龔建華 韓 靚

黨的十八大報(bào)告明確提出，要“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出了深化社會體制改革，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的要求。對于戶籍與非戶籍人口嚴(yán)重倒掛、外來流動人口規(guī)模龐大的深圳而言，中央從國家角度提到的“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”，實(shí)際上就是進(jìn)入深圳參與各類生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)活動的“來深務(wù)工人員”。按照中央的上述精神，推進(jìn)來深務(wù)工人員的市民化、努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)覆蓋到包括戶籍及來深務(wù)工人員構(gòu)成的常住人口，應(yīng)成為深圳當(dāng)前及未來工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

一、來深務(wù)工人員市民化的過程判斷

來深務(wù)工人員的市民化實(shí)質(zhì)在于公共服務(wù)的均等化，但這一均等化過程是一個(gè)長期的、復(fù)雜的和艱巨的過程，其中，牽涉到需求主體（來深務(wù)工人員）與提供主體（深圳市政府）的相互對接問題，不能一蹴而就，應(yīng)通過多渠道分流的辦法有序穩(wěn)步推進(jìn)。因此，我們通過將其分成“三步走”的做法是認(rèn)識和把握當(dāng)前來深務(wù)工人員市民化的關(guān)鍵所在。

第一步：“尋求與提供”階段（1980年-2000年）。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立之后，持續(xù)不斷增長的勞務(wù)工大軍涌入深圳，他們所尋求市民化的核心在于找到一份工作，而并未太過關(guān)注于教育、醫(yī)療、社會保障、住房等深圳市民享受的基本公共服務(wù)內(nèi)容，生存職業(yè)成為這一階段市民化的核心詞匯。

第二步：“提升與滿足”階段（2000年——2020年）。來深務(wù)工人員的人數(shù)增長逐漸趨緩，同時(shí)，第二代務(wù)工人員逐漸取代第一代務(wù)工人員成為其中主體，其特征包括：城市成為生活目標(biāo)而非手段，家庭存在而非個(gè)體存在，常住而非暫住。比起前輩，他們更為關(guān)注“深圳市民”這個(gè)概念所蘊(yùn)含的基本公共服務(wù)內(nèi)容，子女教育、社會保障、住房需求等成為他們不斷增長的市民化內(nèi)生力，政府則應(yīng)以居住證為抓手，量力而行，盡力而為，為來深務(wù)工人員提供基本公共服務(wù)，逐步保證他們享受城市基本公共服務(wù)和部分公共福利，如政治權(quán)利、勞動權(quán)益、就業(yè)培訓(xùn)、義務(wù)教育、基本社會保障等，基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。基本公共服務(wù)是這一階段市民化的核心詞匯。

第三步：“融入與均衡”（2020——2040年）。來深務(wù)工人員數(shù)量大致穩(wěn)定且略有下降，其中，三年以上常住人口將占到80%以上，“深圳人”主體基本形成。在這一階段，來深務(wù)工人員在享有基本公共服務(wù)的同時(shí)也在不斷提升自身的主體性因素，努力地適應(yīng)城市文化內(nèi)在需要。政府則通過強(qiáng)化綜合配套改革，完全剝離戶籍內(nèi)含的各種權(quán)利和福利，基本滿足來深務(wù)工人員的公共服務(wù)需求，使其得以依照深圳市民標(biāo)準(zhǔn)，行使公民的各項(xiàng)基本權(quán)利，享受各項(xiàng)公共服務(wù)和福利，包括選舉權(quán)、被選舉權(quán)和公共福利享有權(quán)等。包括原住民、來深的深圳戶籍居民、來深務(wù)工人員在內(nèi)的所有深圳市民均在努力相互融合，以“深圳人”為核心的深圳文化價(jià)值觀成為社會事實(shí)并為人們所接受，彼此的身份界限被虛化，事實(shí)上，來深務(wù)工人員這個(gè)詞匯將成為歷史而不復(fù)存在。文化融合成為這一階段的關(guān)鍵詞匯。

通過對來深務(wù)工人員市民化的階段式解讀，我們不難發(fā)現(xiàn)當(dāng)前所處的“提升與滿足”階段，關(guān)鍵核心在于基本公共服務(wù)。作為市民化的初始主體，來深務(wù)工人員越來越關(guān)注自身基本公共服務(wù)的享有問題。作為城市化的實(shí)施主體，城市管理者即政府依托新的執(zhí)政理念，正著力于“補(bǔ)課”：為包括常住人口在內(nèi)的普通市民提供基本公共服務(wù)。

二、來深務(wù)工人員當(dāng)前市民化程度測算

（一）指標(biāo)選擇

在具體設(shè)計(jì)測量市民化水平的指標(biāo)體系時(shí)應(yīng)遵循一定的基本原則：第一，科學(xué)性。指標(biāo)的設(shè)計(jì)符合客觀實(shí)際、符合科學(xué)的理論。指標(biāo)的含義應(yīng)該明確、包括的內(nèi)容和計(jì)算方法應(yīng)有科學(xué)的依據(jù)，而且指標(biāo)體系能夠從基本公共服務(wù)供給角度反映出來深務(wù)工人員市民化的基本內(nèi)涵。第二，完備性。各個(gè)指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)能覆蓋基本公共服務(wù)的各個(gè)方面，各指標(biāo)之間相互聯(lián)系、能夠構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的整體，能夠全面、客觀反映出來深務(wù)工人員基本公共服務(wù)市民化的程度，指標(biāo)之間盡量避免重疊。第三，可操作性，所選取的指標(biāo)要盡可能選擇定量指標(biāo)，相關(guān)數(shù)據(jù)易于獲得，這樣便于分析和評價(jià)。在遵循這些基本原則的基礎(chǔ)上，我們從基本公共服務(wù)供給角度，選擇了測量來深務(wù)工人員市民化程度的6個(gè)一級指標(biāo)，包括住房保障服務(wù)、勞動就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會保障服務(wù)、繼續(xù)教育和子女教育服務(wù)以及公共文化體育服務(wù)，并將6個(gè)一級指標(biāo)細(xì)分為37個(gè)二級指標(biāo)。指標(biāo)體系如表1所示。

（二）測算方法

對于定類或定序變量來說，為便于處理，可以采用打分的方法對其進(jìn)行賦值，然后再進(jìn)行處理。我們對上述37項(xiàng)指標(biāo)定義如下：若2012年該項(xiàng)指標(biāo)已經(jīng)落實(shí)，覆蓋了包括來深務(wù)工人員在內(nèi)的所有常住人口(共29項(xiàng)），則賦值為1；陰影部分未實(shí)現(xiàn)全覆蓋的指標(biāo)（共8項(xiàng)）做具體分析賦值。其中，廉租住房只面向戶籍低保家庭，非深戶的來深務(wù)工人員無權(quán)申請，因此，此項(xiàng)指標(biāo)賦值為0；公共租賃住房提供的對象包括非深戶，但非戶籍常住人口僅針對1200家市屬重點(diǎn)企業(yè)中的人才，大概有20萬人，我們按照享受人數(shù)與總?cè)藬?shù)比重來確定賦值，為0.019（20/1035.79[1]）；對就業(yè)困難人員的就業(yè)援助僅限于戶籍人口，每人每月可享受400元的社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼，非深戶不能享受，因此就業(yè)援助指標(biāo)賦值為0；失業(yè)保險(xiǎn)雖然沒有政策限制，但未實(shí)現(xiàn)來深務(wù)工人員全覆蓋，因此賦值為0.5；基本養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼只提供給深戶老人，每人每年1200元，非深戶老人不能享受，因此此項(xiàng)指標(biāo)賦值為0；學(xué)前教育資助指標(biāo)賦值為0.946（30/31.7），根據(jù)今年4月開始實(shí)行的不限戶籍申請幼兒園補(bǔ)貼政策，預(yù)計(jì)將會有超過30萬兒童可以享受，而截至2012年底，深圳全市在園兒童共31.7萬人，故而得之；義務(wù)教育免費(fèi)未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，根據(jù)2007－2008學(xué)年統(tǒng)計(jì)，深圳共有52.7萬名暫住人口子女接受義務(wù)教育，占全市義務(wù)教育階段在校學(xué)生的67.8%[2],考慮到經(jīng)過幾年的發(fā)展比例有所提高，我們將義務(wù)教育免費(fèi)指標(biāo)賦值為0.8；普通高中國家助學(xué)金非深戶子女基本享受不到，賦值為0。

我們采用加權(quán)平均綜合指數(shù)反映來深務(wù)工人員市民化程度，模型如下：

其中：C為來深務(wù)工人員市民化水平，C值越大，表示來深務(wù)工人員市民化程度越高；wi加權(quán)系數(shù)，滿足為分項(xiàng)指數(shù)，分別代表37項(xiàng)二級指標(biāo)。對指標(biāo)進(jìn)行指數(shù)化處理，加權(quán)計(jì)算出一個(gè)綜合指數(shù)，試圖客觀、準(zhǔn)確地反映來深務(wù)工人員市民化水平。

表1 來深務(wù)工人員市民化水平指標(biāo)體系

在確定指標(biāo)類別后，進(jìn)一步的工作關(guān)鍵是確定各個(gè)指標(biāo)的權(quán)數(shù)wi。在多指標(biāo)綜合評價(jià)中，權(quán)數(shù)直接影響綜合評價(jià)的結(jié)果，權(quán)數(shù)數(shù)值的變動可能引起被評價(jià)對象優(yōu)劣順序的改變，科學(xué)地確定指標(biāo)權(quán)數(shù)在多指標(biāo)綜合評價(jià)中有舉足輕重的作用。對此雖然有多種方法，但從總體上可以歸納為主觀賦權(quán)法和客觀賦權(quán)法兩類。主觀賦權(quán)法一般采取綜合咨詢評分的定性方法或“領(lǐng)域平均權(quán)數(shù)”的方法來確定權(quán)數(shù)，目前研究農(nóng)民工市民化程度的學(xué)者多采用主觀賦權(quán)法，如劉傳江（2009)、王桂新（2008）、張斐（2011）等。但主觀賦權(quán)法存在缺陷：綜合咨詢評分法缺陷在于，不同專家的認(rèn)識差異可能會對市民化程度的測度產(chǎn)生影響；“領(lǐng)域平均權(quán)數(shù)”賦予不同指標(biāo)相同的權(quán)重，但實(shí)際上農(nóng)民工對不同基本公共服務(wù)的需求程度是不同的，即基本公共服務(wù)各項(xiàng)指標(biāo)對農(nóng)民工的重要性是有差異的。因此，客觀賦權(quán)法確定權(quán)數(shù)是一種較為可行的應(yīng)用分析方法。

為此，我們設(shè)計(jì)了一套調(diào)查問卷，以測量來深務(wù)工人員對各項(xiàng)公共服務(wù)需求程度。首先就是對住房保障服務(wù)、勞動就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會保障服務(wù)、繼續(xù)教育和子女教育服務(wù)以及公共文化體育服務(wù)這六大類基本公共服務(wù)的重要性進(jìn)行排序，即對一級指標(biāo)重要性排序；其次是對每一大類基本公共服務(wù)中各具體項(xiàng)目的重要性進(jìn)行排序，即對二級指標(biāo)重要性排序。我們共發(fā)放問卷100份，回收有效問卷92份，調(diào)查對象是來深務(wù)工人員，職業(yè)包括中層主管、文員、保安、保潔人員等。

根據(jù)問卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果，各項(xiàng)基本公共服務(wù)重要性排序見表2。根據(jù)各級指標(biāo)重要性排序，我們設(shè)計(jì)權(quán)數(shù)計(jì)算公式如下：

其中，W表示該級指標(biāo)權(quán)數(shù)，W上表示上級指標(biāo)權(quán)數(shù)，m表示該級指標(biāo)個(gè)數(shù)，n表示該級每項(xiàng)指標(biāo)排序。首先我們以一級指標(biāo)為例說明如何計(jì)算指標(biāo)權(quán)數(shù)。因?yàn)橐患壷笜?biāo)中有6項(xiàng)指標(biāo)，所以m=6，其中住房保障服務(wù)排序?yàn)?，即n=1，因?yàn)闆]有上級指標(biāo)，所以W上=1，因此，住房保障服務(wù)權(quán)數(shù)為1*[6-（1-1）/1+2+3+4+5+6]，約為0.286。一級指標(biāo)中其他各項(xiàng)計(jì)算方法以此類推，計(jì)算結(jié)果見表2。二級指標(biāo)的算法類似，如勞動就業(yè)服務(wù)中共有7個(gè)二級指標(biāo)，即m=7，其中就業(yè)服務(wù)和管理排序?yàn)?，即n=1，其上級指標(biāo)權(quán)數(shù)即勞動就業(yè)服務(wù)指標(biāo)權(quán)數(shù)，W上=0.238，因此，就業(yè)服務(wù)和管理權(quán)數(shù)為0.238*[7-（1-1)/1+2+3+4+5+6+7]，約為0.060。其他二級指標(biāo)算法以此類推。按照上述方法所得計(jì)算結(jié)果見表2。

表2 來深務(wù)工人員市民化水平指標(biāo)權(quán)數(shù)

（三）計(jì)算結(jié)果與政策選擇

如上所述，將二級指標(biāo)賦值si以及表2中二級指標(biāo)的權(quán)數(shù)代入公式（1）中，計(jì)算出來深務(wù)工人員市民化總水平C=0.663。該結(jié)果意味著，從基本公共服務(wù)供給的角度看，深圳市民化總水平為66.3%，即深圳基本公共服務(wù)對來深務(wù)工人員的總體覆蓋率為66.3%。

再分別計(jì)算各一級指標(biāo)的市民化程度，此時(shí)二級指標(biāo)權(quán)數(shù)計(jì)算公式為：

其中m、n定義同公式（2）。以勞動就業(yè)服務(wù)為例說明如何計(jì)算各分類指數(shù)，勞動就業(yè)服務(wù)中有7項(xiàng)二級指標(biāo)，各項(xiàng)二級指標(biāo)權(quán)數(shù)根據(jù)公式（3）計(jì)算的結(jié)果依次為 0.25、0.143、0.071、0.214、0.107、0.179和0.036，所以勞動就業(yè)服務(wù)市民化指數(shù)為1*0.25+1*0.143+0*0.071+1*0.214+1*0.107+1*0.179+1*0.036，結(jié)果為0.929。各分類指數(shù)計(jì)算結(jié)果見表3。

表3 來深務(wù)工人員市民化水平指數(shù)

由表3的計(jì)算結(jié)果可以得出以下結(jié)論：

第一，目前深圳基于基本公共服務(wù)計(jì)算的來深務(wù)工人員市民化總水平達(dá)到66%，這不但高于其它學(xué)者對全國農(nóng)民工整體市民化水平的估算結(jié)果，也高于已經(jīng)測算的若干城市的市民化指數(shù)水平，據(jù)此可以初步判斷深圳以公共服務(wù)供給為基礎(chǔ)計(jì)算的市民化水平大體已經(jīng)進(jìn)入中級階段。盡管計(jì)算方法不同、所選擇指標(biāo)也各有差異，但從現(xiàn)有計(jì)量結(jié)果來分析，全國水平的測算大致在40%-45%左右（中國社科院 40.68%[3]，張斐 45%[4]，劉傳江 42-45%[5]），部分城市的測算區(qū)別較大（如劉傳江估算武漢市市民化水平為50.23%[6]，周密等估算余姚市民化水平為62%[7]）。比較現(xiàn)有測算結(jié)果，深圳農(nóng)民工市民化指數(shù)相對較高，大體上可以反映深圳針對來深務(wù)工人員的基本公共服務(wù)供給水平相對較高的實(shí)際情況，并據(jù)此可以判斷深圳外來務(wù)工人員市民化程度大致進(jìn)入中等水平階段。

第二，就深圳基本公共服務(wù)市民化指數(shù)的各項(xiàng)分類指數(shù)來分析，既有一些指標(biāo)達(dá)到較高水平，也有個(gè)別指標(biāo)嚴(yán)重滯后。從表3可以看到，基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和公共文化體育服務(wù)的市民化程度最高，達(dá)到了100%，說明深圳目前在基本醫(yī)療衛(wèi)生和公共文化體育服務(wù)方面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了常住人口全覆蓋；其次是勞動就業(yè)服務(wù)和社會保障服務(wù)的市民化水平，分別達(dá)到了92.9%和87.5%；公共教育服務(wù)的市民化程度次之，接近80%，由于深圳在今年初實(shí)行了不限戶籍領(lǐng)取學(xué)前教育補(bǔ)貼的政策，使得該指標(biāo)值比去年大幅度上升。相比之下，基本住房保障服務(wù)指數(shù)極低，僅為0.013。該項(xiàng)指標(biāo)之所以如此低，是因?yàn)槲覀儍H從政府提供的基本公共服務(wù)角度測量來深務(wù)工人員的住房保障水平，其中廉租房只面向戶籍人口，公租房也是以保戶籍為主。1.3%的結(jié)果恰恰說明來深務(wù)工人員在住房保障方面享有的基本公共服務(wù)水平過低。但同時(shí)我們也應(yīng)該看到，通過住工廠宿舍、租住農(nóng)民房等途徑，來深務(wù)工人員的住宿問題基本得到了解決。

三、來深務(wù)工人員市民化的政策選擇

從市民化指數(shù)分析可以看出，針對來深務(wù)工人員的公共服務(wù)供給應(yīng)當(dāng)一分為三，各有側(cè)重：一是對于已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋的指標(biāo)（基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和公共文化體育服務(wù)），今后政策重點(diǎn)是逐步提高供給標(biāo)準(zhǔn)和供給水平，使已經(jīng)做到一體化的來深務(wù)工人員與戶籍人口能夠享受更高標(biāo)準(zhǔn)和更好水平的公共服務(wù)供給。二是對于基本達(dá)到或?qū)崿F(xiàn)全覆蓋的指標(biāo)（勞動就業(yè)服務(wù)、社會保障服務(wù)、公共教育服務(wù)），一方面需要明確時(shí)間表和推進(jìn)策略，確保來深務(wù)工人員與戶籍人口在預(yù)期時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)完全銜接，確保相關(guān)工作實(shí)現(xiàn)全覆蓋；另一方面還應(yīng)制定與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平同步提升的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和水平，使來深務(wù)工人員能夠在加速覆蓋的同時(shí)實(shí)現(xiàn)與戶籍人口一樣的更高標(biāo)準(zhǔn)和水平的供給保障。三是對于實(shí)現(xiàn)水平極低的指標(biāo)（基本住房保障服務(wù)），由于來深務(wù)工人員與戶籍人口差別極大，政策重點(diǎn)在于適度調(diào)整戶籍人口政策，逐步擴(kuò)大相關(guān)供給覆蓋范圍和保障群體，從而在與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和財(cái)政保障能力相適應(yīng)的基礎(chǔ)上，縮小來深務(wù)工人員與戶籍人口的供給差距。

來深務(wù)工人員在城市享受到的基本公共服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量上都在提高，表明來深務(wù)工人員在城市的社會發(fā)展權(quán)利得到了一定程度的保障。但針對來深務(wù)工人員的基本公共服務(wù)供給仍然只是淺層次的和不足的，只是解決了一些基本問題，如子女入學(xué)等，但來深務(wù)工人員根本的社會發(fā)展問題依然嚴(yán)峻，主要問題是還沒有形成一個(gè)長效的機(jī)制、制度體系和法律體系來確保來深務(wù)工人員平等地享受基本公共服務(wù)。政府在解決來深務(wù)工人員的基本公共服務(wù)方面基本還是被動式的，是被問題推著在行動，而不是主動地、有計(jì)劃和有步驟地解決來深務(wù)工人員平等地享受基本公共服務(wù)問題。

來深務(wù)工人員市民化是一個(gè)長期而又艱巨的任務(wù)，不可能一蹴而就，有必要通過多渠道分流的辦法有序穩(wěn)步推進(jìn)。近期最為重要的工作就是大范圍推廣城市基本公共服務(wù)均等化，逐步縮小城市內(nèi)部戶籍人口和非戶籍人口之間的基本公共服務(wù)水平差距。具體來看，當(dāng)前尤其需要推進(jìn)來深務(wù)工人員和市民在勞動報(bào)酬、勞動保護(hù)、子女教育、醫(yī)療服務(wù)、社會保障等基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品方面的均等化，使基本公共服務(wù)逐步由戶籍人口向常住人口全覆蓋。同時(shí)，需探索建立政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的社會公共服務(wù)均等化成本分擔(dān)機(jī)制。

[1]根據(jù)深圳六普數(shù)據(jù)，深圳常住人口為1035.79萬.

[2]數(shù)據(jù)來源于深圳特區(qū)報(bào)[N].2010-9-5.

[3]潘家華，魏后凱主編.中國城市發(fā)展報(bào)告NO.6農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化[M].社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

[4]張斐.新生代農(nóng)民工市民化現(xiàn)狀及影響因素分析[J].人口研究，2011（6）.

[5]劉傳江,程建林,董延芳.中國第二代農(nóng)民工研究[M].山東人民出版社，2009.

[6]劉傳江，程建林.第二代農(nóng)民工市民化現(xiàn)狀分析與進(jìn)程測度[J].人口研究，2008（5）.

[7]周密，張廣勝等.新生代農(nóng)民工市民化程度的測度[J].農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2012（1）.