楊林

地方財(cái)政資金效益審計(jì)路徑探微

楊林

地方財(cái)政資金效益審計(jì)，是一種較高層面的審計(jì)監(jiān)督。文章通過對(duì)新時(shí)期條件下地方財(cái)政資金效益審計(jì)方法和途徑進(jìn)行探微，使之更好地檢查、評(píng)估公用資源在使用中的經(jīng)濟(jì)性和有效性，增強(qiáng)財(cái)政資金使用的責(zé)任意識(shí)，防止和減少地方財(cái)政資金的浪費(fèi)，為政府改革公共事務(wù)管理提供可靠的審計(jì)調(diào)查成果，切實(shí)當(dāng)好黨政領(lǐng)導(dǎo)決策的“謀士”。

地方財(cái)政；資金效益；審計(jì)方法

一、地方財(cái)政資金效益審計(jì)的內(nèi)涵、目標(biāo)與范圍

（一）內(nèi)涵

地方財(cái)政資效益審計(jì)指的是審計(jì)部門針對(duì)公共資源的經(jīng)濟(jì)性和有效性做出的檢查和評(píng)價(jià)，有效性包括效率和效益。它亦被稱為“三E”（Economy，Efficiency，Effectiveness）審計(jì)，隨著效益審計(jì)的不斷完善，其涵義已由“三E”擴(kuò)展為“五E”（增加Environment，Equity）。

具體包括三方面：一是審計(jì)地方財(cái)政資金運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)行為是否合理，為管理層提供加強(qiáng)資金效益管理的決策意見，增強(qiáng)糾偏能力；二是衡量地方財(cái)政資金支出成效，分析財(cái)政資金走向的合理和合法性，增強(qiáng)財(cái)政資金的管理規(guī)范；三是結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)走向、國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，為被審對(duì)象實(shí)現(xiàn)盡可能好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益提出具有建設(shè)性的專家意見，增強(qiáng)地方財(cái)政資金對(duì)市場(chǎng)的引導(dǎo)作用，這也是地方財(cái)政資金效益審計(jì)進(jìn)入高級(jí)階段的體現(xiàn)。

（二）基本目標(biāo)

在現(xiàn)階段，效益審計(jì)涉及面廣、難度大，需堅(jiān)持“由易至難、逐步推進(jìn)、穩(wěn)扎穩(wěn)打”原則，明確分層次的審計(jì)方向。

圍繞資金使用經(jīng)濟(jì)性開展效益審計(jì)。現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)全面效益審計(jì)的展開條件尚未成熟，“經(jīng)濟(jì)性”這一目標(biāo)應(yīng)作為審計(jì)的側(cè)重點(diǎn)，主要對(duì)地方財(cái)政支出構(gòu)成的幾個(gè)方面進(jìn)行效益審計(jì)，如部門預(yù)算、專項(xiàng)資金、政府投資項(xiàng)目以及政府采購(gòu)等方面，將涉及財(cái)政資金的效益問題作為審計(jì)的方向和重點(diǎn)。

圍繞評(píng)價(jià)制度體系進(jìn)行效益審計(jì)。地方財(cái)政資金運(yùn)營(yíng)審計(jì)的難點(diǎn)在于缺乏開展績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，只有建立相應(yīng)的系統(tǒng)完整的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，才可以促進(jìn)效益審計(jì)進(jìn)入一個(gè)新階段。為此應(yīng)推動(dòng)政府及相關(guān)部門結(jié)合實(shí)際工作設(shè)立開支標(biāo)準(zhǔn)，制訂相應(yīng)

的內(nèi)控監(jiān)督制度，對(duì)共性業(yè)務(wù)建立一致的評(píng)價(jià)指標(biāo)，使效益審計(jì)在實(shí)踐中有跡可循，有據(jù)可依。

圍繞社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行效益審計(jì)。突破傳統(tǒng)審計(jì)理念是當(dāng)前審計(jì)工作要求到達(dá)的更高目標(biāo)。開展地方效益審計(jì)時(shí)，不僅要考慮地方財(cái)政支出的法律和法規(guī)，也要考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，借以對(duì)地方財(cái)政資金支出的經(jīng)濟(jì)、效率性，做出客觀公正的效益審計(jì)。

（三）審計(jì)范圍

現(xiàn)階段，資金支出的效果和效益應(yīng)當(dāng)作為地方財(cái)政資金的效益審計(jì)重點(diǎn)，其主要體現(xiàn)在“三性”上：

審計(jì)地方財(cái)政資金運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)性。審查地方財(cái)政預(yù)算編制的真實(shí)性和合理性，分析地方財(cái)政資金是否能夠?qū)崿F(xiàn)良好的經(jīng)濟(jì)效益；對(duì)地方財(cái)政資金支出的合法性、真實(shí)性以及經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行核查，主要圍繞財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效益來衡量相應(yīng)的審計(jì)事項(xiàng)，查看是否存在擅自擴(kuò)大開支范圍、虛列支出、挪用資金、資金使用率低下等經(jīng)濟(jì)問題。

審計(jì)地方財(cái)政資金統(tǒng)籌的效率性。針對(duì)地方政府對(duì)財(cái)政資金統(tǒng)籌的效率狀況進(jìn)行審計(jì)，看看資金使用管理系統(tǒng)與責(zé)任機(jī)制是否健全，行政管理是否經(jīng)濟(jì)有效，管理是否科學(xué)，管理方法和手段是否先進(jìn)等等，還可從管理角度去考察被審計(jì)對(duì)象的效益狀況，反映地方財(cái)政資金管理結(jié)構(gòu)的不合理狀況。

審計(jì)地方財(cái)政資金活動(dòng)的效果性。在地方財(cái)政體制積極轉(zhuǎn)變，部門預(yù)算制度不斷修正完善以及政府投資管理機(jī)制更新變化的大環(huán)境下，效益審計(jì)應(yīng)著重抓住其效果性，圍繞三個(gè)方面展開：在投資決策方面，審查是否符合立項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，是否嚴(yán)格遵守操作規(guī)程和科學(xué)依據(jù)，可行性研究是否在可操作范圍內(nèi)，是否建立相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制；在資金支出方面，審查資金審批流程，查看資金的使用是否嚴(yán)格按照規(guī)定審批，資金在撥付和使用時(shí)是否得到應(yīng)有的監(jiān)管；在資金效用環(huán)節(jié)，對(duì)資金支出計(jì)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行了解和分析，評(píng)價(jià)地方資金投入所取得的有用效果，查找項(xiàng)目資金管用中存在的問題，達(dá)到檢驗(yàn)地方財(cái)政資金的使用效益的作用。

二、地方財(cái)政資金效益審計(jì)的主要對(duì)象及重點(diǎn)

（一）確立效益審計(jì)主要對(duì)象

按照地方財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，可將其使用分為購(gòu)買性支出和轉(zhuǎn)移性支出，由此確立地方效益審計(jì)的主體內(nèi)容:一是政權(quán)建設(shè)領(lǐng)域支出，地方政權(quán)機(jī)關(guān)包括立法、司法、行政和其他機(jī)構(gòu)以及依法成立的黨政組織、全國(guó)人大、政協(xié)常務(wù)機(jī)構(gòu)和人民團(tuán)體，其保障正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的資金是由公共財(cái)政預(yù)算安排的；二是民生保障領(lǐng)域支出，主要為部分財(cái)政全額撥款以及差額撥款單位的支出，全額撥款單位如衛(wèi)生防疫、義務(wù)教育、市政維護(hù)、公共圖書館等，差額撥款事業(yè)單位如部分國(guó)家以及地方的科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)等；三是公共設(shè)施領(lǐng)域支出，主要包括道路、機(jī)場(chǎng)、港口碼頭、橋梁等公共基礎(chǔ)設(shè)施和鐵路、郵政、供水、供電、供氣等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)以及航天、新能源、新材料等高風(fēng)險(xiǎn)、高技術(shù)先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；四是收入分配調(diào)節(jié)領(lǐng)域支出，其包含解決地方財(cái)政能力均等化和以養(yǎng)老、醫(yī)療、災(zāi)害救濟(jì)等為主對(duì)居民社保等兩大方面的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

（二）厘清效益審計(jì)重點(diǎn)

按理說，上述地方公共財(cái)政支出的主體對(duì)象都應(yīng)是效益審計(jì)的主要關(guān)注事項(xiàng)。但由于這些對(duì)象所涉及的領(lǐng)域十分龐雜，因此其效益審計(jì)的重點(diǎn)與方向受諸多條件限制，這就決定了效益審計(jì)要圍繞地方財(cái)政預(yù)算管理及預(yù)算支出的脈絡(luò)特點(diǎn)開展，把效益審計(jì)的重點(diǎn)放在財(cái)政管理及耗用資源最多、效益容易衡定的支出項(xiàng)目上。具體有以下幾個(gè)方面：

以地方財(cái)政資金支出管理為審計(jì)重點(diǎn)。為民當(dāng)家理財(cái)是地方政府重要職責(zé)，進(jìn)行地方財(cái)政效益審計(jì)，首先要從財(cái)政分配入手，著重審計(jì)地方財(cái)政支出分配比例上是否有加入市場(chǎng)和公眾需求的因素，既能有效應(yīng)對(duì)需求，又不擾亂市場(chǎng)；其次審計(jì)地方財(cái)政支出安排是否與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，是否重視總量控制；還需考量地方財(cái)政公共支出結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化。

以地方公共行政管理成本為審計(jì)重點(diǎn)。從經(jīng)濟(jì)角度看，效益與成本密切相關(guān)，效益審計(jì)應(yīng)以“成本——效益”為原則，抓住與地方行政管理成本相關(guān)的人、財(cái)、物，開展對(duì)其經(jīng)濟(jì)性、效益性的綜合評(píng)價(jià)，并使之延伸到考量地方部門工作目標(biāo)的完成情況，防止公共行政資金的過度使用和浪費(fèi)，促進(jìn)財(cái)政管理效益最大化。

以財(cái)政預(yù)算安排專項(xiàng)資金為審計(jì)重點(diǎn)。作為地方財(cái)政資金的重要組成部分——專項(xiàng)資金，理應(yīng)被列入效益審計(jì)重點(diǎn)。在審計(jì)專項(xiàng)資金時(shí)，主要應(yīng)核查其是否依照人大批復(fù)的預(yù)算方案安排足額的專項(xiàng)資

金，有無擅自減少或增加專項(xiàng)資金的安排；專項(xiàng)資金支出是否按進(jìn)度完成，并發(fā)揮相應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果；是否存在改變資金用途和范圍，將資金用于未經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算項(xiàng)目上，如科技研發(fā)資金用于補(bǔ)充行政經(jīng)費(fèi)、購(gòu)房買車等非科研項(xiàng)目。

以地方公共建設(shè)項(xiàng)目為審計(jì)重點(diǎn)。公共財(cái)政的主要職能是提供地方公共產(chǎn)品，旨在服務(wù)公眾社會(huì)，這就決定了效益審計(jì)應(yīng)從效益的全方位角度，進(jìn)行地方公共投資項(xiàng)目前期決策、設(shè)計(jì)、投資估算、設(shè)計(jì)概算及預(yù)算編制的全程效益審計(jì)，突出對(duì)地方投資項(xiàng)目的可行性、資金投入以及建設(shè)進(jìn)度等方面的效益審計(jì)。

三、地方財(cái)政資金效益審計(jì)方法與路徑探微

（一）效益審計(jì)的主要方法

比較效益審計(jì)法。旨在通過對(duì)項(xiàng)目效益的比較，進(jìn)行效果審計(jì)評(píng)價(jià)，采取依據(jù)項(xiàng)目的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、下達(dá)的計(jì)劃、歷史同期數(shù)、類似項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)等，將審計(jì)項(xiàng)目的財(cái)政資金實(shí)際完成情況與之對(duì)比，從中分析得出相互差異，同時(shí)找出他們形成差異的原因和癥結(jié)所在，并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施。

效益因素分析法。按照一定的邏輯關(guān)系，把影響地方財(cái)政資金效益的幾個(gè)變量因素，列成算術(shù)公式，將這些因素的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)作為第一公式，然后按照順序逐次替換標(biāo)準(zhǔn)數(shù)，計(jì)算出因?yàn)橐蛩刈儎?dòng)而產(chǎn)生的不同結(jié)果，將變動(dòng)前的結(jié)果與變動(dòng)后的結(jié)果進(jìn)行比較，兩者之間的差別就是置換因素的影響，從而得出各因素變化的總結(jié)果，形成標(biāo)準(zhǔn)化差異數(shù)額，可為評(píng)價(jià)被審計(jì)對(duì)象使用地方財(cái)政資金提供有效的定量證據(jù)。

分層效益審計(jì)法。通過簡(jiǎn)明實(shí)用的定性與定量分析相結(jié)合，運(yùn)用審計(jì)人員的經(jīng)驗(yàn)和分析判斷，量化領(lǐng)導(dǎo)層的判斷和決定。這一方法適屬于多準(zhǔn)則效益分析，可為財(cái)政資金效益審計(jì)提供另一種方式的評(píng)量依據(jù)。

效益成本分析法。地方財(cái)政資金的支出一般是大投入大產(chǎn)出，審計(jì)人員應(yīng)對(duì)資金的投入成本和取得效益進(jìn)行對(duì)比分析，可獲得對(duì)地方財(cái)政資金不同使用情況效益分析的結(jié)果。

（二）效益審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的應(yīng)用原則和主要指標(biāo)

基本原則。一是目標(biāo)原則，效益審計(jì)主要評(píng)價(jià)被審計(jì)對(duì)象實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的情況；二是溝通原則，與被審計(jì)單位進(jìn)行溝通時(shí)，參考被審計(jì)單位按照有關(guān)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和方法做出的自我評(píng)價(jià)，不抹煞被審計(jì)單位的貢獻(xiàn)；三是客觀原則，要求專業(yè)審計(jì)人員在進(jìn)行項(xiàng)目審計(jì)時(shí)不偏不倚，不摻雜個(gè)人主觀臆斷，做到客觀公正；四是比較原則，要求在比對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的資料時(shí)，做到標(biāo)準(zhǔn)、口徑、時(shí)間一致，確保有可比性；五是責(zé)任原則，明確審計(jì)項(xiàng)目主體性質(zhì)和身份，確定審計(jì)結(jié)果的責(zé)任歸屬，做到責(zé)任到人；六是審慎原則，在審計(jì)過程中遇到評(píng)價(jià)指標(biāo)不清晰、無法確認(rèn)或者不屬于當(dāng)前審計(jì)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，不盲目做出分析和評(píng)價(jià)，做到慎言慎行；七是全面統(tǒng)籌原則，充分全面地掌握被審計(jì)單位的情況，圍繞審計(jì)實(shí)施方案對(duì)各個(gè)審計(jì)要點(diǎn)進(jìn)行分析，做出相應(yīng)的綜合評(píng)價(jià)。

指標(biāo)主體內(nèi)容。一是總體評(píng)價(jià)，其設(shè)置目的是通過對(duì)這類指標(biāo)的審查，判斷被審計(jì)項(xiàng)目地方財(cái)政資金運(yùn)用的總體績(jī)效；二是資源利用狀況，其目的是通過審核該項(xiàng)目單位資源綜合利用情況，以評(píng)價(jià)被審計(jì)單位工作效率和財(cái)政資金節(jié)約程度；三是投入效果，主要審計(jì)其使用效益，看是否將安排的資金用在刀刃上，有無鋪張浪費(fèi)；四是實(shí)物形態(tài)類指標(biāo)，通過了解項(xiàng)目完成情況、查閱相關(guān)報(bào)告資料以及進(jìn)行實(shí)地考察，同時(shí)比對(duì)國(guó)家或行業(yè)指標(biāo)體系，對(duì)已完成的項(xiàng)目做出效益評(píng)價(jià)。

（三）地方財(cái)政資金效益審計(jì)的基本路徑選擇

制定縝密而又切實(shí)可行的實(shí)施方案。目前地方財(cái)政資金效益審計(jì)暫無統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，由此對(duì)工作要求較高，事前須花一定的精力做足功課，針對(duì)特定領(lǐng)域還須掌握有關(guān)的綜合性復(fù)合型技術(shù)。主要是圍繞效益審計(jì)這一主線，充分體現(xiàn)審計(jì)項(xiàng)目中的三個(gè)“E”，并在審計(jì)過程中把這三者統(tǒng)籌兼顧起來，突出效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)尺度，切實(shí)制定出周密細(xì)致的效益審計(jì)實(shí)施方案。

查明被審事項(xiàng)真相。在地方財(cái)政資金效益審計(jì)過程中，應(yīng)以財(cái)務(wù)審計(jì)為突破口，查明審計(jì)項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性、真實(shí)性和合法性，使效益審計(jì)建立在真實(shí)可信的基礎(chǔ)上。否則，會(huì)計(jì)信息的虛假必然會(huì)導(dǎo)致效益審計(jì)形成錯(cuò)誤的結(jié)論。在具體實(shí)施效益審計(jì)過程中，可將財(cái)務(wù)審計(jì)和效益審計(jì)有機(jī)結(jié)合，既對(duì)審計(jì)對(duì)象進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益與使用效益的審計(jì)評(píng)價(jià)，也對(duì)其形成的社會(huì)效益和環(huán)境效益進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)。

反饋披露審計(jì)結(jié)果。通過效益審計(jì)得出的審計(jì)結(jié)論與建議措施，可按程序及時(shí)向地方人大與政府等決策管理層報(bào)告，以期督促被審計(jì)單位和相關(guān)部門采取切實(shí)有針對(duì)性的整改舉措，盡快改正違規(guī)做法，把地方財(cái)政資金效益審計(jì)結(jié)果應(yīng)用到實(shí)處。與此相應(yīng)，審計(jì)結(jié)果應(yīng)適當(dāng)向社會(huì)公布，增強(qiáng)效益審計(jì)的社會(huì)影響，讓社會(huì)新聞媒體參與監(jiān)督，促使項(xiàng)目建設(shè)單位不斷提高資金使用效益，營(yíng)造良好的地方財(cái)政效益審計(jì)環(huán)境和氛圍。

開展后續(xù)效益審計(jì)。后續(xù)審計(jì)在效益審計(jì)中起著舉足輕重的作用，其目的是確保被審計(jì)單位依照審計(jì)結(jié)果制定并實(shí)施合適有效的措施。同時(shí)，審計(jì)人員通過調(diào)查了解審計(jì)決定執(zhí)行情況，可以對(duì)審計(jì)意見的采納情況進(jìn)行全面分析判斷，查看被審計(jì)單位在執(zhí)行審計(jì)決定過程中是否存在問題，能否達(dá)到改善效益的目標(biāo)，或者發(fā)現(xiàn)提出的審計(jì)意見存在不足的地方，及時(shí)做出調(diào)整和改正，從而達(dá)到提高和擴(kuò)大效益審計(jì)成果的目的。

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[4]彭華彰，周鐵銳，賀明明.國(guó)外效益審計(jì)的啟示與開展中國(guó)特色效益審計(jì)的探索 [J].審計(jì)研究，2005（1）.

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責(zé)任編輯：李 彥

F239.41

A

1673-5706（2014）04-0028-03

2014-05-19

楊林，深圳市審計(jì)局財(cái)政處副主任科員、博士。