許志容

淺析財(cái)政資金閑置及防治

許志容

為了保證財(cái)政資金的安全及有效利用，我國(guó)出臺(tái)一系列的制度加強(qiáng)財(cái)政資金的管理，以提高財(cái)政資金的使用效率。但是在財(cái)政資金的使用過(guò)程中，由于預(yù)算編制不夠合理，使用信息不對(duì)稱、協(xié)同機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致財(cái)政資金存在閑置以致未能發(fā)揮應(yīng)有的使用效益。針對(duì)這種現(xiàn)狀，要加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行管理，加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)督，堅(jiān)持“問(wèn)效”與“問(wèn)責(zé)”結(jié)合，提高財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，并通過(guò)加大社會(huì)公眾監(jiān)督來(lái)進(jìn)一步完善財(cái)政資金的使用機(jī)制。

財(cái)政資金；閑置；對(duì)策

財(cái)政資金是指以政府財(cái)政為中心的預(yù)算資金、國(guó)債資金及其他財(cái)政性資金，既包括中央政府和地方政府的財(cái)政收支，還包括與政府財(cái)政有關(guān)系的企業(yè)、事業(yè)、行政單位的貨幣收支。財(cái)政資金閑置，顧名思義，就是財(cái)政資金存放在銀行里未用，不能發(fā)揮資金效益。從近年來(lái)的審計(jì)情況看，無(wú)論從中央到地方，財(cái)政資金閑置現(xiàn)象普遍存在。

一、財(cái)政資金閑置的現(xiàn)狀分析

（一）財(cái)政資金閑置形式種類繁多

財(cái)政資金以各種形式閑置在賬上，筆者把它歸為四類：第一類是名目眾多的專項(xiàng)資金，有配合階段性政策而設(shè)立的專項(xiàng)資金，也有為當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)工作設(shè)立的專項(xiàng)資金，當(dāng)政策結(jié)束、工作完成后，結(jié)余資金往往沒(méi)有收歸國(guó)庫(kù)。所以，名目不一的專項(xiàng)資金越來(lái)越多，而且大部分專項(xiàng)資金結(jié)余不斷地“結(jié)轉(zhuǎn)下年”。第二類是各種風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，如防范金融風(fēng)險(xiǎn)金、糧食風(fēng)險(xiǎn)金、償債準(zhǔn)備金、預(yù)算調(diào)節(jié)資金、財(cái)政儲(chǔ)備金等，這些資金既是為了防范風(fēng)險(xiǎn)，也是一種財(cái)政儲(chǔ)備。假如風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金過(guò)多而導(dǎo)致財(cái)政資金短缺，從而產(chǎn)生新的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，那么，這些風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金就變成了資金浪費(fèi)。第三類是各種暫存款，有用“以撥代支”等方法將各種資金劃出國(guó)庫(kù)、以暫存形式束之高閣的，也有未納入預(yù)算管理作為公共財(cái)政“蓄水池”暫存起來(lái)的非稅收入等。第四類是建設(shè)項(xiàng)目結(jié)余資金，建設(shè)項(xiàng)目竣工后仍滯留在建設(shè)單位或資金管理部門(mén)的資金。

（二）閑置資金結(jié)余金額逐年增大

財(cái)政專戶是閑置資金的主要載體。每年財(cái)政部門(mén)編制預(yù)算時(shí)，都會(huì)從公共財(cái)政預(yù)算收入中按一定比例安排各種各樣專項(xiàng)用途資金，這些專項(xiàng)資金從國(guó)庫(kù)列支轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶，為遵循所謂“?？顚Ｓ谩痹瓌t，這些資金沒(méi)有統(tǒng)籌使用。由于專項(xiàng)資金是先安排后使用，所以會(huì)出現(xiàn)資金由于某些原因用不出去或不需要用，或今年的資金尚未用完而下一年的資金又安排到位的情況，如此一來(lái)，財(cái)政專戶資金結(jié)存越

來(lái)越大。今年審計(jì)署抽查的18個(gè)省本級(jí)財(cái)政專戶存款余額相當(dāng)于其國(guó)庫(kù)存款的44%便可見(jiàn)一斑。

預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶是財(cái)政閑置資金的另一個(gè)載體，專項(xiàng)資金從財(cái)政專戶撥入預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶后，資金調(diào)度和預(yù)算執(zhí)行主要由預(yù)算單位掌控，財(cái)政部門(mén)不能及時(shí)、準(zhǔn)確地了解資金運(yùn)行及執(zhí)行情況，對(duì)結(jié)余資金不能及時(shí)清理并調(diào)整預(yù)算，結(jié)果，結(jié)余資金年年滾存，同時(shí)財(cái)政預(yù)算又年年撥款，使實(shí)有資金賬戶結(jié)存資金規(guī)模逐年增大，甚至出現(xiàn)滾存數(shù)額遠(yuǎn)大于當(dāng)年預(yù)算數(shù)額的情況。如今年審計(jì)署公布的22個(gè)部門(mén)項(xiàng)目支出結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)超過(guò)當(dāng)年預(yù)算的35%，最高達(dá)189%。

（三）閑置資金未能實(shí)現(xiàn)較好的保值增值率

無(wú)論是財(cái)政專戶，還是預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶，都在各商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)，也就是說(shuō)閑置資金均在商業(yè)銀行，由于這些資金屬財(cái)政資金，可用于保值增值的途徑并不多，無(wú)非是定期存款、協(xié)議存款、通知存款等業(yè)務(wù)，但如果能靈活運(yùn)用這些銀行業(yè)務(wù)，也可以獲得較高的利息收益。從審計(jì)情況看，閑置資金大部分都以活期存款存放，如2012年某地財(cái)政專戶存款58%存活期，42%存半年以下的定期，全年收益率只有1.02%，遠(yuǎn)低于當(dāng)年CPI指數(shù)2.6%。閑置資金看起來(lái)獲得了比活期存款高的收益，實(shí)際上卻在貶值。

二、財(cái)政資金閑置產(chǎn)生的主要原因

（一）操作層面

一是從財(cái)政預(yù)算編制情況看，一方面財(cái)政“打捆”預(yù)算、代編預(yù)算大量存在，編制預(yù)算缺乏科學(xué)依據(jù)，資金安排規(guī)模與項(xiàng)目需求不匹配，導(dǎo)致大量財(cái)政資金閑置；另一方面部門(mén)預(yù)算編制不夠合理，以前年度有大量結(jié)余資金，卻沒(méi)有統(tǒng)籌安排使用，致使資金滯留于預(yù)算單位。二是從專項(xiàng)資金管理情況看，首先項(xiàng)目執(zhí)行緩慢，不能如期實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，甚至項(xiàng)目多年未開(kāi)展也未將資金收回重新利用；其次，資金安排部門(mén)與資金使用部門(mén)信息不對(duì)稱，導(dǎo)致資金不能及時(shí)使用；再次，在需進(jìn)一步分配的專項(xiàng)資金中，“重分配輕管理”現(xiàn)象普遍，資金分配后沒(méi)有跟蹤檢查，不能及時(shí)掌握資金使用情況。未能通過(guò)“管理”來(lái)進(jìn)一步促進(jìn)資金科學(xué)分配，導(dǎo)致有的單位存在資金滯留，有的單位則存在資金缺口。三是從政府投資項(xiàng)目管理來(lái)看，一方面是資金計(jì)劃與工程進(jìn)度脫節(jié)。計(jì)劃部門(mén)要么在下達(dá)年度資金計(jì)劃時(shí)沒(méi)有充分了解工程進(jìn)展情況，計(jì)劃資金遠(yuǎn)超工程進(jìn)度所需資金量。另一方面是重投資輕管理，尤其是疏于資金管理，大量項(xiàng)目結(jié)余資金沒(méi)有及時(shí)清理，滯留在項(xiàng)目執(zhí)行單位或有關(guān)部門(mén)，影響資金循環(huán)使用。

（二）體制機(jī)制層面

一是財(cái)政管理體制不夠健全。一是從黨的十七大開(kāi)始提出要推行政府收支全口徑預(yù)算，但至今仍未建立起統(tǒng)一規(guī)范的政府預(yù)算體系，預(yù)算完整性不高，大量財(cái)政資金仍游離在政府預(yù)算之外；二是各項(xiàng)財(cái)政制度改革不夠到位，如部門(mén)預(yù)算改革方面，相關(guān)預(yù)算制度與實(shí)際不適應(yīng)，具體表現(xiàn)為基本支出定員定額不健全,項(xiàng)目支出范圍不清、標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，相關(guān)預(yù)算口徑不規(guī)范,預(yù)算約束力不強(qiáng)等；在國(guó)庫(kù)集中收付制度改革方面，則存在有的地區(qū)改革進(jìn)展不平衡、改革措施不到位、改革方式不規(guī)范等問(wèn)題，國(guó)庫(kù)集中收付沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”，各地財(cái)政專戶和預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶依然大量存在，且在這兩類賬戶流轉(zhuǎn)的財(cái)政資金呈逐年上升趨勢(shì)。

二是人大監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)。每年人大及其常委會(huì)要審核上年預(yù)算執(zhí)行情況，同時(shí)批準(zhǔn)當(dāng)年預(yù)算草案。這是人大及其常委會(huì)的權(quán)利和義務(wù)，而正是這個(gè)“法定動(dòng)作”卻成為最大的“走過(guò)場(chǎng)”，由此，造成在政府預(yù)算中人大監(jiān)督乏力的事實(shí)。出現(xiàn)這種情況主要有兩方面的因素：一是“不敢管”，領(lǐng)導(dǎo)意志決定重大資金投向,這種情況在政府預(yù)算中還大量存在,如財(cái)政根據(jù)政府會(huì)議決定安排專項(xiàng)資金,即使人大認(rèn)為資金安排不合理,需要“管一管”時(shí)，也需背負(fù)對(duì)抗黨委和政府的枷鎖，有種與黨委和政府過(guò)不去的意味；二是“管不了”，審議預(yù)算草案是個(gè)技術(shù)活，需具備一定的專業(yè)知識(shí)，從人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)的組成人員看，擁有財(cái)經(jīng)專業(yè)知識(shí)的人不多，即使有，也因各種原因不敢說(shuō)話；再者，預(yù)算草案的編寫(xiě)不夠科學(xué)，由大量數(shù)據(jù)堆砌而成的文件艱澀難懂，在短時(shí)間內(nèi)根本無(wú)法看懂、消化，更何況審議、監(jiān)督。

三是政府部門(mén)間工作協(xié)同機(jī)制不健全。因公共財(cái)政資金僧多粥少，加上存在部門(mén)間利益割據(jù)、信息不通，資金需求部門(mén)與資金供給部門(mén)存在較大的博弈。對(duì)于有利可圖、關(guān)系前程的，部門(mén)通過(guò)報(bào)大數(shù)、做工作、使出渾身解數(shù)去“跑錢”、“跑項(xiàng)目”，而其他的則是“等安排”。二是項(xiàng)目資金分配標(biāo)準(zhǔn)不一，有的工作經(jīng)費(fèi)存在富余，有的則存在資金缺口。這些情況不但影響預(yù)算執(zhí)行力度，還影響政府公共服務(wù)質(zhì)量。

三、規(guī)范財(cái)政資金管理的對(duì)策建議

（一）規(guī)范預(yù)算編制，從源頭上防止資金閑置

一要加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，將各類收支統(tǒng)一納入預(yù)算編制范圍，實(shí)行全口徑預(yù)算。建立以經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)為基礎(chǔ)的預(yù)算編制模式，實(shí)行零基預(yù)算，避免以收定支、“打捆”預(yù)算、代編預(yù)算等不規(guī)范的預(yù)算編制方式；二要明確預(yù)算編制項(xiàng)目，細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容。將預(yù)算收支細(xì)化至項(xiàng)目，明確項(xiàng)目所要達(dá)到的結(jié)果或效果，按實(shí)際工作需要合理安排支出，綜合反映政府職能活動(dòng)和每項(xiàng)職能運(yùn)行中產(chǎn)生的費(fèi)用，以及政府投入產(chǎn)出效應(yīng)；三要健全基本支出定員定額，明確項(xiàng)目支出范圍及標(biāo)準(zhǔn)，杜絕在基本支出上“吃空編”、預(yù)留指標(biāo)過(guò)大，在項(xiàng)目支出上預(yù)算能大就大、求大不求精的現(xiàn)象。

（二）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，通過(guò)事前事中的有效控制防止資金沉淀

首先，積極落實(shí)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，切實(shí)將國(guó)庫(kù)制度覆蓋至所有預(yù)算單位和所有財(cái)政資金，完善國(guó)庫(kù)集中收付運(yùn)行機(jī)制，確保國(guó)庫(kù)集中支付在整個(gè)財(cái)政管理體制中的核心作用；其次，加強(qiáng)財(cái)政專戶和實(shí)有賬戶管理，加大力度清理閑置、沉淀資金，建立財(cái)政資金定期清理機(jī)制，及時(shí)將資金用于急需領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)資金的有效利用；最后，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況的檢查，逐步建立預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，將所有財(cái)政資金和全部預(yù)算單位納入監(jiān)控范圍，形成事前事中有效控制、事后跟蹤問(wèn)效的監(jiān)管模式。

（三）加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)督，堅(jiān)持“問(wèn)效”與“問(wèn)責(zé)”結(jié)合，提高財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性

一是加大人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督力度。首先，人大及其常委會(huì)要嚴(yán)格預(yù)算草案的審查，努力做好組成人員財(cái)經(jīng)預(yù)算審查業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作，引進(jìn)精通預(yù)算業(yè)務(wù)的專業(yè)人才，切實(shí)提高預(yù)算審查能力；其次，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況的審查，敢于“問(wèn)效”，不能重復(fù)過(guò)去“花沒(méi)花完錢”的簡(jiǎn)單追問(wèn)，而要對(duì)每筆財(cái)政資金進(jìn)行“性價(jià)比”考核；最后，加大對(duì)個(gè)別資金、項(xiàng)目的調(diào)研，人大及其常委會(huì)在例行檢查、聽(tīng)取有關(guān)部門(mén)報(bào)告之外，可選取個(gè)別資金或項(xiàng)目的運(yùn)行情況作深入調(diào)研，達(dá)到以點(diǎn)帶面的監(jiān)督效果。

二是加大國(guó)家審計(jì)監(jiān)督力度。首先，不斷深化財(cái)政審計(jì)，以財(cái)政資金流向?yàn)橹骶€，突出資金使用效益，把審計(jì)監(jiān)督重心從預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、合法性、合規(guī)性，轉(zhuǎn)向更加關(guān)注財(cái)政投入的效益性和效果性；其次，不斷推進(jìn)專項(xiàng)績(jī)效審計(jì)，以項(xiàng)目或?qū)ｍ?xiàng)資金為依托，重點(diǎn)反映經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性方面的問(wèn)題，以及體制機(jī)制等方面存在的不足，從宏觀層面提出完善部門(mén)單位之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、加強(qiáng)政策執(zhí)行后續(xù)跟蹤和持續(xù)改進(jìn)等方面的審計(jì)意見(jiàn)；最后，開(kāi)展部門(mén)行政效能審計(jì)，使傳統(tǒng)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法性審計(jì)向行政效能延伸，通過(guò)審查部門(mén)人員經(jīng)費(fèi)、“三公經(jīng)費(fèi)”、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等行政成本，重點(diǎn)關(guān)注因管理不善、決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)，披露部門(mén)在履行政府職能的效率和效果上存在的問(wèn)題并提出改進(jìn)建議，從而實(shí)現(xiàn)降低行政成本、提高行政效能的目的。

三是加大紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的效能監(jiān)察與“問(wèn)責(zé)”力度。建立健全政府重點(diǎn)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)制度；對(duì)政府重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目化管理，從項(xiàng)目?jī)?nèi)部管理、資金使用效益、項(xiàng)目實(shí)施效果等方面，定期對(duì)政府重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考評(píng)；對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象的單位及責(zé)任人，嚴(yán)格按照有關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行處理處罰，通過(guò)“問(wèn)效”與“問(wèn)責(zé)”相結(jié)合，不斷優(yōu)化政府重點(diǎn)項(xiàng)目運(yùn)行模式，持續(xù)推進(jìn)政府重點(diǎn)項(xiàng)目提速提效。

（四）加大社會(huì)公眾監(jiān)督，促使財(cái)政資金使用更加公開(kāi)透明、規(guī)范高效

一要繼續(xù)規(guī)范政府部門(mén)的預(yù)算公開(kāi)，擴(kuò)大公開(kāi)范圍，細(xì)化公開(kāi)內(nèi)容，不但要公開(kāi)公共財(cái)政預(yù)算，還要公開(kāi)政府性基金、非稅收入、專項(xiàng)資金等，將完整的政府開(kāi)支信息置于公眾監(jiān)督之下，增強(qiáng)預(yù)算透明度和剛性約束；二要推進(jìn)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況的公開(kāi)，在近年公開(kāi)“三公”經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，將公開(kāi)范圍擴(kuò)大至部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的所有情況，讓公眾知道政府部門(mén)花了多少納稅人的錢，錢是怎么花的，辦了多少事，辦事效果如何等等；三要將公開(kāi)的形式通俗化，在內(nèi)容上盡可能詳細(xì)，有“總賬”也有“明細(xì)賬”，讓普通市民看得懂，還要?jiǎng)?chuàng)新和暢通公開(kāi)載體和渠道，讓公眾能及時(shí)獲取相關(guān)信息、了解有關(guān)情況。

人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察或國(guó)家審計(jì)監(jiān)督，都屬于體制內(nèi)部監(jiān)督，在特定情況下會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督失效問(wèn)題，只有加大外部監(jiān)督力度，通過(guò)媒體、網(wǎng)絡(luò)以及公民申請(qǐng)等方式形成強(qiáng)有力的外部監(jiān)督，使內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督并駕齊驅(qū)，形成監(jiān)督合力，才能真正促使財(cái)政資金使用更加規(guī)范、更加高效。

責(zé)任編輯：鐘曉媚

F812.4

A

1673-5706（2014）04-0031-03

2014-04-22

許志容，深圳市龍崗區(qū)審計(jì)局科長(zhǎng)、審計(jì)師、注冊(cè)稅務(wù)師。