中英政府信息公開保密審查制度比較分析

黃偉群

中英政府信息公開保密審查制度比較分析

黃偉群

建立和完善政府信息公開保密審查制度是一個理論和現實層面的緊要命題。在政府信息公開中，中英兩國例外信息的界定方式、保密審查規(guī)制、保密內容甄別、審查工作流程和救濟方式等方面存在差異。通過比較分析，提出提升信息公開立法層次，構建我國政府信息公開法律體系；采用列舉方式界定例外信息，有效約束行政機關自由裁量權；設立獨立第三方專業(yè)機構，完善我國政府信息公開救濟制度等建議。

信息公開；保密審查制度；例外信息；自由裁量權

在政府信息公開中，世界各國一般遵循“公開為原則，不公平為例外”的基本價值理念，同時要求對豁免公開的信息范圍作出明確規(guī)定，盡可能減少行政機關的自由裁量權，以保障信息公開工作的順利進行，有效防止因公開不當而造成國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私被泄露。因此，各國都建立了政府信息公開保密審查制度并出臺相應的保密審查辦法，規(guī)定在政府信息公開之前，依照相關法律法規(guī)，對擬公開的政府信息進行甄別，確保公開信息安全，保障公民、法人及其他社會組織的合法權益。中、英兩國的保密文化傳統(tǒng)根深蒂固。英國被視為西方最保守和實行保密制度最嚴格的國家之一。在中國，“法藏官府，威嚴莫測”，“民可使由之，不可使知之”的思想，長期以來影響著我們的行政管理理念。另外，英國于2005年實施《信息自由法》，與我國2008年施行《政府信息公開條例》的時間相接近。因此，中、英兩國政府信息公開的保密審查制度，有可比性和借鑒意義。

一、中、英兩國政府信息公開保密審查制度比較

（一）例外信息的界定方式

例外信息是指依照政府信息公開相關法律法規(guī)予以豁免公開的信息。一般是指涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私，危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩(wěn)定的政府信息。各國法律對其表述不盡相同，例如美國稱為“免除公開條款”，日本稱為“不予公開信息”，加拿大稱為“豁免條款”，但其本質都屬于例外信息。[1]一般來說，例外信息的范圍越小，公開的范圍就越大；例外信息的規(guī)定越細，行政自由裁量權就越小。從國外情況看，列舉法和概括法是界

定政府信息公開例外信息的兩種基本方法。目前，我國采用的是概括法?！墩畔⒐_條例》第14條第4款規(guī)定：“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息?！钡?條規(guī)定：“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩(wěn)定?！备哦灾?，涉及“兩秘密一隱私”和危及“三安全一穩(wěn)定”的政府信息即為例外信息。英國例外信息的界定方式采用列舉法。依照《信息自由法》規(guī)定，例外信息主要包括“可以通過其他方式獲得的，將要公開的信息或者已經公開的信息”等，共25類?？偟膩碚f，包括國家秘密、商業(yè)秘密以及涉及公眾利益和個人利益的信息。值得一提的是，對于個人信息，英國規(guī)定數據保護法是獲取個人信息的唯一途徑。

中英兩國都將國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私列為信息公開的例外事項，即保密審查的對象。不同的是，我國采用概括法，即對政府信息公開例外事項進行概括。由于我國對“兩秘密一隱私”和“三安全一穩(wěn)定”沒有進行明確的界定或列舉，而這些概念本身比較籠統(tǒng)寬泛，在實踐中，容易被行政機關借以各種名義拒絕公開，給政府信息公開造成阻礙。英國采用列舉方式界定例外信息，涉及范圍雖廣，但非常具體、明確，可操作性強。

（二）保密審查規(guī)制

我國《政府信息公開條例》第14條規(guī)定：“行政機關應當建立健全政府信息發(fā)布保密審查機制，明確審查的程序和責任?！薄霸诠_政府信息前，應當依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定對擬公開的政府信息進行審查?！薄皩φ畔⒉荒艽_定是否可以公開時，應當依照法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定報有關主管部門或同級保密工作部門確定?！蓖瑫r，第34條規(guī)定：“行政機關違反本條例的規(guī)定，未建立健全政府信息發(fā)布保密審查機制的，由監(jiān)察機關、上一級行政機關責令改正。”上述規(guī)定是我國政府信息公開保密審查工作的主要法律依據。此外，還有國務院辦公廳《關于施行<政府信息公開條例>若干問題的意見》（國辦發(fā)[2008] 36號）和各地方政府根據《政府信息公開條例》及其實施意見制定的政府信息公開保密審查辦法等。

英國是傳統(tǒng)的保守國家，當老牌民主國家都制定實施信息公開法時，英國卻姍姍來遲，2000年11月30日英國議會才通過了《信息自由法》，后來在公眾權利訴求的推動下，2005年1月1日正式實施。在政府信息公開保密審查的法律方面，主要有《信息自由法》、《官方保密法》、《數據保護法》、《地方政府法》、《獲取個人資料法》、《獲取醫(yī)療報告法》和《環(huán)境和安全信息法》等。英國憲法事務部在2005年發(fā)表的報告顯示，英國對超過400件立法進行了審查，其中大約300條禁止政府信息公開的法律條文給予廢除或修訂，最后確立了以《信息自由法》為主體的政府信息公開法律體系，成為英國政府信息公開的主要法律依據。

中英兩國政府信息公開法律體系不同。英國制定了《信息自由法》，而我國《政府信息公開條例》只是以行政條例的形式對信息公開進行規(guī)定。《政府信息公開條例》屬于行政法規(guī)范疇，其位階和效力低于法律。因此，在《政府信息公開條例》實施過程中，避免不了與我國《保密法》、《反不正當競爭法》等上位法發(fā)生沖突。盡管2010年對《保密法》進行了修訂和完善，但《保密法》與《政府信息公開條例》兩者之間的矛盾并沒有完全解決。

（三）保密內容的甄別

在政府信息公開中，例外信息是保密審查的對象。中、英兩國對國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以及其他敏感信息的界定和鑒別方法如下：

國家秘密。我國《保密法》第2條規(guī)定：“國家秘密是關系國家安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項?！痹诰唧w實踐中，國家秘密主要包括“國家事務的重大決策事項”等7類內容，主要依照《保密法》及其配套的法規(guī)、規(guī)章進行甄別。英國《信息自由法》規(guī)定的國家秘密類，包括由處理安全事項的機構，如英國秘密情報局、政府通信總部等提供或者與其相關的信息；國家安全類信息；國防、國際關系、聯邦內部關系類信息等?！缎畔⒆杂煞ā芬粤信e的方式，界定國家秘密的范圍。

商業(yè)秘密。我國沒有專門的商業(yè)秘密法。對商業(yè)秘密的鑒別方法主要依照《中華人民共和國刑法》第219條、《反不正當競爭法》第10條第3款、最高人民法院《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法

>若干問題的意見》和國家工商行政管理總局《關于禁止侵犯商業(yè)秘密行為的若干規(guī)定》等法律法規(guī)。英國《信息自由法》第43條規(guī)定，包含商業(yè)秘密的信息是例外信息；如果信息公開會損害任何人（包括持有信息的公共機構）的商業(yè)利益，則其為例外信息。第45條規(guī)定在一些實踐操作中，公共機構有必要征詢利益涉及當事人的意見，以確定主動公開或依申請公開的信息是否會影響到第三方的利益以及是否適用于公開之例外。

個人隱私。目前，我國尚無專門的個人隱私法。法律中也沒有清晰界定個人隱私的定義和范圍，因此，對個人隱私的保密審查沒有明確的法律依據。在實際工作中，主要是審查涉及個人財產、名譽方面的信息?！墩畔⒐_條例》第14條第4款和第23條規(guī)定，對涉及個人隱私的政府信息，一般情況下不得公開。但在下列情況下，可以公開：一是權利人同意公開；二是行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響。但如果公開應告之公開的內容并說明公開理由。英國規(guī)定個人數據類信息可以免予公開，對于個人信息的獲取必須遵循數據保護原則，依照數據保護方面的專門法律獲取。

其他敏感信息。在政府信息公開中，存在一類審查標準缺失的信息。例如工作秘密、會議紀要、歷史信息、執(zhí)法過程信息等，此類信息是否公開，一直比較模糊。此外，還存在一類政府信息含有部分“不應當公開的內容”。中英兩國對此類信息的處理方式不盡相同。我國《政府信息公開條例》第22條規(guī)定：“申請公開的政府信息中含有不應當公開的內容，但能夠作區(qū)分處理的，行政機關應當向申請人提供可以公開的信息內容?！奔催\用可分割性原則進行區(qū)分處理。[2]英國《信息自由法》沒有對“含有不應當公開的內容”的政府信息進行區(qū)分處理的具體規(guī)定。但《信息自由法》第2條（2）款(b)項規(guī)定：“在任何情況下，若信息免予公開所保障的公共利益優(yōu)先于信息公開的公共權益時”，無須履行公開的義務。英國對一般例外信息的處理，則采用利益權衡原則，即衡量免于公開信息帶來的公共利益是否超過了公開信息帶來的公共利益。

（四）保密審查的工作流程

我國《政府信息公開條例》第14條規(guī)定：“行政機關應當建立健全政府信息發(fā)布保密審查機制，明確保密審查的程序和責任”，但并未對保密審查的具體程序作出規(guī)定。我國現有的政府信息公開保密審查工作采用審簽同步制度，即擬稿人在最初擬稿的時候，就已經擬定了信息公開屬性，并提交是否公開意見。然后，由上級主管領導進行審核特別重要的政府信息，還要經過多級領導重重審核。在實際工作中，信息公開機構只需要在已經經過各部門保密審查的基礎上進行審核。如果對公開意見存在疑問，則要求提交信息的行政機關作出說明。如果難以確定其公開屬性的，則報請有關主管部門或者同級保密行政部門確定。

英國沒有專門的保密機構，也沒有制定統(tǒng)一的國家秘密定密標準，但各部門都設有保密專員具體負責定密、保密工作。英國《倒計時：英國國家審計署指南》規(guī)定，各部門在政府信息公開之前，對本部門所擁有的信息進行分類，由信息領域的工作團隊確定主動公開、依申請公開和豁免公開的信息范圍。然后根據《信息自由法》和國務大臣頒布的信息公開指南以及部門的實際情況，編寫信息公開目錄，交由信息專員署進行審核通過。

在保密審查工作流程上，中英兩國最大的不同在于，我國由行政機關自行決定政府信息公開屬性，這樣容易造成行政機關濫用自由裁量權，拒絕公開不利于本部門的信息，使信息公開受到影響。而英國由信息專員負責定密、確定公開屬性，這樣有利于政府信息公開范圍的最大化。

（五）保密審查的救濟方式

無救濟則無權利?！墩畔⒐_條例》第33條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟?！毙姓妥h和行政訴訟成為我國解決政府信息公開爭議的主要手段，而保密審查的救濟主要通過內容審查和司法審查兩種方式實現。

英國為解決政府信息公開糾紛，建交了一套內部復審和外部審查的機制。內部復審在政府公共機構內進行，外部審查由政府機構以外的獨立機構對申請信息是否公開進行審查，主要由信息專員和信息裁判所實施。《信息自由法》規(guī)定了三級申訴方

式：一是在掌握信息的公共機構內部申訴，二是向信息專員申訴，三是向特別信息法庭上訴。[3]

相對而言，我國政府信息公開救濟制度的弊端是明顯的。例如行政復議，由于我國行政機關之間存在上下級關系，難以保證復議做到公平、公正。英國的信息專員和信息裁判所制度，專業(yè)性和獨立性更強，更有利于救濟的實現。

二、英國政府信息公開保密審查制度對我國的借鑒與啟示

（一）提升信息公開立法層次，構建我國政府信息公開法律體系

首先，解決政府信息公開的法律地位，使之與《保密法》相銜接。在理論上，政府信息公開法和保密法是平等且相互補充的關系。但我國《政府信息公開條例》的效力低于《保密法》，兩者在立法原則上存在沖突。英國國家調整信息公開與保密關系的法律一般以國會或議會法律的形式出現，在一個國家的立法體系中處在僅次于憲法的較高層次，而調整國家秘密的法律則大多數以行政法規(guī)的形式出現。因此，我們應該在積極探索和積累政府信息公開經驗之后，借鑒其他國家的做法，適時提升《政府信息公開條例》的立法層次，以專門的信息公開法形式出現，并調節(jié)與《保密法》之間的關系。其次，制定商業(yè)秘密法和個人信息保護法，完善我國政府信息公開配套法律。英國除了《信息自由法》之外，還制定了《數據保護法》、《獲取個人資料法》等配套法律，協(xié)調政府機構在收集、處理和利用個人數據產生的各種沖突。例如，建立敏感數據以及非敏感數據的處理依據、數據處理的通報制度、預先審查制度和內部數據保護專員制度等。因此，制定我國政府信息公開法、商業(yè)秘密法和個人信息保護法，建立和完善政府信息公開法律體系，勢在必行。

（二）采用列舉方式界定例外信息，有效約束行政機關自由裁量權

采用列舉方式從反面排除不應當公開的內容，即信息公開的例外或豁免。一方面，為保密審查人員提供詳細可操作的審查標準和依據，便于根據其專業(yè)知識和經驗，采用公共利益至上原則和可分割性原則，判斷信息公開帶來的實質損害是否超過了不公開所帶來的危害，然后裁定信息應該公開還是保密。另一方面，可以有效約束行政機關的自由裁量權，避免行政機關鉆法律空隙，以涉密為由隨意擴大或縮小信息公開范圍，拒絕公開不利于本部門的政府信息，給國家、集體和個人利益造成損害。

（三）設立獨立的第三方機構，完善我國政府信息公開救濟制度

在我國，公民對政府信息依申請公開結果不滿意，可以通過行政復議和行政訴訟來解決，但這兩種方式在實踐中對權利救濟的實現效果有限。英國設立了信息專員委員會和信息裁判所作為獨立的第三方機構。一方面，指導和推動信息公開活動，針對政府機構就某類或某項信息是否公開，提供咨詢意見和理由。另一方面，對信息公開、數據保護等相關法律的實施進行監(jiān)管和依申請公開結果不服的申訴進行處理。這種介于行政救濟和司法救濟之間的第三方獨立救濟，與法院相比，其程序簡單，辦事效率高，收費比較低，而且它不屬于任何行政組織，獨立性和專業(yè)性強，在處理糾紛時，更具有公信力，處理結果也更容易被接納和獲得公民的信賴。

三、結語

2008年5月，我國《政府信息公開條例》施行以來，各級行政機關依照條例要求建立了保密審查制度并出臺相應的保密審查辦法，但由于信息主管部門設置闕如、例外信息界定模糊、救濟制度不到位等原因，信息及時、準確、便民、安全公開的基本要求和正面價值難以得到最佳體現。因此，借鑒英國經驗，進一步完善我國政府信息公開保密審查制度有其現實意義。但必須指出，中、英兩國政治、經濟和文化背景不同，民主發(fā)展的階段也不同，借鑒不能生搬硬套，只能因地制宜。

[1]石國亮.國外政府信息公開實踐與借鑒[M].北京：中國言實出版社，2011：44.

[2]黃偉群.政府信息公開中的可分割性原則[J]中共中央黨校學報，2013（5）.

[3]（加）托比·曼德爾.信息自由多國法律比較[J]龔文庠等譯.北京：社會科學文獻出版社，2011：169.

責任編輯：毛軍吉

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1673-5706（2014）04-0057-04

國家社會科學基金《我國與歐美政府信息公開中信息安全審查機制及保障制度比較研究》（項目

編號：11BTQ030）研究成果之一。

2014-05-20

黃偉群，深圳市委黨校圖書館副館長、副研究館員。