路云輝

提高基層黨組織服務(wù)社會的能力

路云輝

基層黨組織是黨服務(wù)社會的基礎(chǔ)力量。近年來，北京、上海、浙江、廣州、深圳等地基層黨組織在服務(wù)社會方面做出不少探索，取得了一定的成績，但依然存在諸多問題。在改善民生和創(chuàng)新社會管理的社會建設(shè)實踐中，基層黨組織要逐步突破“條強塊弱”的行政建制活動方式，完善組織體系，創(chuàng)新體制機制，在與社會其他服務(wù)主體的互動協(xié)作中，不斷提高服務(wù)社會的能力。

基層黨組織；社會治理；服務(wù)能力

基層黨組織是黨執(zhí)政的根基。黨委在社會管理體制中領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮，要求基層黨組織和黨員切實提高服務(wù)社會的能力。在改善民生和創(chuàng)新社會管理的社會建設(shè)實踐中，基層黨組織要逐步突破“條強塊弱”的行政建制活動方式，完善組織體系，創(chuàng)新體制機制，在與社會其他服務(wù)主體的互動協(xié)作中，不斷提高服務(wù)社會的能力。

一、基層黨組織是黨服務(wù)社會的基礎(chǔ)力量

在黨的組織體系中，基層黨組織直接生長于基層民眾中，熟悉基層情況，了解基層實際，對民眾的生活訴求有切實體會。面對居民對基本公共服務(wù)的強烈訴求和其他服務(wù)主體的競爭，基層黨組織能否切實提高服務(wù)社會的能力，不僅關(guān)乎基層黨組織自身的發(fā)展壯大，而且直接影響到黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

改革開放以來，單位制逐步解體，除機關(guān)事業(yè)單位以外，依托于單位的黨組織活動方式遭遇嚴(yán)重挑戰(zhàn)。首先，基層黨組織不再享有單位的社會資源配置和人員管理的優(yōu)勢，黨組織的活動能力受限，對基層民眾的吸引力和制約性也隨之下降。其次，伴隨單位制解體和企業(yè)人員的下崗、流動，社會成員出現(xiàn)原子化現(xiàn)象，單位黨組織的服務(wù)無法惠及社會化的個人。再次，多種經(jīng)濟成分、社會組織的出現(xiàn)，使基層黨組織原本嚴(yán)密的組織體系出現(xiàn)漏洞，盡管我們黨對“兩新組織”的黨組織活動也做出了規(guī)范性要求，但由于經(jīng)濟社會成分的復(fù)雜性，其活動難以做到規(guī)范統(tǒng)一，黨組織的管理服務(wù)能力均十分有限。最后，城鄉(xiāng)戶籍制度的相對松動與就業(yè)制度的變革，使社會成員的跨域流動加速，經(jīng)濟發(fā)展迅速的少數(shù)發(fā)達(dá)城市成為外來人口聚集地，不僅導(dǎo)致流出地黨組織管理的失效，也對臨時聚居地黨組織的管理能力構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

單位制解體與經(jīng)濟社會的巨大變遷在挑戰(zhàn)基層黨組織管理、服務(wù)水平的同時，也對基層黨組織的基本公共服務(wù)能力提出了新要求。當(dāng)前，我國改革進入深水區(qū)與攻堅區(qū)，社會處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵區(qū)，因公共安全、土地征用、房屋拆遷、環(huán)境污染、物業(yè)管理、干群關(guān)系、執(zhí)法不公等問題所引發(fā)的矛盾沖突頻繁發(fā)生。基層社

會作為社會的前沿和基本單位，自然成為各類矛盾沖突的交匯點與多發(fā)地。面對從單位釋放出來的、失去傳統(tǒng)單位福利保障的原子化個人，以及從戶籍地流動出來、又失去傳統(tǒng)社會支持的“無根”人群，基層黨組織服務(wù)社會的能力被寄予厚望，這不僅關(guān)系著基層各類人群的現(xiàn)實利益、社會的和諧穩(wěn)定，而且關(guān)系著黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，是黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要組成部分。

二、基層黨組織提高服務(wù)社會能力的探索性實踐及存在的問題

近年來，北京、上海、浙江、廣州、深圳等地基層黨組織與黨員在服務(wù)社會方面做了不少探索，取得了一定的成績，但依然存在諸多問題。

第一，通過基層黨組織的優(yōu)化和廣覆蓋工作體系的建設(shè)，黨的服務(wù)主體問題一定程度上得以解決，但服務(wù)成效有限。為了保障“有黨組織開展服務(wù)”，各地紛紛優(yōu)化基層黨組織設(shè)置，打造功能齊全、方便快捷的服務(wù)平臺，擴大了服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的覆蓋面，基層黨組織的角色定位逐步明確。但不可否認(rèn)的是，由于黨員的流動性和經(jīng)濟社會組織的復(fù)雜性，黨的服務(wù)覆蓋面很難做到“橫向到邊”、“縱向到底”。由于對基層黨組織設(shè)置的人員配備、功能定位、保障機制等缺乏明確規(guī)定，黨的基層組織建設(shè)中極有可能出現(xiàn)新的薄弱點。由于各地基層黨組織經(jīng)濟狀況差異較大，一些地方因為經(jīng)費投入不足，嚴(yán)重影響工作成效；有的由于缺乏現(xiàn)代服務(wù)意識，做事走過場，機構(gòu)優(yōu)化成效難以落實；有的跟風(fēng)做事，經(jīng)費使用不經(jīng)濟，盲目拓展服務(wù)平臺與載體，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重；有的部門之間分割嚴(yán)重，各搞一套，浪費現(xiàn)象突出；有的由于沒有自覺清理行政命令式領(lǐng)導(dǎo)方式的影響，協(xié)商意識缺乏，號召力弱，服務(wù)行動無法吸引、凝聚群眾。凡此種種導(dǎo)致基層黨組織服務(wù)社會的能力并沒有隨著機構(gòu)優(yōu)化、硬件提升而得到根本性的提高，“有黨員無組織、有組織無服務(wù)、有服務(wù)無實效”的問題也并沒有得到根本解決。

第二，通過改進服務(wù)方法和豐富活動形式，一定程度上擴大了基層黨組織的社會影響，但由于缺乏綜合性的制度支持，服務(wù)的社會影響有限且難以持續(xù)。為了提高黨組織活動的社會影響和群眾滿意度，各地基層黨組織不斷改進服務(wù)方式，豐富活動形式和方法?！耙痪€工作法”、“66810”為民服務(wù)工作法、黨員志愿者服務(wù)崗等服務(wù)在拉近黨組織與群眾關(guān)系的同時，也一定程度上提升了基層黨組織和黨員服務(wù)社會的意識與能力。但是，目前基層黨組織服務(wù)方式的改進缺乏綜合性的制度支持，很難保持持續(xù)性；服務(wù)活動大多在上級黨委的統(tǒng)一部署下展開，主動性不足，再加上某些活動的形式大于內(nèi)容，無法獲得群眾的普遍認(rèn)同。

第三，通過探索黨組織引領(lǐng)其他服務(wù)主體、實現(xiàn)功能整合的路徑，強化了服務(wù)合力的構(gòu)建意識，但由于涉及社會管理體制的整體性變革 ，服務(wù)合力構(gòu)建能力依然有限。為了更好地滿足社會公眾多樣化的服務(wù)需求，各地基層黨組織紛紛探索引領(lǐng)其他其服務(wù)社會主體、實現(xiàn)服務(wù)功能整合的有效路徑。一些地方建立街道黨政聯(lián)席會議、社區(qū)兩委聯(lián)席會議，不斷擴大基層民主，調(diào)動基層組織的積極性；一些地方改進黨的領(lǐng)導(dǎo)手段，嘗試用更廣泛的民主管理化解黨政矛盾、兩委矛盾，支持和推動政府行政管理和基層居民自治，基層黨組織引領(lǐng)、合作的意識與傾向明顯增強。但是，由于與其他服務(wù)主體構(gòu)筑服務(wù)合力涉及社會體制的整體變革，在各種社會服務(wù)主體之間的關(guān)系還未制度化捋順的情況下，各種合作的努力帶有較強的探索性，混雜有諸多的主觀性因素，不利于服務(wù)社會合力的構(gòu)筑。

第四，通過加強以服務(wù)為導(dǎo)向的制度建設(shè)，一定程度上促進了服務(wù)的常態(tài)化和長效性，但制度體系依然不健全，制度的執(zhí)行力度也明顯不夠。為了保障基層黨組織服務(wù)社會的常態(tài)化與長效性，各地加強了以服務(wù)為導(dǎo)向的制度建設(shè)，干部聯(lián)系群眾、經(jīng)費保障、黨員干部評價等制度紛紛出臺。從這些制度的運行情況看，盡管以服務(wù)為導(dǎo)向的制度建設(shè)有所推進，但依然存在不少問題。一是重視建立制度，忽視制度執(zhí)行，相關(guān)的檢查落實沒有及時跟進；二是制度還不健全，僅為一般原則性的規(guī)定，尤其是在考評、獎懲上的規(guī)定不詳，很大程度上影響了制度的效能。

第五，通過開展黨內(nèi)培訓(xùn)和黨內(nèi)關(guān)懷，提高了黨組織的凝聚力和黨員服務(wù)社會的意識，但黨員主動參與服務(wù)活動的積極性依然不高。為了提高黨員服務(wù)社會的能力，各地基層黨組織紛紛加強對基層黨員干部的社會工作專業(yè)培訓(xùn)，提高其服務(wù)社會的意識與能力，同時建立黨內(nèi)互助關(guān)懷機制，組織黨內(nèi)結(jié)對互助，設(shè)立幫困互助基金和黨員咨詢服務(wù)專線電話，真心實意地幫助黨員解決實際困難和思想問題，一定程度上增強了黨組織的內(nèi)在凝聚力。然而，黨員服務(wù)社會的主動性受多重因素的影響，在黨內(nèi)民主

制度尚不健全、組織凝聚力不足、激勵機制、獎懲措施不完善的條件下，現(xiàn)有的各項制度創(chuàng)新還不足以充分調(diào)動起黨員服務(wù)社會的主動參與行為。

三、提高基層黨組織服務(wù)社會能力的主要方式與措施

提高基層黨組織服務(wù)社會的能力，是一項長期的系統(tǒng)工程。在社會建設(shè)大背景下，要提高基層黨組織和黨員服務(wù)社會的能力，需從完善基本公共服務(wù)體系和變革服務(wù)的社會治理體制的路徑出發(fā)，在各地已有探索的基礎(chǔ)上，有針對性地設(shè)計應(yīng)對措施。

第一，強化服務(wù)社會的現(xiàn)代理念，提升服務(wù)社會的現(xiàn)代意識。對社會公眾的多樣化社會權(quán)益訴求，基層黨組織要改變單純從政治權(quán)力邏輯出發(fā)的思維定式，摒棄“恩賜”思維、“臨下”思維、“應(yīng)付思維”，始終堅持“以人為本”，把人的尊嚴(yán)、社會主體的平等權(quán)利放在第一位，把尊重和維護社會公眾的社會主體權(quán)益作為服務(wù)的第一要義，把服務(wù)公眾作為本職、義務(wù)、責(zé)任，杜絕敷衍了事、高高在上的可能損害受助者尊嚴(yán)的活動方式，防止急功近利、形式主義等錯誤傾向，通過細(xì)致入微、富于人道、符合人性、體現(xiàn)公正的方式開展服務(wù)社會的工作，以符合現(xiàn)代服務(wù)理念的工作方式推進工作。

第二，完善社會領(lǐng)域黨建工作體系，增強服務(wù)社會的主體力量。隨著單位制解體和新的“社會空間”的出現(xiàn)，基層黨組織服務(wù)社會所依托、所借重的傳統(tǒng)載體、手段和活動范圍、工作方式都受到挑戰(zhàn)，必須加以調(diào)整。其一，轉(zhuǎn)移工作陣地，從體制內(nèi)轉(zhuǎn)向體制外，從傳統(tǒng)的各類“單位”轉(zhuǎn)向商廈、樓宇、市場、居民小區(qū)等社會場所，擴大黨組織在非公經(jīng)濟、社會組織、居民社區(qū)中的影響面。其二，轉(zhuǎn)變建黨模式，從封閉的、縱向為主的單位建黨模式，轉(zhuǎn)向開放的、縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)化建黨模式[1]。其三，根據(jù)社會領(lǐng)域的特點規(guī)劃服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式，從統(tǒng)一化服務(wù)向多樣化服務(wù)轉(zhuǎn)變；從粗放型服務(wù)向精細(xì)化服務(wù)轉(zhuǎn)變。其四，轉(zhuǎn)變行政命令式的領(lǐng)導(dǎo)方式為平等協(xié)商的引導(dǎo)方式。其五，進一步促進街道社會工作黨委、社區(qū)、樓宇、社會組織各類社會工作黨組織分類管理和分級負(fù)責(zé)結(jié)合制度。其六，豐富、拓展社會服務(wù)資源，為社會公眾和社會組織參與公共服務(wù)提供資金和技術(shù)支持。其七，尋找符合公民興趣和能力的公共事務(wù)參與模式，培養(yǎng)群眾有關(guān)公共參與的價值觀、規(guī)則意識和決策能力。[2]

第三，從確立黨員主體地位的目的出發(fā)開展黨內(nèi)制度建設(shè)，激發(fā)黨員投入社會服務(wù)的積極性。以制度保障廣大黨員的主體地位，是黨員主動參與社會服務(wù)的關(guān)鍵。從確立黨員主體地位目的出發(fā)開展黨內(nèi)制度建設(shè)需做好如下工作：其一，完善以黨委民主化決策為重點的、以民主集中制為核心的程序性規(guī)范。其二，理順黨內(nèi)權(quán)力運行機制，在建立健全常委會向全委會負(fù)責(zé)、報告工作和接受監(jiān)督制度的同時，積極推進全委會和紀(jì)委會向黨的代表大會負(fù)責(zé)、報告工作和接受監(jiān)督的相關(guān)制度。其三，完善基層選舉制度，深化“兩推直選”，規(guī)范并完善候選人提名方式，在堅持黨組織提名的同時，強化黨員或代表聯(lián)合提名、推薦的比例；拓寬基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)者班子成員產(chǎn)生路徑，采用由黨員和群眾舉薦、個人自薦競選、黨組織提名相結(jié)合的辦法,同時設(shè)立黨員代表參加的選舉監(jiān)督委員會，對選舉工作進行全面監(jiān)督，全方位保障黨員的選舉權(quán)與被選舉權(quán)。其四，完善黨代表任職制，成立代表聯(lián)絡(luò)辦事機構(gòu)，明確黨代表權(quán)利與義務(wù)，拓寬黨代表的民意反饋通道，同時鼓勵廣大黨員做好協(xié)助性的志愿服務(wù)，幫助黨代表把代表聯(lián)絡(luò)服務(wù)落到實處。其五，建立健全科學(xué)的評估與激勵機制，細(xì)化基層社會的服務(wù)工作，以服務(wù)對象對黨組織和黨員服務(wù)群眾的滿意度作為衡量、獎懲黨組織和黨員服務(wù)質(zhì)量的主要指標(biāo)。其六，建立以黨員主體意識為主要內(nèi)容的培訓(xùn)制度，明確黨員在黨內(nèi)生活和黨的建設(shè)實踐中的主體地位，增強其民主意識、平等意識、權(quán)利意識和責(zé)任意識。

第四，加強黨員志愿者隊伍建設(shè)，在強化其志愿精神的同時，提升其社會工作技能?；鶎狱h員服務(wù)社會必須具備兩個基本條件，一是要有奉獻、友愛、互助、進步的志愿精神，二是要了解并會運用社會工作規(guī)律。其路徑主要有兩條：一是培訓(xùn)，二是實踐。前者就是要著重加強對黨員志愿者社會工作知識、技能的培訓(xùn)，使其能全面深入地把握民眾的心理和訴求，以更專業(yè)、最適當(dāng)?shù)姆?wù)方式走進居民，服務(wù)居民，提高基層民眾的滿意度和認(rèn)同度。后者是要通過健全黨員志愿者服務(wù)機制，使基層黨組織和黨員在制度化的志愿者服務(wù)實踐中，自覺地把黨的全心全意為人民服務(wù)的理念、求真務(wù)實的行動方式與志愿精神、志愿活動結(jié)合起來。這就需要不斷完善黨員志愿者培訓(xùn)制度、等級注冊、考評和檔案管理制度，同時

鼓勵并支持黨員以個人名義參與到基層的志愿組織、社會公益組織、社工機構(gòu)的活動中去。

第五，以服務(wù)社區(qū)為著力點，充分利用、整合社區(qū)多種資源推進服務(wù)。社區(qū)作為社會的細(xì)胞，最接近需要社會福利的家庭和個人。基層黨組織以社區(qū)為著力點，可以借助社區(qū)的服務(wù)和信息遞送迅捷的功能，提高服務(wù)社會的效能。首先，在社區(qū)服務(wù)活動中植入家庭政策理念，支持以家庭為導(dǎo)向的服務(wù)遞送，“使社區(qū)從單純的物理空間意義上的聚居地，成為居民彼此信賴、相互守望的社會意義上的共同體。[3]其次，充分利用社區(qū)的公共空間展開活動，降低活動成本，提高活動的親和性。再次，與社區(qū)各種類型的組織和人員建立常態(tài)化的聯(lián)系，倚重社區(qū)的組織與人力資源展開服務(wù)。

第六，以群眾工作統(tǒng)攬和推進基層社會管理，在社會管理的領(lǐng)導(dǎo)實踐中提高服務(wù)社會的能力?；鶎狱h組織要提高服務(wù)社會的能力，基本方法依然是做群眾工作?；鶎狱h組織要發(fā)揮黨的群眾工作優(yōu)勢，把服務(wù)群眾作為群眾工作的核心內(nèi)容，通過科學(xué)、規(guī)范的群眾工作方式落實黨的群眾路線。其一，以滿足社會公眾的現(xiàn)實利益訴求為中心。其二，尊重群眾的主體地位。其三，要做到領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合。其四，要善于處理好與志愿組織、社會自治組織、中介組織的關(guān)系，要在相互尊重其獨立主體地位的前提下，營造服務(wù)社會的伙伴關(guān)系。其五，堅決摒棄傳統(tǒng)的群眾運動式的服務(wù)，以社會公眾的實際需求為工作導(dǎo)向，以社會公眾樂于接受的方式展開工作，著力激發(fā)社會公眾參與公共服務(wù)的積極性與創(chuàng)造性。

第七，加強與群團組織的合作，營造服務(wù)工作優(yōu)勢。以工會、婦聯(lián)、共青團為代表的群團組織，是黨領(lǐng)導(dǎo)社會的社會群眾團體。作為黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，群團組織在長期的服務(wù)社會的實踐中已經(jīng)形成了自己的工作優(yōu)勢，基層黨組織要在服務(wù)社會的實踐中有所作為，離開群團組織的支持是不可能的。

加強與群團組織合作，需要注意幾點：一是目標(biāo)要明確。合作是為了匯合基層黨組織與群團組織各自的優(yōu)勢，以便更好地服務(wù)各方面群眾。任何以為合作就必須相對犧牲各自獨立性，尤其是群團組織獨立性的看法和做法均是不可取的。二是認(rèn)識要清楚。對群團組織的工作優(yōu)勢和不足要有充分的認(rèn)識，以便在合作時有的放矢。三是方式要合理。要尊重群團組織固有的發(fā)展規(guī)律，在保持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的前提下，根據(jù)群團組織的發(fā)展?fàn)顩r選擇雙方合作的方式。

第八，借鑒國外經(jīng)驗，不斷完善服務(wù)社會的功能。服務(wù)社會是現(xiàn)代政黨的共性。大膽吸收借鑒國外執(zhí)政黨在服務(wù)社會方面的成功經(jīng)驗，有助于促進基層黨組織服務(wù)社會的實踐。

國外政黨服務(wù)社會的活動大多圍繞競選展開，主要是為了爭取選民的支持，綜合起來，主要有以下經(jīng)驗可資借鑒：其一，從細(xì)微處關(guān)心選民。一些政黨的基層組織常常深入到選民生活中，主動與選區(qū)的選民交流，開展調(diào)查，同時會根據(jù)情況對一些選民給予必要的救濟。其二，聯(lián)系群眾制度化。國外許多政黨都注重把基層黨組織聯(lián)系群眾的措施制度化，對基層黨組織何時、何地以及如何聯(lián)系群眾都做出了明確的規(guī)定。其三，重視與社會團體等非政府組織間的關(guān)系。由于選民基本上都屬于一個或多個非政府組織，所以國外政黨非常重視與非政府組織的關(guān)系，許多國家的政黨要求自己的黨員投身于社會各團體活動，以爭取社會團體對自己的支持。其四，積極發(fā)揮黨的外圍組織的作用。一些政黨成立各種類型的外圍組織，滿足群眾的多樣化需求。其五，重視做好青年工作。國外政黨普遍關(guān)注青年群體，有些政黨專門成立自己的青年組織；有些政黨允許并著力吸引青年參加黨的政策討論；有些政黨注重從青年活動積極分子中培養(yǎng)選拔未來的接班人和領(lǐng)導(dǎo)人。其六，借力新老媒體爭取選民。國外政黨不僅注重與各類媒體搞好關(guān)系，搶占輿論制高點，而且主動開辟政黨網(wǎng)絡(luò)，將政黨的運作情況借力新興媒體與社會公眾實時溝通。一些政黨還積極開發(fā)獨具風(fēng)格的個人網(wǎng)站和博客網(wǎng)頁，幫助政黨提高選民的關(guān)注度。

[1]梁妍慧.構(gòu)建一個科學(xué)的社會管理體系[N].北京日報，2012-9-3.

[2]梅麗紅.基層黨建與基層民主[N].文匯報，2007-12-7.

[3]張秀蘭，徐曉新.社區(qū)：微觀組織建設(shè)與社會管理——后單位制時代的社會政策視角[J].清華大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2012（1）.

責(zé)任編輯：毛軍吉

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1673-5706（2014）04-0065-04

2014-06-03

路云輝，深圳市委黨校副教授、博士。