新疆快速城市化過程中失地農(nóng)民的就業(yè)與社會保障問題*

李曉霞

（新疆社會科學(xué)院 社會學(xué)研究所 新疆 烏魯木齊 830011）

社會

新疆快速城市化過程中失地農(nóng)民的就業(yè)與社會保障問題*

李曉霞

（新疆社會科學(xué)院 社會學(xué)研究所 新疆 烏魯木齊 830011）

失地農(nóng)民問題是目前我國政府及社會各界關(guān)注的重點和熱點問題。新疆近幾年城市化速度加快，伴隨著城區(qū)向外擴(kuò)張的同時是失地農(nóng)民大量增加。失地農(nóng)民存在著征地補償標(biāo)準(zhǔn)低、社會保障水平低、就業(yè)困難等問題。由于新疆農(nóng)村人口中少數(shù)民族比重大，少數(shù)民族農(nóng)民的失地問題表現(xiàn)得更為突出。地方政府出臺的扶助失地農(nóng)民的社會保障、住房安置、就業(yè)促進(jìn)等政策，還需要進(jìn)一步落實和完善。

新疆 失地農(nóng)民 就業(yè) 社會保障

失地農(nóng)民問題是目前我國政府及社會各界關(guān)注的重點和熱點問題。中國社科院發(fā)布的《2011年中國城市發(fā)展報告》指出，隨著中國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的一個特殊群體，數(shù)量迅速擴(kuò)大。目前，中國失地農(nóng)民的總量已經(jīng)達(dá)到4000～5000萬人左右，而且仍以每年約300萬人的速度遞增，預(yù)計到2030年時將增至1.1億人左右。據(jù)抽樣調(diào)查，有60%的失地農(nóng)民生活困難，有81%的失地農(nóng)民對未來生活擔(dān)憂，其中擔(dān)憂養(yǎng)老的占72.8%、經(jīng)濟(jì)來源的占63%、醫(yī)療的占52.6%。農(nóng)民失地問題已經(jīng)是部分地區(qū)嚴(yán)重的社會問題，農(nóng)民上訪中有60%與土地有關(guān)，其中30%又跟征地有關(guān)。[1]由于我國農(nóng)村土地征收基本都是政府行為，普遍存在著征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、失地農(nóng)民可持續(xù)生計保障制度缺失及就業(yè)困難、生活水平下降等問題，地方政府與失地農(nóng)民之間存在利益矛盾甚至因失地導(dǎo)致矛盾激化。迅速發(fā)展的工業(yè)化、城市化在一定程度上犧牲了弱勢群體的利益，如果長期積累的問題得不到解決，社會公平公正難以實現(xiàn)，社會差別進(jìn)一步擴(kuò)大，社會穩(wěn)定更難以保證。2012年2月，國土資源部要求嚴(yán)守城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界，防止城鎮(zhèn)建設(shè)無序蔓延擴(kuò)張。[2]

十八屆三中全會提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。也就是說，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，必須保護(hù)農(nóng)民利益，讓廣大農(nóng)民共同分享發(fā)展的成果。

一、新疆城鎮(zhèn)化狀況

新疆近幾年實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，城市化速度大大加快，主要表現(xiàn)之一是城區(qū)向外擴(kuò)張。庫爾勒市是巴音郭楞蒙古自治州的首府，1986年制定的城市規(guī)劃要在2000年城市用地達(dá)到43平方公里，2010年城市建成區(qū)已擴(kuò)大至88平方公里。阿克蘇市是阿克蘇地區(qū)的行署駐地，2007年市區(qū)面積為28.1平方公里，市政府計劃在10年內(nèi)城區(qū)面積擴(kuò)大到36平方公里，實際擴(kuò)大速度更快。伊寧市2010年市區(qū)現(xiàn)建成區(qū)面積約45平方公里，規(guī)劃2021～2030年，中心城區(qū)用地規(guī)模125.82平方公里。

城鎮(zhèn)人口數(shù)量大增，2011年新疆城鎮(zhèn)人口比上一年增長了28萬。但相比于人口增長速度，城鎮(zhèn)人口增長速度較低（見表1）。從烏魯木齊、伊寧、庫爾勒、阿克蘇、喀什幾個城市的發(fā)展看，1990～2011年的21年間，城市人口都有了較大的發(fā)展，但城市人口中非農(nóng)業(yè)人口比重除阿克蘇市外，基本呈下降態(tài)勢，烏魯木齊市由81.5%下降到73.5%，伊寧市由67.8%下降到66.7%，庫爾勒市由63.4%到62.5%，喀什由77.3%到59.7%，可以解釋為隨著城市迅速擴(kuò)展，把更多的農(nóng)業(yè)人口納入到城市里，他們身份的轉(zhuǎn)變沒有城市發(fā)展速度快。

表1：新疆城鎮(zhèn)人口發(fā)展

積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是目前新疆發(fā)展的一個重要目標(biāo)，也是發(fā)展的重要方式，但其中也存在著一些問題，如城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域較大，圈地行為普遍；征地工作無計劃，存在一定的盲目性。城市的快速擴(kuò)張，是在大量征地、拆遷基礎(chǔ)上實現(xiàn)的。國家對土地用途實行嚴(yán)格的管制制度，對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地規(guī)定了嚴(yán)格的審批程序，實行“占一補一”的耕地占用補償制度。但近幾年來，新疆個別地方為了避免城市改建中的困難，大搞城市擴(kuò)建，于是有“寬馬路大廣場”；工業(yè)園區(qū)建設(shè)存在著先用后征、邊用邊征或征而不用；有的地方在招商引資時對土地爭相壓價，惡性競爭，使土地資源流失。

由于新疆特殊的生態(tài)環(huán)境，宜人居住的綠洲有限，綠洲人口密度大，耕地集中。隨著城市的迅速擴(kuò)展，城郊區(qū)出現(xiàn)大量的拆遷、征地行為，失地農(nóng)民的數(shù)量也急增，如伊寧市城郊的漢賓鄉(xiāng)、塔什庫勒克鄉(xiāng)、喀爾墩鄉(xiāng)以及巴彥岱鎮(zhèn)的部分地區(qū)已經(jīng)被城市用地包圍或占用。面對城市化進(jìn)程中大量失地農(nóng)民的出現(xiàn)，地方政府及時出臺對失地農(nóng)民的社會保障、住房安置、就業(yè)促進(jìn)等支持和扶助政策，但內(nèi)地普遍存在的有關(guān)補償費低、社會保障水平低、就業(yè)困難等問題，同樣存在于新疆的失地農(nóng)民中。

新疆是以維吾爾族人口為主的多民族聚居自治區(qū)，少數(shù)民族人口占全疆總?cè)丝诘?0%。受到歷史與文化的影響，少數(shù)民族人口中農(nóng)業(yè)人口比重較大，如庫爾勒市、伊寧市、阿克蘇市城區(qū)中漢族人口比重相對較高，而城區(qū)外圍居民主要是少數(shù)民族人口，城區(qū)發(fā)展首先碰到的是城郊大量少數(shù)民族農(nóng)民失地問題，目前這個過程正在進(jìn)行中。少數(shù)民族失地農(nóng)民受到語言、風(fēng)俗、受教育程度等因素制約，在城鎮(zhèn)就業(yè)難度更大，其面臨的生產(chǎn)生活方式改變及社會轉(zhuǎn)型、文化轉(zhuǎn)型等方面的問題更多。新疆失地農(nóng)民問題與內(nèi)地城鎮(zhèn)有所不同，它不僅是一個社會問題，同時還有可能轉(zhuǎn)化為民族問題。因此，城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，一方面對少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要意義，另一方面，如果處理不好失地農(nóng)民問題，將嚴(yán)重影響新疆的發(fā)展與穩(wěn)定。

二、失地農(nóng)民情況

1.失地農(nóng)民數(shù)量及構(gòu)成。城市向周邊的擴(kuò)張帶來了大量的失地農(nóng)民。據(jù)2010年全國第六次人口普查數(shù)據(jù)，2010年，因為“承包地征用”而沒有工作的人員，在“未就業(yè)人口”所占比例的全國平均水平為0.51%，漢族比例相同，而高于這一比例的有回、維吾爾、彝、壯、布依、朝鮮、白這7個族群。維吾爾族為0.54%，哈薩克族為0.2%。

表2：2010年新疆未工作人口中因承包土地被征用原因未工作的人數(shù)（人）

目前沒有全疆失地農(nóng)民總數(shù)的數(shù)據(jù)，但從若干城市失地農(nóng)民情況可見一斑。以伊寧市失地農(nóng)民情況為例：伊寧市的失地農(nóng)民的主要分布在漢賓鄉(xiāng)、塔什科瑞克鄉(xiāng)、達(dá)達(dá)木圖鄉(xiāng)、巴彥岱鎮(zhèn)、喀爾墩鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2013年，伊寧市共有失地農(nóng)民9915戶，40328人，其中：16～59歲勞動年齡內(nèi)9808人，占失地農(nóng)民總數(shù)的24.3%；女性7691人，占失地農(nóng)民總數(shù)的27%；少數(shù)民族14489人，占失地農(nóng)民總數(shù)的51%；高中以下學(xué)歷人員占95%。①以2013年的失地農(nóng)民數(shù)量與2010年第六次人口普查的人口數(shù)據(jù)相比，伊寧市人口中失地農(nóng)民占到7.8%，9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)20%以上人口為失地農(nóng)民，其中最多的為漢賓鄉(xiāng)，幾乎全部居民都為失地農(nóng)民。

城市周邊農(nóng)村大量失地農(nóng)民的出現(xiàn)，多數(shù)為城市向周邊擴(kuò)張，道路、住宅、市場等建設(shè)征地，目前普遍盛行的城市各類工業(yè)園建設(shè)也有大量征地行為。同時，政府推動的城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)，則是農(nóng)民變市民的過程，而這些農(nóng)民在土地失去后真正成為城市居民還有一個過程，其失地農(nóng)民的邊緣化現(xiàn)象不會很快消失。2010年，庫爾勒市為加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，決定對全市3個鄉(xiāng)25個規(guī)劃區(qū)進(jìn)行棚戶區(qū)改造，推行“城中一套房、市場一間房”的安置措施。改造范圍涉及庫爾勒市下屬3個鄉(xiāng)10個村，計劃完成改造土地面積12479畝，改造棚戶區(qū)房屋建筑總面積208.65萬平方米，投入拆遷安置總補償費用41.6億多元。2013年，安置農(nóng)民兩萬多戶，大量農(nóng)民也“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，成了城里人。[3]

2.失地農(nóng)民普遍面臨的問題。失地農(nóng)民面臨的問題主要與土地在農(nóng)民生產(chǎn)生活中的作用有關(guān)。近些年，新疆各城鎮(zhèn)城郊農(nóng)民生產(chǎn)兼業(yè)化、收入來源多樣化的現(xiàn)象日益突出，但土地的種植業(yè)收入仍是主要收入來源之一，失地將使農(nóng)民失去重要的收入來源及長期的保障基礎(chǔ)。2013年6月筆者在和田地區(qū)的和田縣、洛浦縣、墨玉縣調(diào)查，在對當(dāng)?shù)?46位農(nóng)民的問卷調(diào)查中，其最主要的收入來源，41.1%的人為種植業(yè)，32.2%的人為林果業(yè)，兩者其實都來自于土地收入，合計后達(dá)到73.3%。

失地農(nóng)民面臨的問題，一是失地過程中的問題，二是失地后的問題。失地過程中，主要是土地補償中的問題。對于分散的、處于弱勢地位的農(nóng)民來說，沒有不失地的選擇，只能希望失地過程中能夠獲得合理的補償，使失地后的生活有保障。

（1）征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低。目前，一般采用按征用地的原用途進(jìn)行補償，沒有考慮土地經(jīng)營者使用權(quán)權(quán)益增值，征地價格明顯偏低?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，征用耕地的土地補償費用為該土地征用前3年平均產(chǎn)值的6～10倍，安置費為4～6倍。在實際征地行為中，一方面各地補償標(biāo)準(zhǔn)由于征地用途、耕地年均產(chǎn)值、計算倍數(shù)等不一樣而相差懸殊，另外一方面，補償標(biāo)準(zhǔn)制定過低，絕大多數(shù)農(nóng)民不滿意。

有的地方政府根據(jù)自己的財政能力，對過低的征地費給予適當(dāng)補貼?？κ彩芯统雠_了自己的征地政策，在國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加補償費。征收農(nóng)用地的補償費標(biāo)準(zhǔn)包括：土地補償費、安置補助費、青苗補償費及地上附著物補償費?？κ彩械恼鞯匮a償費，按一等耕地補償基數(shù)為1500元/畝，安置補助費按20倍計3萬元/畝，土地補償費按10倍計1.5萬元/畝。土地補償費由被征收土地的集體留存。土地補償費和安置補助費合計4.5萬元/畝。園地、林地的土地補償費參照耕地的土地補償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。征收集體漁池每畝補償15000元，征收集體其他未利用地每畝補償6666元。[4]

多數(shù)縣市沒有財政能力提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，而執(zhí)行的補償標(biāo)準(zhǔn)過低，遠(yuǎn)不足以補償農(nóng)民失地的損失，事實也形成越窮的地方征地補償越低。和田地區(qū)屬于國家級貧困區(qū)，財政自給率只有17%，其余全靠國家撥款，對于給征地農(nóng)民增加補償費感到無能為力。2013年筆者在洛浦縣調(diào)研，交通局的一位領(lǐng)導(dǎo)談到，目前修路征地補償標(biāo)準(zhǔn)仍然沿用2005年的文件規(guī)定，一畝麥子補償1000元，玉米補償1200元，現(xiàn)在光一畝麥草就1000元，一畝的玉米稈就1200元，補償款太低。應(yīng)該根據(jù)市場價格重新制定補償標(biāo)準(zhǔn)。

有的地方政府為招商引資，給投資企業(yè)政策支持，有意壓低補償標(biāo)準(zhǔn)。由于各地政府對征地的補貼情況不同，各地補償標(biāo)準(zhǔn)不一，造成不滿。

（2）經(jīng)濟(jì)林木補償費用嚴(yán)重偏低。土地補償中存在的另一問題是經(jīng)濟(jì)林木，尤其是果木的補償嚴(yán)重偏低。近些年，林果業(yè)作為新疆的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)迅速推進(jìn)，成為自治區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收致富的支柱產(chǎn)業(yè)之一。至2012年，新疆林果總面積已達(dá)到2000萬畝。林果的收益遠(yuǎn)超過大田農(nóng)作物。至2011年底，林果業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到240億元，農(nóng)民人均林果純收入超過1000元，占農(nóng)民人均收入的15%以上。和田縣耕地面積38.7萬畝，從1996年開始大面積種植核桃，到2000年基本穩(wěn)定在30萬畝，2012年和田縣農(nóng)民人均收入4547元，其中來自核桃的收入2382元。林果業(yè)發(fā)展普遍采取果麥兼作、果棉兼作的形式，在和田、喀什地區(qū)，農(nóng)田基本都種植有各類林果，征地面臨著林果補償，而目前的補償標(biāo)準(zhǔn)與林果的實際收益普遍存在差別很大的現(xiàn)象，尤其是核桃樹、紅棗樹的補償，這也成為征地補償中面臨的最大問題之一。2013年筆者在和田調(diào)查，當(dāng)?shù)馗刹拷榻B，核桃樹的壽命都很長，一般可存活50年左右，還有百年核桃樹和千年核桃樹。核桃樹三、四年長成，七年后結(jié)果，盛果期較長，一般有幾十年上百年的收入，按照和田農(nóng)民的說法就是“娃娃的娃娃都能享受到好處”。近幾年核桃的價格一路攀升，農(nóng)民的收入很可觀。幾十年的核桃樹，一年可收入上萬元，可支持一個家庭的消費。林木補償是以樹木胸徑計算的。目前核桃樹的補償標(biāo)準(zhǔn)是一般是30～50厘米以上的每棵樹補償800～1000元。據(jù)介紹，對核桃等經(jīng)濟(jì)林的補償已經(jīng)提高，但補償最多也不超過4000元，如此連一年的收入都無法補償。這種補償標(biāo)準(zhǔn)很難被農(nóng)民接受。

（3）希望失地后以土地補償。把土地作為生產(chǎn)、生活、未來保障的重要資源，不愿土地被征用，希望被征用后再劃撥土地而不是成為失地農(nóng)民，這是被征地農(nóng)民的普遍愿望，尤其是因各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)項目被征地，又距城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)、收入來源單一的農(nóng)民，對于土地的不舍更為強烈。但目前在許多地方，重新劃撥土地補償失地農(nóng)民的希望很難實現(xiàn)。

（4）收入減少，就業(yè)困難，生活水平有所下降。失去土地的農(nóng)民，普遍面臨收入減少，生活水平下降。為解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題，各級政府想方設(shè)法搭建就業(yè)平臺，提供就業(yè)崗位，創(chuàng)造條件實現(xiàn)再就業(yè)。但許多離開土地就“一無所有”的失地農(nóng)民，就業(yè)意識差，就業(yè)觀念陳舊，不愿到勞動市場去參與就業(yè)競爭；自身素質(zhì)低，依賴性強，難以挑選合適的崗位；受文化程度影響且不懂雙語，掌握新技術(shù)難度較大，就業(yè)困難；即使尋找就業(yè)崗位，也主要從事如建筑、裝卸等重體力、低技術(shù)含量的臨時性勞動行業(yè)來維持家里的生活開支，就業(yè)不穩(wěn)定。

住房和耕地被征遷的城郊居民需要搬遷，搬遷的新地方往往都重新規(guī)劃，集中居住，沒有過去的寬敞與方便。為了改善村民的居住環(huán)境和衛(wèi)生條件，政府提倡農(nóng)民集中居住、生活區(qū)與養(yǎng)殖區(qū)分開的形式。和田市古江巴格鄉(xiāng)菜隊的土地被征用，農(nóng)民的房子被拆遷，鄉(xiāng)里新修了一片磚混結(jié)構(gòu)的平房院落，菜隊的人部分遷居到城郊這片住宅區(qū)，基本都是漢族農(nóng)戶。2010年筆者去調(diào)查，從外表看，小區(qū)規(guī)劃整齊，干凈整潔，但與住戶交談，才發(fā)現(xiàn)部分住戶意見很大。住在這個城邊的住宅小區(qū)，農(nóng)民的生活費用也提高，管理費每月20元。現(xiàn)在各地都在說“農(nóng)民進(jìn)城”“農(nóng)民住樓房”，農(nóng)民的生活環(huán)境因此大大改善，醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育條件迅速提高，但同時必須考慮到，是不是方便農(nóng)民了，農(nóng)民能不能承受得起各種費用，相應(yīng)的配套措施是不是跟上了，最重要的是，他們是不是自愿的。

（5）生產(chǎn)生活方式、社會交往方式發(fā)生較大變化，需要適應(yīng)變化的過程。失地農(nóng)民將主要進(jìn)入城市，從事二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)，過去居住的傳統(tǒng)的平房院落被各類安置房、保障房、商品房等樓房替代，伴隨著居住形式的變化，居民的生產(chǎn)生活方式、交往方式也有很大改變，相互的來往與交流沒有原來方便了，交往減少，包括族際交往也有了新的內(nèi)容。失地農(nóng)民個人身份邊緣化的現(xiàn)象突出。多數(shù)失地農(nóng)民并未完全離開原居住地，從勞動者身份看還是農(nóng)民，但享受不了國家的惠農(nóng)補貼。另一方面，他們雖然解決了城鎮(zhèn)戶口，但文化水平不高，勞動技能不強，成為“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的城鄉(xiāng)邊緣人。

由于農(nóng)村社會保障制度建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等各項基本社會保障尚屬起步階段，覆蓋率處于較低水平。失地農(nóng)民是一種新的社會現(xiàn)象，還未完全納入城市居民社會保障的范圍。從農(nóng)民自身來看，對社會保障制度缺乏了解和認(rèn)識，特別是原來的純農(nóng)民戶，失地就意味著失業(yè)，意味著失去保障，失地農(nóng)民逐漸成為城市化進(jìn)程中的一個新的弱勢群體。社會保障不到位、低質(zhì)化，失地農(nóng)民對今后生活普遍感到擔(dān)憂。

三、對失地農(nóng)民的政策支持及其存在問題

目前，城市化作為現(xiàn)代化的必由之路、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距、解決“三農(nóng)”問題的重要戰(zhàn)略在被各級政府快速推進(jìn)，新疆各地政府也采取了一些措施以保證新型城市化推進(jìn)過程的順利，促進(jìn)失業(yè)農(nóng)民就業(yè)，加強失地農(nóng)民社會保障建設(shè)。對失地農(nóng)民的各類支持性政策主要是包括就業(yè)支持政策和社會保障支持政策。

1.就業(yè)政策支持及其存在問題。失去土地的農(nóng)民，也就等于失去了生計，重新就業(yè)成為最迫切的需要。以伊寧市為例：2013年，伊寧市失地農(nóng)民中勞動年齡人數(shù)17894人，占失地農(nóng)民總數(shù)的58%，其中已就業(yè)14973人，未就業(yè)人數(shù)2921人，就業(yè)率達(dá)84%。未就業(yè)失地農(nóng)民中女性1600人，占55%，少數(shù)民族2190人，占75%，初中以下文化程度占96%?？梢娛У匚淳蜆I(yè)農(nóng)民中，少數(shù)民族比重大，文化程度低。在已就業(yè)的失地農(nóng)民中，60.8%為長期就業(yè)，87.1%為本地就業(yè)，56.5%在第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，尤其是外地就業(yè)者中，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的比例高達(dá)三分之二（66.7%）。本地就業(yè)者中，繼續(xù)從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)者的比例達(dá)到31.2%，近三分之一。由于本地工業(yè)生產(chǎn)相對落后，本地就業(yè)者中在第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)的人較少（13.8%），外地就業(yè)者中相對較多（25.6%）。在已就業(yè)的失地農(nóng)民中，以靈活就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)為主。②據(jù)2012年伊寧市的統(tǒng)計，勞動年齡內(nèi)被征地農(nóng)民9106人，就業(yè)率為81%，其中企業(yè)就業(yè)817人，自主創(chuàng)業(yè)2087人，靈活就業(yè)3830人，其他形式就業(yè)642人。另外，無就業(yè)愿望200人，無勞動能力殘疾29人。③（見表3）

各地政府對失地農(nóng)民的就業(yè)都有政策性支持，尤其是在失地農(nóng)民數(shù)量規(guī)模較大的城市。在伊寧市，對失地農(nóng)民的就業(yè)安置，采用商鋪安置、公益性崗位安置、用地企業(yè)用工崗位安置、繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置等方式，失地農(nóng)民可自行選一，但不能重復(fù)選擇。若安置了不愿就業(yè)或因自身原因離開安置崗位，即不再享受就業(yè)安置待遇。為支持失地農(nóng)民的就業(yè)技能，采取多種培訓(xùn)方式，包括職業(yè)技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、專項職業(yè)能力培訓(xùn)以及少數(shù)民族漢語強化培訓(xùn)幾種形式。

表3:2013年伊寧市失地農(nóng)民的就業(yè)情況（人）

失地農(nóng)民就業(yè)方面存在著以下幾方面問題：

（1）無穩(wěn)定收入，部分失地農(nóng)民生活難。失地農(nóng)民中能夠穩(wěn)定就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的相對較少，大部分失地農(nóng)民從事工資水平低、勞動強度大、穩(wěn)定性較差的工作或處于無業(yè)狀態(tài)，就業(yè)困難。一是被征地農(nóng)民文化素質(zhì)低，特別是漢語水平低，自身素質(zhì)低，就業(yè)期間紀(jì)律性差，影響了本地企業(yè)吸納被征地農(nóng)民就業(yè)，有些失地農(nóng)民家庭男性禁止女性外出務(wù)工。二是城市崗位需求主要集中在餐飲服務(wù)、賓館服務(wù)、零售業(yè)等三產(chǎn)行業(yè)，用工需求占79.4%；而失業(yè)人員主要為少數(shù)民族，對服務(wù)行業(yè)有抵觸情緒。三是大齡農(nóng)民就業(yè)難。尤其是女35、男40歲以上的農(nóng)民及少數(shù)民族，受年齡、文化、體力、技能等條件的限制，就業(yè)十分困難，且參加就業(yè)培訓(xùn)積極性不高，缺乏長遠(yuǎn)打算。四是純種地農(nóng)民就業(yè)難。由于沒有一技之長，文化水平低，就業(yè)意識和擇業(yè)觀念也比較落后，對于他們來說，失地就意味著失業(yè)。五是居住地位置相對偏遠(yuǎn)的失地農(nóng)民就業(yè)難。相對于分布在市區(qū)周圍或城鄉(xiāng)結(jié)合部的失地農(nóng)民，這部分失地農(nóng)民就業(yè)機會少、就業(yè)選擇性小，就業(yè)意識和擇業(yè)觀念比較保守，因而失去土地對他們的就業(yè)影響更為明顯。隨著時間的推移，待征地補償費吃光耗盡后，失地農(nóng)民生活往往陷入困境。

（2）部分征地企業(yè)未履行征地前吸納當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民安置就業(yè)的承諾。在伊寧市，政策要求轄區(qū)征地企業(yè)必須將所建商鋪等的30%以成本價優(yōu)先給失地農(nóng)民，但該政策一直未得到落實。調(diào)研中，漢賓鄉(xiāng)、達(dá)達(dá)木圖鄉(xiāng)、潘津鄉(xiāng)失地農(nóng)民反映，征地企業(yè)在土地征遷完成后，未按承諾數(shù)量吸納當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民就業(yè)。同時，征地過程也伴隨著產(chǎn)業(yè)更新，高新技術(shù)企業(yè)吸收失地農(nóng)民的能力低。在伊寧市漢賓鄉(xiāng)原有57家中小微企業(yè)，屬于勞動密集型企業(yè)，可吸納近千人的就業(yè)，但土地征遷后，大部分企業(yè)全部遷走，所剩企業(yè)寥寥無幾，現(xiàn)合作區(qū)新建的中小微企業(yè)園內(nèi)的企業(yè)，屬于高新技術(shù)企業(yè)居多，由于失業(yè)人員自身素質(zhì)較低，吸納人員就業(yè)能力明顯不足，致使失地農(nóng)民就業(yè)十分困難。

（3）政府許諾的安置政策不能完全落實，就業(yè)安置困難。在伊寧市漢賓鄉(xiāng)，為失地農(nóng)民建就業(yè)市場，因各類行政手續(xù)辦理十分困難，安置政策不能得到較好落實，如失地農(nóng)民就業(yè)市場免稅政策落實不到位；失地農(nóng)民安置小區(qū)建設(shè)進(jìn)度緩慢；失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)工作存在培訓(xùn)技能種類單一，技術(shù)含量偏低，培訓(xùn)效果差，培訓(xùn)后無法實現(xiàn)就業(yè)等問題。有的建設(shè)好的安置區(qū)，也因各類問題，入住率低，安置政策沒有得到較好落實。如伊寧市達(dá)達(dá)木圖鄉(xiāng)下蘇拉宮村富民安居整村搬遷工程，入住率就很低，部分農(nóng)戶拒絕搬遷。在庫爾勒市鐵其克鄉(xiāng)，一個農(nóng)民安置小區(qū)平均500戶居民。安置小區(qū)是由土地補償金及爭取到的政府補貼建設(shè)。由于安置房價格低，房屋被頻繁轉(zhuǎn)手，調(diào)查時37號小區(qū)內(nèi)最初入住的本鄉(xiāng)村民已不到30%。

2.社會保障支持及其存在問題。為保證農(nóng)民失地后有基本的社會保障，各地政府都有相應(yīng)的政策支持。如《伊寧市被征地農(nóng)民社會保障實施辦法》規(guī)定：被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障所需資金，由政府、村集體、個人分別承擔(dān)，其中，政府負(fù)擔(dān)30%、村集體負(fù)擔(dān)30%、個人負(fù)擔(dān)40%；被征地農(nóng)民男、女均滿60周歲及以上的，一次性足額繳納十五年養(yǎng)老保險費后，按月享受養(yǎng)老保險待遇；處于勞動年齡段的被征地農(nóng)民一次性補費后被用人單位招用的，由用人單位依照城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險辦法繼續(xù)為其繳納養(yǎng)老保險費等。2011年伊寧市政府將拿出近1.4億元為失地農(nóng)牧民交納養(yǎng)老保險。至2013年8月，伊寧市共有6913人參加了被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險，個人繳費7605萬元；村集體應(yīng)補貼5704萬元，已補貼489萬元；財政應(yīng)補貼5704萬元，已補貼3522萬元。全市有60周歲以上的2105人按月享受養(yǎng)老金待遇，最高享受標(biāo)準(zhǔn)為每人每月800元，最低享受標(biāo)準(zhǔn)為每人每月324.45元，人均養(yǎng)老金水平505元。

2009年，庫爾勒市按照國家和自治區(qū)有關(guān)文件精神制定了《庫爾勒市被征地農(nóng)民社會保障暫行辦法》，率先在全疆啟動了失地農(nóng)民參保繳費工作。2012年該市被征地農(nóng)民退休待遇最低每月427.80元，最高每月1075元，在西北地區(qū)名列前茅，基本解決了被征地農(nóng)民的后顧之憂。2013年，安置農(nóng)民兩萬多戶，大量農(nóng)民也“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，成了城里人。庫爾勒市為安置好失地農(nóng)民，市財政拿出上億元資金用于養(yǎng)老保險統(tǒng)籌，全市1.6萬名符合條件的農(nóng)民，已有8000余人參加養(yǎng)老統(tǒng)籌保險，參保率達(dá)到50%以上；1000余名被征地農(nóng)民，入城后辦理了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”手續(xù)，同城里人一樣參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。

2013年筆者在和田調(diào)查，了解到和田地區(qū)沒有專門針對失地農(nóng)民的保障政策，但地區(qū)社保局會從農(nóng)民征地拆遷中提取一部分錢讓失地農(nóng)民參加新農(nóng)合和新農(nóng)保，保障他們今后的生活。

本文考察近25年來政府機構(gòu)改革研究的成果情況，統(tǒng)計了歷年的CSSCI和核心期刊論文數(shù)量，其逐年變化趨勢如圖1所示。我國政府機構(gòu)改革的研究大致興起于20世紀(jì)末，第一篇以“政府機構(gòu)改革”為主題發(fā)表的文章是楊伯亞、孫明、陳春生（1992）的《在機構(gòu)改革中優(yōu)化政府行政協(xié)調(diào)職能》。本文通過分析改革與政府機構(gòu)的相應(yīng)配置和政府管理經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變之間的關(guān)系，探究了如何在改革中優(yōu)化政府的行政協(xié)調(diào)職能。[2]這與在當(dāng)時第三次機構(gòu)改革即將開始，并且將重點放在政府機構(gòu)改革為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制上的大背景相契合。

對于有土地的農(nóng)民，土地是生產(chǎn)生活資料的來源，也是真實有效的社會保障，而失地后，沒有了較為穩(wěn)定的就業(yè)和收入來源。目前社會保障的保障能力和覆蓋面都還需要進(jìn)一步改善提高。各地失地農(nóng)民在社會保障方面都存在著一些問題：

（1）部分失地農(nóng)民參加社保積極性不高。普遍存在著臨近退休及達(dá)到退休年齡人員參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險積極性較高，年輕人參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險積極性不高的現(xiàn)象，反映失地農(nóng)民對社保的預(yù)期保障還沒有足夠信心。

（2）部分社保政策不能落實。受到低保名額限制，部分符合條件的失地農(nóng)民未能享受低保政策。根據(jù)自治區(qū)民政廳《關(guān)于認(rèn)真落實新的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)、加大城鄉(xiāng)低保清理排查和動態(tài)管理的通知》要求，各縣市均不得擴(kuò)大城鄉(xiāng)低保范圍，要通過加強動態(tài)管理內(nèi)部消化新增的城鄉(xiāng)低保對象，城鄉(xiāng)低保人數(shù)必須控制在2010年底人數(shù)之內(nèi)，超過此范圍的上級財政將不予以撥付配套資金。在伊寧市，現(xiàn)有符合享受低保條件，但仍未享受低保的失地農(nóng)民有8333戶18149人，如將其全部納入低保，所需資金必將由市財政100%配套。伊寧市城市低保標(biāo)準(zhǔn)為278元/人/月、農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為143.3元/人/月，如納入農(nóng)村低保月需260.1萬元，如全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口納入城市低保月需504.54萬元。由于市財政資金緊張，該項工作一直未能落實到位。

（3）失地農(nóng)民享受的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)太低。伊寧市參保的被征地農(nóng)民一次性繳費滿15年且年齡60周歲以上的，可按月享受養(yǎng)老金待遇，最高享受標(biāo)準(zhǔn)為每人每月800元，最低享受標(biāo)準(zhǔn)為每人每月324.45元，人均養(yǎng)老金水平505元。庫爾勒市的標(biāo)準(zhǔn)較高，在西北地區(qū)名列前茅，2012年為最低每月427.80元，最高每月1075元。但總體說，失地農(nóng)民的養(yǎng)老金水平較低，維持生活較為勉強。

（4）失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險籌資要有保證。失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險，由地方政府財政、村集體及農(nóng)民個人按一定比例分?jǐn)偅皟烧叩馁Y金籌措受到當(dāng)?shù)匕l(fā)展?fàn)顩r、財政能力、集體經(jīng)濟(jì)的影響，尤其是村集體經(jīng)濟(jì)補貼部分，有的地方差距很大。2013年8月，伊寧市共有6913人參加了被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險，個人繳費7605萬元；財政應(yīng)補貼5704萬元，已補貼到位61.7%，村集體應(yīng)補貼5704萬元，已補貼到位的僅8.6%?？梢?，村集體補貼不足，可能導(dǎo)致失地農(nóng)民養(yǎng)老保障不能持續(xù)。

（5）失地農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的過程需要逐步推進(jìn)。2011年5月，庫爾勒市啟動被征地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”試點工作，開始受理被征地農(nóng)民的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”申請。按照市政府設(shè)想，全市約1.3萬多名被征地農(nóng)民，逐漸轉(zhuǎn)為城市居民，徹底融入城市。但不少失地農(nóng)民獲得城市戶口的想法并不迫切。庫爾勒市鐵其克鄉(xiāng)，82%是少數(shù)民族，其中95%以上是維吾爾族。2013年，該鄉(xiāng)只有300多戶農(nóng)民將農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口，還不及全鄉(xiāng)失地農(nóng)民的10%。管理者認(rèn)為是思想觀念問題：害怕戶口變了享受到的征地政策也變。對未來的不確定，當(dāng)可持續(xù)的土地被不可持續(xù)的貨幣置換后，農(nóng)民都知道“坐吃山空”的道理，雖然也有就業(yè)安置，但如今就業(yè)不穩(wěn)定、工作沒保證等不確定因素加劇了農(nóng)民進(jìn)城的不確定性，而城市生活所要面對的高消費、高房價、行路難、就學(xué)難、就醫(yī)難等諸多問題，也讓他們感到擔(dān)憂。自治區(qū)發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究院的測算結(jié)果表明，2013年，新疆農(nóng)民市民化的人均成本為18.61萬元，2015年，農(nóng)民市民化的人均成本預(yù)計將達(dá)到23.43萬元，2020年預(yù)計將超過40萬元。這些成本主要包括城市基礎(chǔ)建設(shè)成本、社會保障成本、隨遷子女教育成本、個人住房成本、城市生活成本以及機會成本。要想在城鎮(zhèn)化的過程中解決好農(nóng)民進(jìn)城問題，首先是解決在城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民的生活、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療問題。

四、建議和對策

失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障，關(guān)系到他們的生存和發(fā)展，關(guān)系到社會公平和政治正確，關(guān)系到社會持續(xù)發(fā)展和安定團(tuán)結(jié)，必須給予足夠的關(guān)注，把維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益作為工作的出發(fā)點和根本宗旨，切實維護(hù)他們的利益。新疆為少數(shù)民族集中區(qū)域，社會穩(wěn)定形勢較為復(fù)雜，但全國各地普遍存在的征地拆遷方面的問題，在新疆報道的并不多，失地農(nóng)民的情況也較少耳聞。一方面與新疆城鎮(zhèn)化進(jìn)程相對較低有關(guān)，另一方面，新疆農(nóng)民維權(quán)意識相對較差，在農(nóng)村調(diào)研中經(jīng)常聽到的一句話就是：這里的農(nóng)民還是老實。地方政府的意旨較易得到落實。但缺少反映并不意味可以忽視，新疆失地農(nóng)民的情況現(xiàn)實存在，他們的生活、就業(yè)保障不僅關(guān)系到他們的生存和發(fā)展?fàn)顟B(tài)，也是新疆長治久安、快速發(fā)展的重要保證，必須給予足夠重視。

1.政府要樹立正確的發(fā)展觀和政績觀。在加快城市化和工業(yè)化的進(jìn)程中，征地拆遷不僅要考慮降低成本、擴(kuò)大招商引資、增加財政收入，還要考慮征地拆遷對象的生存和發(fā)展。發(fā)展說到底應(yīng)該也只能是為了人民群眾的利益，為了人民群眾的生活過得更加美好，否則，我們的發(fā)展也就失去了意義。

樹立正確的政績觀，必須深懷愛民之心、恪守為民之責(zé)、善謀富民之策、多辦利民之事，誠心誠意為人民謀利益，把中央的方針政策同本地區(qū)、本部門的具體實際有機地結(jié)合起來，把改革的力度、發(fā)展的速度和群眾可承受的程度協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，充分考慮城市建設(shè)的速度和人民群眾的承受程度，做到干一任的工作，想幾任的事情，切忌使現(xiàn)在的“政績”成為后人的包袱，切忌做那些花哨一時、貽害一世的事情。我們作決策、定計劃、想問題、做工作要常思是否做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，是否在為人民群眾辦好事、辦實事、謀利益。

2.建立合理的征地拆遷補償和利益分享機制?，F(xiàn)實中發(fā)生的征地糾紛許多是由于補償偏低引起的，補償標(biāo)準(zhǔn)低使許多失地農(nóng)民在再就業(yè)過程中失去一些機會，自我保障能力低。明顯的如南疆的林果業(yè)補償標(biāo)準(zhǔn)低的問題，林果業(yè)在農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)中水平越高，果林征用可能對農(nóng)民生產(chǎn)生活產(chǎn)生的影響就越大。因此急需根據(jù)實際情況，對經(jīng)濟(jì)林木的征收補償政策進(jìn)行調(diào)整，從地方政策上加以支持，減少失地農(nóng)民的損失。

適當(dāng)提高征地一次性補償價格。隨著城市的發(fā)展，城郊農(nóng)民的土地越來越少，征地拆遷價格和購房價格相差太大，失地農(nóng)民意見很大，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及市場的調(diào)整，近幾年房價成幾倍的瘋漲。在這種大環(huán)境中，只有依據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定，重新測算，評估土地收益，房地產(chǎn)價格，適當(dāng)調(diào)整征地及房屋拆遷價格，強化征地、拆遷部門的工作職能，依法按程序做好征地工作。

目前少數(shù)地方，政府從地方財政中拿出財政資金，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，是為了獲得失地農(nóng)民對政府征地行為的支持，也是減少農(nóng)民在失地過程中的利益損失。新疆的地方政府財政自供能力普遍較低，尤其是南疆三地州，國家貧困縣，政府正常運轉(zhuǎn)主要依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付以及各種政策支持，多數(shù)縣市很難提高征地標(biāo)準(zhǔn)，尤其是在國家建設(shè)項目中，于是造成越是貧困的縣市，征地標(biāo)準(zhǔn)可能越低的事實。因此提高征地標(biāo)準(zhǔn)，對于貧困地區(qū)的失地農(nóng)民尤為重要。

3.建立多種形式的補償方式。對農(nóng)民進(jìn)行直接經(jīng)濟(jì)補償是十分必要的，但從實踐看，把補償款全部分給農(nóng)民也有很多缺陷，如一些農(nóng)民很快把錢揮霍光了，生活出現(xiàn)困難；有些農(nóng)民不會創(chuàng)業(yè)，也找不到工作，坐吃山空。所以，為了失地農(nóng)民的生活能持續(xù)得到改善，可采取多種形式的補償方式，如把補償款分為三部分：一部分為直接現(xiàn)金補償；一部分為股權(quán)補償，也就是讓農(nóng)民擁有企業(yè)一定股份。如某個企業(yè)要征用村子的土地，可以讓企業(yè)給村民一部分現(xiàn)金，一部分股權(quán)，并由村民代表委派專人到企業(yè)監(jiān)管股權(quán)的收益，這樣農(nóng)民就能獲得持續(xù)的經(jīng)濟(jì)收益；第三部分為公益基金，主要用于對創(chuàng)業(yè)者及打工者進(jìn)行培訓(xùn)，以及村民文化活動的開支。

4.建立規(guī)范有序的失地農(nóng)民教育培訓(xùn)再就業(yè)機制。一是按照市場化運作，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)市場，通過廣泛宣傳教育，引導(dǎo)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，提高自謀職業(yè)的自覺性和主動性，積極主動地參與市場化就業(yè)。

二是完善政府政策支持。可在企業(yè)注冊、稅收、貸款等方面給農(nóng)民優(yōu)惠政策，并對農(nóng)民進(jìn)行創(chuàng)業(yè)方面的培訓(xùn)，提高他們的創(chuàng)業(yè)能力和規(guī)避市場風(fēng)險的能力。目前，各地解決失地農(nóng)民生活和就業(yè)問題的一個重要方式是建立市場，鼓勵失地農(nóng)民購買商鋪（成本價），但部分低收入家庭由于資金不足仍面臨購買困難，可以采用低息貸款、分期付款等多種方式，解決他們的資金問題。

三要因人而異、分類培訓(xùn)。對年齡偏大、文化基礎(chǔ)較差的人員，重點開展以社區(qū)服務(wù)業(yè)及家庭手工業(yè)為主的實用技能培訓(xùn)；對男50周歲、女40周歲以下的人員，重點開展以提高就業(yè)競爭力為目標(biāo)的職業(yè)技能培訓(xùn)；對文化素質(zhì)較高且年齡較輕的人員開展技術(shù)含量高、就業(yè)前景好、市場需求大的技術(shù)工種職業(yè)資格培訓(xùn)；對有創(chuàng)業(yè)愿望并具備相應(yīng)條件的人員，組織開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。結(jié)合城市建設(shè)帶來的商機，開展社會服務(wù)、餐飲、旅游、加工制造等密集型產(chǎn)業(yè)需要的就業(yè)能力進(jìn)行技術(shù)和技能培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的生活觀念與方式，為失地農(nóng)民提供職業(yè)教育和技術(shù)培訓(xùn)的機會。

四是加強創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，支持自主創(chuàng)業(yè)，動員失地農(nóng)民自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)。為失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)提供項目論證、業(yè)務(wù)咨詢、政策指導(dǎo)和決策參考服務(wù)，在政策允許的條件下對自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民在資金、稅收、場地、收費等方面予以扶持，減少他們的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險，增強自主創(chuàng)業(yè)信心。充分開發(fā)工業(yè)園區(qū)就業(yè)潛力，為轉(zhuǎn)移勞動力提供諸如運輸、環(huán)衛(wèi)、保安、巡防員等公益性就業(yè)崗位，要求用工單位應(yīng)在同等條件下優(yōu)先聘用失地農(nóng)民。

五是建立有效、暢通的信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。大力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，引導(dǎo)各類職業(yè)介紹機構(gòu)和勞務(wù)中介組織積極向失地農(nóng)民提供就業(yè)信息，介紹失地農(nóng)民就業(yè)、組織外出務(wù)工和勞務(wù)派遣。

六是鼓勵征地企業(yè)在招工方面向失地農(nóng)民傾斜。促使占地企業(yè)與失地村在勞動力就業(yè)方面達(dá)成協(xié)議，確保一定比例的失地農(nóng)民進(jìn)入占地企業(yè)務(wù)工。

七是定期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉辦企業(yè)用工招聘會。摸清被征地農(nóng)民就業(yè)愿望及崗位要求，通過企業(yè)的用工需求有針對性的挑選企業(yè)參加招聘會，為用人單位和被征地農(nóng)民提供雙向選擇的機會。支持并鼓勵年輕人進(jìn)入各類企業(yè)工作，并為他們提供多種專業(yè)技術(shù)訓(xùn)練、語言培訓(xùn)，提供企業(yè)招工信息，使其能夠適應(yīng)企業(yè)工作要求。

5.發(fā)揮政府公共服務(wù)職能，構(gòu)建完善的失地農(nóng)民社會保障體系。一是建立健全失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度。應(yīng)依照城鎮(zhèn)職工靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險辦法，建立起完全覆蓋失地農(nóng)民的養(yǎng)老生活保障制度。提供政策性支持，保證失地農(nóng)民能買得起社保，積極促進(jìn)失地農(nóng)民參加社會保險，并切實提高失地農(nóng)民社保標(biāo)準(zhǔn)。

村鎮(zhèn)社保資金的籌措，要力求能夠?qū)崿F(xiàn)。部分區(qū)域村鎮(zhèn)集體資金貧乏，征地補償標(biāo)準(zhǔn)不高，以集體資金支付部分失地農(nóng)民養(yǎng)老金，實際很難實現(xiàn)，反而成為養(yǎng)老金收繳的障礙。應(yīng)當(dāng)因地制宜，適當(dāng)提高政府籌措比例，減少村鎮(zhèn)集體壓力，使失地農(nóng)民養(yǎng)老金落到實處。

二是進(jìn)一步完善失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。醫(yī)療保障也是失地農(nóng)民社會保障的一個基本層面。失地農(nóng)民轉(zhuǎn)化成城鎮(zhèn)居民后，勞動人事社保局應(yīng)盡快將其納入城鎮(zhèn)居民合作醫(yī)療保障體系。一方面，要擴(kuò)大對現(xiàn)行醫(yī)保政策的宣傳力度，引導(dǎo)和激發(fā)失地農(nóng)民參與醫(yī)保的積極性和主動性。另一方面，要完善醫(yī)療保障體系建設(shè)。在建立起失地農(nóng)民大病、重病救助制度的同時，充分發(fā)揮社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)的優(yōu)勢。

三是建立適當(dāng)水平的最低生活保障制度。民政部門應(yīng)嚴(yán)格審核低保人員，嚴(yán)把低保入口關(guān)，并對低保人群進(jìn)行審核清理，將不符合條件的低保人員清理出來，并將符合條件的失地農(nóng)民納入城市最低生活保障體系，盡早實現(xiàn)農(nóng)保到城保的接軌，做到應(yīng)保盡保。

四是從文化、精神上幫助農(nóng)民融入城市。舉辦豐富的文化娛樂活動，滿足農(nóng)民的精神需求，促進(jìn)農(nóng)民之間的精神、文化交流，讓農(nóng)民的精神不再寂寞。另外，還要搞各種培訓(xùn)，提高農(nóng)民的素質(zhì)，逐漸把農(nóng)民培養(yǎng)成合格的市民。當(dāng)然，這些培訓(xùn)要充分了解農(nóng)民的需求，根據(jù)農(nóng)民的需要以及他們樂意接受的方式進(jìn)行培訓(xùn)。

[注釋]

①統(tǒng)計數(shù)據(jù)有差異。另一匯報材料上的數(shù)據(jù)為：2013年，伊寧市失地農(nóng)民總戶數(shù)8048戶，31107人。勞動年齡人數(shù)17894人，已就業(yè)的14973人，未就業(yè)人數(shù)2921人，就業(yè)率84%。未就業(yè)失地農(nóng)民中女性1600人，占55%，少數(shù)民族2 190人，占75%，初中以下文化程度占96%。

②伊寧市失地農(nóng)民的就業(yè)情況的數(shù)據(jù)是根據(jù)伊寧市政協(xié)《伊寧市失地農(nóng)民就業(yè)安置及社會保障工作情況調(diào)研報告》整理得出。

③根據(jù)《伊寧市被征地農(nóng)民就業(yè)工作情況匯報》整理得出。

[1] 社科院報告指中國失地農(nóng)民已達(dá)4000萬～5000萬[EB/ OL].http://www.caijing.com.cn/2011-08-09/110804337.ht?ml，2011-08-09.

[2] 國土資源部:嚴(yán)守城鄉(xiāng)建設(shè)用地，防止城鎮(zhèn)無序擴(kuò)張[EB/ OL].http://www.gov.cn/jrzg/2012-02/29/content_2078911.htm，2012-02-29.

[3] 新疆城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，南北疆、兵團(tuán)各顯特色[EB/OL]. http://www.mzb.com.cn/html/Home/node/383674-1.htm，2013-03-20.

[4] 喀什市征收集體土地及房屋征收安置補償實施意見[EB/ OL].http://www.xjks.gov.cn/Item/20259.aspx，2012-01-21.

責(zé)任編輯：洪美云

C913.2.45

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2014.05.10

*本文系2012年全國宣傳文化系統(tǒng)“四個一批”人才資助項目成果的一部分