■ 唐 進(jìn)

從古代地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)演變中獲得的啟示

■ 唐 進(jìn)

上期，我們從我國古代先秦說到元明清，全面分析了我國古代地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)一整套比較嚴(yán)密的制度規(guī)范和行之有效的運(yùn)行機(jī)制。其中，有許多做法對(duì)今天的監(jiān)察制度改革都有著借鑒意義。

縱觀中國古代地方監(jiān)察制度的歷史，歸納起來有以下五個(gè)方面的特點(diǎn)：

第一，地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置具有一定的獨(dú)立性。

自漢武帝元豐五年（公元前106年）將全國劃分為十三部州監(jiān)察區(qū)建立刺史制度始，地方監(jiān)察權(quán)便與行政權(quán)完整分離。各州部刺史是中央派遣常駐在地方監(jiān)察區(qū)的監(jiān)察官，直隸于中央朝廷的御史中丞，垂直管理，不受地方干涉。以后不論是隋朝的謁者臺(tái)持節(jié)按察官吏及司隸臺(tái)，唐朝的察院監(jiān)察御史、巡按使，宋朝的通判，還是元朝的隸政廉訪司及廉訪使，明朝的巡按御史和按察司，都是中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)在地方的監(jiān)察官員或機(jī)構(gòu)。地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)從上至下，自成一體，獨(dú)立設(shè)置，直接隸屬中央監(jiān)察最高機(jī)關(guān)，最終聽命于皇帝。與地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)及行政官員之間既無領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也無任何形式上的隸屬關(guān)系。監(jiān)察官員的選拔與任免由中央監(jiān)察機(jī)關(guān)委任甚至皇帝欽點(diǎn)。監(jiān)察官吏在地方獨(dú)立行使職權(quán)，地方任何行政機(jī)關(guān)及官吏均不得干擾。這樣，監(jiān)察官員與行政官員之間沒有任何利害關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)的分離，做到了監(jiān)察權(quán)的相對(duì)獨(dú)立。地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)能比較有效地運(yùn)作，發(fā)揮一定的監(jiān)督作用。

第二，地方監(jiān)察官吏的權(quán)責(zé)有明確的規(guī)范。

漢初遣御史監(jiān)郡官始，就制定了“九條”的規(guī)定。漢武帝創(chuàng)立刺史制度后，又出臺(tái)了“六條問事”之法，規(guī)定了刺史督察的范圍。正如《后漢書·百官志》劉昭注云：“孝武之末，始置刺史，監(jiān)糾非法，不過六條，傳車周流，匪有定鎮(zhèn)?！边@“六條問事”中第一條主要針對(duì)不法豪強(qiáng)地主，其余五條主要監(jiān)察二千石郡守。

隋朝定立了監(jiān)察官監(jiān)察法規(guī)，仍稱為“六條”。《隋書·百官志》記載了對(duì)地方監(jiān)察官職責(zé)的規(guī)定。司隸臺(tái)遣員巡察京城內(nèi)外地方官吏，“一察品官以上理政能不；二察官人貪財(cái)害政；三察豪強(qiáng)奸猾，侵害下人及田宅逾制，官司不能禁止者；四察水旱火災(zāi)，不以實(shí)言，枉征賦役，及無災(zāi)妄蠲免者；五察部?jī)?nèi)賊盜，不能窮逐，隱而不伸者；六察德行孝悌，茂才異行，隱而不貢者?！?/p>

唐代對(duì)巡按使的監(jiān)察職責(zé)也訂立了一部“六條”規(guī)定。從內(nèi)容上看，唐代監(jiān)察官的職權(quán)較之漢代要寬泛的多。除對(duì)地方官吏進(jìn)行監(jiān)察，防止暴政外，經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、人才的選拔考察等也成為監(jiān)察的重要任務(wù)。

元代的監(jiān)察法規(guī)亦較健全。曾先后制定了《風(fēng)憲宏綱》，頒布了《設(shè)立憲臺(tái)格例》和《禁治察司等例》等，作為地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的行為準(zhǔn)則。

明代行政監(jiān)察法規(guī)更趨完備，這主要體現(xiàn)在《憲綱事類》中?！稇椌V事類》是明正統(tǒng)年間頒行的一部行政監(jiān)察法。內(nèi)中包括：《憲綱》34條，《憲體》15條，《出巡相見禮儀》4條，《巡歷事例》36條，《刷卷?xiàng)l格》6條等內(nèi)容。這部行政監(jiān)察法規(guī)對(duì)監(jiān)察官的地位、選用、職權(quán)范圍、權(quán)威保障、行使權(quán)力的方式與程序等，皆有比較明確的規(guī)定。

在明朝270多年歷史中，無論是御史巡回考察，還是監(jiān)察官奉公監(jiān)察，基本上皆以《憲綱事類》為準(zhǔn)則。如，在這部行政監(jiān)察法中，對(duì)監(jiān)察御史的出巡有一系列相應(yīng)的制度規(guī)范。期限以一年為限，要按期周行所部各府州縣，須有印信及固定制所，在財(cái)務(wù)開支上保持獨(dú)立，回京復(fù)命時(shí)要將開支帳目申報(bào)都察院?！扒锖廖愕萌≠M(fèi)于有司?！盵 孫承澤：《春明夢(mèng)余錄》卷48《都察院》]再則，“巡按御史所至之處，須用防閑，未行事之先，不得接見閑雜人?！薄胺盅菜粒辉S令有司私買物貨，及盛張?bào)垩纾?qǐng)親識(shí)。”

此外，明中葉還訂立頒行了一系列的監(jiān)察法規(guī)。如嘉靖十二年訂立的《巡按御史應(yīng)行應(yīng)止事宜》，嘉靖十三年訂立的《巡按御史滿目造報(bào)冊(cè)式》，嘉靖二十一年頒行的《巡按御史參奏事例》，隆慶二年出臺(tái)的《御史差選舉劾巡歷事例》等。

第三，監(jiān)察官秩卑權(quán)重，監(jiān)察對(duì)象秩尊，形成了以小官監(jiān)察高官的權(quán)力制約機(jī)制。

漢代刺史秩卑，僅六百石，其官位相當(dāng)于一個(gè)中下等縣令的品級(jí)，但權(quán)力重，厚賞。其監(jiān)察對(duì)象主要是二千石秩尊的郡守。刺史還能“掌奉詔條察州”，定期巡行所部郡國。再如唐代，巡行各地的監(jiān)察御史品級(jí)很低，僅為正八品下，但大權(quán)在握，監(jiān)察范圍十分廣泛。他們受命于中央，監(jiān)察地方百僚，巡按州縣，孝察吏政，察舉官邪。所監(jiān)察的地方官吏大都是從三品的高官。唐高宗時(shí)韋思謙任監(jiān)察御史，曾親身體會(huì)到“御史出巡，不能動(dòng)搖山岳，震懾州縣，為不任職?！笨梢姳O(jiān)察御史的聲威在當(dāng)時(shí)是很顯赫的。

元代的監(jiān)察御史為秩正七品，亦體現(xiàn)了以卑督尊之原則。明代的巡按御史為正七品，其所察地方官中除知縣外，其他官吏品級(jí)都比御史高得多。

授秩卑的低官以重大權(quán)柄監(jiān)察秩尊高官的監(jiān)察機(jī)制，是一種比較行之有效的權(quán)力制銜形式。因?yàn)楸O(jiān)察官品級(jí)雖低，但權(quán)重，與監(jiān)察對(duì)象無隸屬關(guān)系。這就使秩卑權(quán)重的監(jiān)察官員可以無所顧忌地監(jiān)舉高官。品級(jí)低，在糾舉高官的過程中心理障礙少，且會(huì)有證可稽，慎重從事。而權(quán)重，則能排除多種阻力和干擾，將多種棘手之案一以貫之地糾察下去，收到較好的整飭吏治的效果。這正所謂“秩卑而命之尊，官小而權(quán)之重，此小大相制，內(nèi)外相維立意也。”[ 顧炎武：《日知錄》卷9《部刺史》]

第四，地方監(jiān)察官員實(shí)行短任期制。

縱察歷代，地方監(jiān)察官員大多實(shí)行短任期制。如漢代刺史“常以八月巡行所部郡國，錄囚徒，初歲盡詣京奏事?！泵看畏稻┫蛑醒氡O(jiān)察機(jī)關(guān)奏報(bào)所賦之事，接受考核，如不稱職，便可不待期滿免職。隋唐后，各代對(duì)地方監(jiān)察官員均實(shí)行不久任制。隋代監(jiān)察官員二月出巡地方，七月還奏。唐代巡察使任期僅兩年制。明代巡按御史出巡地方，整定以一年為期限。

地方監(jiān)察官員實(shí)行短任期制，利處甚多。顧炎武曾有過精辟之分析：“（巡按御史）又其善者在于一年一代。夫守令之官不可以不久也，監(jiān)察之任不可以久也。久則情親而弊生，望輕而法玩。”[ 顧炎武：《日知錄》卷9《部刺史》。]可見監(jiān)察官實(shí)行短任期制，可防止監(jiān)察官員久駐與地方行政長官串通一氣，包容奸吏，廢馳糾舉彈劾之責(zé)，比較有效地履行整飭吏治之職。

第五，監(jiān)察官多選用曾在地方基層擔(dān)任過一定官職者，且不用本籍人氏。

地方監(jiān)察官，責(zé)專且權(quán)重，非通曉行政、洞悉官場(chǎng)積弊者是難以勝任的。所以，歷代選調(diào)地方監(jiān)察官員，大多選用曾在地方基層擔(dān)任過一定官職者。如唐代各監(jiān)察道區(qū)的巡按使，大多以縣級(jí)的主薄、丞、尉中選任。宋代曾明文規(guī)定，“非曾任兩任縣令不得任監(jiān)察御史?！盵《文獻(xiàn)通考》卷53]監(jiān)司人選一般由擔(dān)任過州縣官職、有一定治政經(jīng)驗(yàn)的官員充任。明代的巡按御史也多從地方官員中選拔。據(jù)《明史》記載，御史官員中，約有73%的人曾擔(dān)任過地方知縣和基層官吏。

因明巡按御史大都有擔(dān)任地方官職的履歷，熟重地方政務(wù)，了解官場(chǎng)弊端，因而，許多出巡監(jiān)察者功效顯著。如，明宣德時(shí)期，巡按御史黃潤玉“出按湖廣，斥兩司以下不稱職者百有二十人?！盵《國朝獻(xiàn)徵錄》卷65]明正德年間，王時(shí)中出按宣、大，“逮系武職貪污者百余人?！盵《國朝獻(xiàn)徵錄》卷65]

此外，許多朝代規(guī)定，地方監(jiān)察官員不得以本籍人氏充任，以防監(jiān)察執(zhí)法中循親舞弊，監(jiān)察不出，糾劾不力。如宋代規(guī)定，監(jiān)司官員要回避在其籍貫任職。明代規(guī)定，御史巡歷地方，如果系原籍或曾任官處，必須回避。

我國古代地方監(jiān)察制度經(jīng)數(shù)千年的發(fā)展，日臻完備。其中許多規(guī)范和運(yùn)行機(jī)制都含有一定的科學(xué)合理因素。如：地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置自成一體，堅(jiān)持監(jiān)察獨(dú)立；重視監(jiān)察立法，規(guī)范地方監(jiān)察官員的權(quán)責(zé)；

秩卑權(quán)重的權(quán)力制衡機(jī)制；監(jiān)察官員實(shí)行短任期制及監(jiān)察官選任中對(duì)履歷的限定等，均值得參鑒。然而，由于歷史的局限和封建專制政治的影響，我國古代地方監(jiān)察制度還存在許多弊端。其主要表現(xiàn)是代表中央朝廷的地方監(jiān)察官權(quán)力過大過泛，在運(yùn)行過程中，欺凌地方守令，侵奪其權(quán)力的事情屢屢發(fā)生，監(jiān)察官也不免蛻變成手握地方實(shí)權(quán)的一級(jí)行政長官或擁兵自重的割據(jù)勢(shì)力。漢代刺史和唐代觀察使的演變即是不可不見的實(shí)例。

（作者為中央機(jī)構(gòu)編制辦公室正局級(jí)巡視員）