我國境外投資審批改革的進(jìn)展和展望

■連瑞南

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：擴(kuò)大企業(yè)及個人對外投資，確立企業(yè)及個人對外投資主體地位，允許發(fā)揮自身優(yōu)勢到境外開展投資合作，允許自擔(dān)風(fēng)險到各國各地區(qū)自由承攬工程和勞務(wù)合作項目，允許創(chuàng)新方式走出去開展綠地投資、并購?fù)顿Y、證券投資、聯(lián)合投資等。隨后，以便利化為目的的對外投資審批體制改革措施相繼出臺。

主要改革措施

本輪對外投資審批體制改革的主基調(diào)是簡化程序，主要措施是以備案制為主取代核準(zhǔn)制。

作為“國務(wù)院投資主管部門”，國家發(fā)改委于今年4月8日發(fā)布《境外投資項目核準(zhǔn)和備案管理辦法》（以下稱《發(fā)改委9號令》?！栋l(fā)改委9號令》調(diào)高了核準(zhǔn)項目金額，規(guī)定中方投資額10億美元以上，或涉及敏感國家和地區(qū)或敏感行業(yè)的對外投資才需由國家發(fā)改委核準(zhǔn)。其中投資額20億美元以上且涉及敏感國家和地區(qū)或敏感行業(yè)的項目，需由發(fā)改委提出審核意見，報國務(wù)院核準(zhǔn)。除上述以外的其他項目均只需備案，其中央企投資項目、或地方企業(yè)投資3億美元以上的項目由國家發(fā)改委備案，其他項目由省級發(fā)改部門備案?！栋l(fā)改委9號令》取消了發(fā)改委對“資源類”投資項目的核準(zhǔn)。但《發(fā)改委9號令》依然保留了“小路條”條款，即第十條規(guī)定：中方投資額3億美元及以上的境外收購或競標(biāo)項目，投資主體在對外開展實質(zhì)性工作之前，應(yīng)向國家發(fā)展改革委報送項目信息報告。

《發(fā)改委9號令》還規(guī)定：本辦法適用于中華人民共和國境內(nèi)各類法人（以下簡稱“投資主體”）以新建、并購、參股、增資和注資等方式進(jìn)行的境外投資項目，以及投資主體以提供融資或擔(dān)保等方式通過其境外企業(yè)或機(jī)構(gòu)實施的境外投資項目。

據(jù)此，中資企業(yè)在境外投資實體的再投資項目，如不需要境內(nèi)主體提供融資或擔(dān)保，就不再需要辦理核準(zhǔn)或備案。這一變化對國有企業(yè)通過已有境外機(jī)構(gòu)更加自主地實施境外再投資打開了一扇門。

作為境外投資的核準(zhǔn)和備案部門，商務(wù)部對原《境外投資管理辦法》進(jìn)行了修訂，于今年9月6日發(fā)布經(jīng)修訂的《境外投資管理辦法》（以下稱《商務(wù)部3號令》）?！渡虅?wù)部3號令》規(guī)定：國內(nèi)企業(yè)境外投資涉及敏感國家和地區(qū)或敏感行業(yè)的，由商務(wù)部核準(zhǔn)；中央企業(yè)向商務(wù)部提出申請，地方企業(yè)通過省級商務(wù)部門向商務(wù)部提出申請；其他情形下僅需備案，其中中央企業(yè)報商務(wù)部備案，地方企業(yè)報省級商務(wù)主管部門備案，備案時間3個工作日。

與原《境外投資管理辦法》相比，商務(wù)部不再對設(shè)立境外特殊目的的公司進(jìn)行核準(zhǔn)，也取消了省級商務(wù)部門對1億美元以下的“能源、礦產(chǎn)類境外投資”的核準(zhǔn)。同時取消的還有“企業(yè)應(yīng)當(dāng)在其對外簽署的與境外投資相關(guān)的合同或協(xié)議生效前，取得有關(guān)政府主管部門的核準(zhǔn)”的要求，還取消了企業(yè)境外投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)應(yīng)當(dāng)征求國內(nèi)有關(guān)商會、協(xié)會意見的規(guī)定。

可以看出，核準(zhǔn)范圍的明顯縮減，相對簡化的備案要求，以及透明公開的程序，可以為企業(yè)開展境外投資帶來較多的便利。

目前審批制度尚存的問題

以備案制為主的境外投資管理體制改革以便利化為主要目標(biāo)，已有的改革措施也確實體現(xiàn)了便利化；但現(xiàn)行政策框架不應(yīng)是這一輪改革的終結(jié)方案。因為企業(yè)和個人對外投資主體地位逐漸確立，人民幣國際化趨勢對境外投資管理方式的影響，中美投資協(xié)定談判的進(jìn)展等都將對境外投資審批管理措施不斷提出新的改革要求，管理體制為跟上形勢發(fā)展，也必須進(jìn)行不斷的適應(yīng)性調(diào)整。

第一，雙重管理的合理性仍受質(zhì)疑。

每一個“境外投資項目”發(fā)起人和實施這一項目的主體是合一的，每個境外投資項目都有對應(yīng)的境外企業(yè)。而現(xiàn)行審批管理要求國內(nèi)企業(yè)在投資設(shè)立境外企業(yè)（或機(jī)構(gòu)）時，必須分別就“投資項目”和“境外投資”向兩個政府部門提出核準(zhǔn)或備案申請。發(fā)改委的項目核準(zhǔn)和備案，與商務(wù)部的境外投資核準(zhǔn)和備案是并行的，互不為前置條件。雖然“商務(wù)部管理辦法”明確：“企業(yè)開展境外投資的經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性由其自行負(fù)責(zé)”，但從發(fā)改委要求企業(yè)提交材料中可以看出，政府對企業(yè)（哪怕是民營企業(yè)）的國際化經(jīng)營活動主動承擔(dān)的事前監(jiān)管責(zé)任較多。目前發(fā)改委對國有企業(yè)境外投資項目的審批職能和國資委對中央企業(yè)境外投資監(jiān)管職能有部分重疊，如何協(xié)調(diào)這兩種職能也有待明確。

對于企業(yè)來說，雙重核準(zhǔn)（備案）制度必然增加境外投資前期工作量，延緩企業(yè)對市場商機(jī)的反應(yīng)速度。對民營企業(yè)實施和國有企業(yè)同樣的項目核準(zhǔn)和備案制度，尤其妨礙企業(yè)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢把握市場機(jī)遇拓展國際化經(jīng)營空間。

第二，人民幣國際化趨勢對現(xiàn)行管理形成沖擊。

對境外投資項目實行核準(zhǔn)（備案）制度的一個重要基礎(chǔ)是外匯管制條件下企業(yè)對外投資的換匯需要。但隨著“走出去”戰(zhàn)略的全方位實施，中國在全球經(jīng)濟(jì)地位的提高，人民幣作為支付、儲備手段，已在一些國家和地區(qū)得到越來越廣泛的使用；在國際貿(mào)易和跨國投資中直接使用人民幣結(jié)算的交易數(shù)量、以人民幣計價的金融產(chǎn)品都在增加，人民幣國際化的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。可以預(yù)期，不久的將來，中國企業(yè)和公民將能以人民幣在部分國家和地區(qū)開展直接投資。在這種情況下，項目核準(zhǔn)或備案作為企業(yè)境外投資換匯和取得外匯貸款前置條件的基礎(chǔ)將逐漸風(fēng)化。

第三，“小路條”的約束力漸顯虛弱。

對中方投資額3億美元及以上的境外收購或競標(biāo)項目，投資主體在對外開展實質(zhì)性工作之前，應(yīng)向國家發(fā)展改革委報送項目信息報告。這項實行已久的制度出發(fā)點是防止多個中國企業(yè)在對同一項目收購或競標(biāo)時出現(xiàn)惡性競爭，因此在過去的實踐中，發(fā)改委對某個境外收購或競標(biāo)項目，只對一家企業(yè)出具確認(rèn)函（業(yè)界俗稱“小路條”）。但由于現(xiàn)在中資企業(yè)境外機(jī)構(gòu)的再投資項目，只要不需境內(nèi)主體提供融資或擔(dān)保，就不用辦理核準(zhǔn)或備案，因此今后此類境外收購或競標(biāo)項目，企業(yè)可以通過已有的境外子公司利用境外融資來實施。今年7月間紫光集團(tuán)有限公司對銳迪科微電子公司總價達(dá)9.07億美元的收購交易就是對現(xiàn)有政策環(huán)境的主動適應(yīng)。這說明“小路條”在目前市場和政策環(huán)境下也是可以規(guī)避的。

對個人境外投資的管理服務(wù)依然缺乏。

十八屆三中全會報告提出了“確立企業(yè)及個人對外投資主體地位”的要求，但隨后國務(wù)院、發(fā)改委和商務(wù)部出臺的相關(guān)文件中，并沒有涉及對境內(nèi)自然人境外投資行為的管理措施。而事實上以自然人名義開展的境外投資已經(jīng)大量存在，這類投資行為雖然未經(jīng)政府有關(guān)部門的核準(zhǔn)、備案，沒有“企業(yè)境外投資證書”，但由于國有商業(yè)銀行“優(yōu)匯通”之類的業(yè)務(wù)和其他一些灰色渠道的存在和發(fā)展，并沒有妨礙一些個人以投資為目的資本流出。允許個人境外投資是大勢所趨，但這種趨勢對現(xiàn)行境外投資管理體制也帶來挑戰(zhàn)。比如境外投資統(tǒng)計盲區(qū)擴(kuò)大，造成宏觀決策依據(jù)模糊，對公民境外投資的風(fēng)險防范和信息服務(wù)都難以覆蓋到位。這些挑戰(zhàn)只能經(jīng)由改革的實踐來應(yīng)對和解決。

進(jìn)一步改革的空間和舉措設(shè)想

中國作為全球資本主要輸出國的地位正在逐步確立，改革開放之初中國與近20個西方國家簽署的保護(hù)國際投資雙邊條約已經(jīng)完全無法滿足中國投資者的需要，也大大滯后于中國經(jīng)濟(jì)社會的迅猛發(fā)展以及當(dāng)今國際經(jīng)濟(jì)體系變化帶來的挑戰(zhàn)。中美投資協(xié)定談判已經(jīng)進(jìn)入負(fù)面清單談判階段，由于中美雙方在國際經(jīng)濟(jì)和投資領(lǐng)域的重要地位，這項談判對我國“走出去”戰(zhàn)略具有深遠(yuǎn)的影響。

上述進(jìn)展要求我國對外投資管理體制更加符合法制化、市場化要求。從這一客觀要求出發(fā)，我國境外投資管理體制改革將進(jìn)入一個更加靈活、理性的漸進(jìn)調(diào)整期。最亟待和可期待的改進(jìn)是以法規(guī)而非部門規(guī)章、規(guī)范性文件的形式來確立企業(yè)和個人對外投資主體地位，規(guī)范政府對企業(yè)和個人境外投資行為的管理和服務(wù)，已達(dá)到以下目的：

在逐步擴(kuò)大對外開放的同時，為國內(nèi)投資者開展境外投資提供更大的便利，一攬子解決政府管理重疊造成的浪費，以及對企業(yè)和個人境外投資自主權(quán)的掣肘。

建立與人民幣國際化進(jìn)程相適應(yīng)的境外投資管理模式和調(diào)整機(jī)制。

隨著個人境外投資試點工作的不斷推進(jìn)和經(jīng)驗積累，通過明確政府和投資者的義務(wù)和責(zé)任，逐步完善我國境外投資統(tǒng)計體系，逐步提高覆蓋面和有效性；強(qiáng)化政府服務(wù)能力建設(shè)，形成與全球重要的資本輸出國相適應(yīng)的境外投資利益保護(hù)體系。