環(huán)境司法保護(hù)的貴陽模式

■吳其亮

環(huán)保執(zhí)法陷入“排污—查處—罰款—繼續(xù)排污—繼續(xù)查處—繼續(xù)罰款”的惡性輪回，單一依靠行政手段很難解決污染頑疾，環(huán)境整治，必須納入法制化軌道。

在環(huán)境突發(fā)事件日益增多，環(huán)境污染類案件判決難、執(zhí)行難的背景下，貴陽市在全國率先成立環(huán)保法庭，通過環(huán)保執(zhí)法，使污染企業(yè)受到懲罰，將不作為的政府部門及官員送上法庭，有效化解了矛盾，促進(jìn)了社會穩(wěn)定。

6年多來，貴陽市環(huán)保法庭共審結(jié)涉及水體、土地、大氣等被污染的各類案件700余件，懲治罪犯500余人，成為一把“環(huán)保利刃”。

環(huán)保組織獲得訴訟資格

貴陽市中級人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭、貴陽清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護(hù)法庭成立于2007年11月。兩庭成立的大背景，是作為貴陽市390余萬人主要飲用水源的“兩湖一庫”（紅楓湖、百花湖和阿哈水庫）的嚴(yán)重污染。貴陽先后投入10億元治理“兩湖一庫”，不見成效。

究其原因，主要是環(huán)保守法和執(zhí)法成本高，違法成本低。環(huán)保執(zhí)法陷入“排污—查處—罰款—繼續(xù)排污—繼續(xù)查處—繼續(xù)罰款”的惡性輪回。事實表明，單一依靠行政手段很難解決污染頑疾，環(huán)境整治，必須納入法制化軌道。

環(huán)保法庭規(guī)定環(huán)境訴訟的原告為檢察院、相關(guān)行政職能部門，以及兩湖一庫管理局這樣的特別機(jī)構(gòu)；對于民間環(huán)保組織、公民和志愿者個人，也未禁止，從而開創(chuàng)了環(huán)保組織、公民和政府機(jī)關(guān)都可當(dāng)原告的先例。

隨后，貴陽在國內(nèi)率先出臺《貴陽市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》，這部地方性法規(guī)提出構(gòu)建“政府主導(dǎo)、司法推進(jìn)、公眾參與”的生態(tài)保護(hù)新格局，培育業(yè)務(wù)水平高、責(zé)任心強(qiáng)的環(huán)保公益組織和眾多的環(huán)保志愿者隊伍。依托這一條例，貴陽市中院順勢而為，司法實踐先行一步，出臺規(guī)定受理國家機(jī)關(guān)、環(huán)保組織乃至志愿者個人作為原告的環(huán)境公益訴訟案件，給環(huán)保審判未來的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的法律支撐。

之所以有這樣的規(guī)定，是因為預(yù)見到行政機(jī)關(guān)怕背上環(huán)境執(zhí)法不作為之名，不愿意當(dāng)原告。個人和公益組織如果不能去告，不告不理，就會導(dǎo)致環(huán)保法庭“無案下鍋”，解決不好案源問題，新設(shè)立的環(huán)保法庭就可能要“關(guān)門歇業(yè)”。

2009年，全國首例環(huán)境公益行政訴訟——中華環(huán)保聯(lián)合會訴清鎮(zhèn)市國土資源局行政不作為案公開審理。這起訴訟的提起，督促相關(guān)行政職能部門履行了拖延近15年的行政職責(zé)。由社會團(tuán)體提起訴訟，標(biāo)志著環(huán)境公益訴訟實踐的重大突破。

環(huán)境公益訴訟打開了案源。2012年11月，全國首例公民個人作為原告的環(huán)境公益訴訟案審結(jié)。清鎮(zhèn)市屋面防水膠廠老板傾倒30噸化工廢液至一污水溝，流入公共水域。該水域由參加“綠色江河全民保護(hù)行動”的志愿者蔡長海負(fù)責(zé)監(jiān)管，他提起訴訟。環(huán)保法庭確認(rèn)其有原告主體資格，判決被告罰金30萬元。宣判后，有村民表示以后再有誰敢污染，自己就告到環(huán)保法庭。

本案中志愿者雖不是直接受害者，但與污染事件存在一定關(guān)聯(lián)，法庭賦予其原告主體資格，這是一種積極的司法探索創(chuàng)新。目前，貴陽環(huán)保法庭已審理重大環(huán)境公益訴訟案件13件，占到全國的一半，案件類型齊全，原告主體有行政機(jī)關(guān)、環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)、公民個人。

審判環(huán)保局長

對清鎮(zhèn)市環(huán)保局原局長楊貴斌的審判，讓環(huán)保法庭再一次進(jìn)入公眾視野。環(huán)保法庭成立后不久，清鎮(zhèn)市人民法院對清鎮(zhèn)市環(huán)境保護(hù)局原局長楊貴斌一案作出一審宣判，楊貴斌因濫用職權(quán)罪被判處有期徒刑三年。

根據(jù)規(guī)定，環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)對排污者排放污染物的種類、數(shù)量進(jìn)行核定并據(jù)此征收排污費，應(yīng)當(dāng)據(jù)實、足額征收，不得簡化征收程序，降低征收標(biāo)準(zhǔn)，不得擅自減免和緩征排污費。

原清鎮(zhèn)市環(huán)保局局長楊貴斌，卻擅自對轄區(qū)內(nèi)的多家企業(yè)排污費實行協(xié)商收費。根據(jù)公訴機(jī)關(guān)提供的13家排污企業(yè)三年共90次監(jiān)測報告，13家企業(yè)應(yīng)當(dāng)繳納排污費的總金額為5700萬元，而實際上只繳納不到1130萬元，少征收4570余萬元。同時法院還查明，楊貴斌在任期間，還有要求某集團(tuán)公司給清鎮(zhèn)市環(huán)保局購買轎車等行為。一審判決后，楊貴斌上訴。貴陽市中級人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭作出終審裁定：駁回上訴，維持原判。

這類案件被追究職務(wù)犯罪在全國都是比較罕見的，此案在貴州全省都引起關(guān)注，特別是對環(huán)保執(zhí)法部門的震懾，環(huán)保局協(xié)商收費這個雷池此后在貴州無人敢越。

2012年，貴州省委常委、貴陽市委書記李軍在貴陽市環(huán)保兩庭五周年座談會上表示，環(huán)保法庭成立對于貴陽市環(huán)境問題的處理以及環(huán)境的保護(hù)極為重要。李軍認(rèn)為，環(huán)保法庭最為卓越的貢獻(xiàn)之一，就是為大眾樹立了“破壞環(huán)境就是犯罪”的意識。

作為中國法院中“第一個吃螃蟹者”，貴陽市環(huán)保兩庭自成立來遇到過很多困難，審判的案件也創(chuàng)下了很多國內(nèi)的第一。貴陽環(huán)保兩庭判決的福海生態(tài)園案，被認(rèn)為是1997年刑法修訂以來中國最為嚴(yán)厲的刑事制裁破壞資源保護(hù)犯罪的案件。福海生態(tài)園案的被告羅忠福因犯非法占用農(nóng)用地罪、濫伐林木罪，被終審判處有期徒刑十年零六個月。

同時，貴陽市環(huán)保兩庭還在盜伐、濫伐林木的輕微犯罪刑事案件的審判中，提出了刑事處懲、經(jīng)濟(jì)處懲和修復(fù)生態(tài)“三管齊下”，使刑事責(zé)任、民事責(zé)任、行政責(zé)任得到同時追究的創(chuàng)新司法方法。

環(huán)保法庭最為卓越的貢獻(xiàn)，就是為大眾樹立了“破壞環(huán)境就是犯罪”的意識。

司法提前介入避污染

2012年，貴陽市環(huán)保法庭作出第一個環(huán)境侵權(quán)“訴前禁令”，責(zé)令環(huán)境違法者文國華、文英全立即停止開山采石，并委托林業(yè)部門界定原有破壞范圍和面積，防止其繼續(xù)破壞。

這是一次大膽的嘗試。文國華的砂石廠開采的山屬水土保持林地，制止破壞行為，自然越早越好。環(huán)保法庭沒有審理判決，甚至還未提起訴訟，這樣的提前干預(yù)當(dāng)時曾引起爭議。

然而，環(huán)保法庭認(rèn)為，環(huán)保案件有特殊性，行政機(jī)關(guān)查處污染違法行為，需經(jīng)立案、處罰告知、聽證、處罰、復(fù)議、訴訟等程序，等所有程序走完，違法行為通常加重，環(huán)境損害已經(jīng)難以修復(fù)。司法的提前介入，可有效防止損害擴(kuò)大。

基于此，2012年8月，貴陽市中級人民法院專門制定《環(huán)保司法訴前禁令試行辦法》，將傳統(tǒng)意義上的財產(chǎn)保全擴(kuò)大到行為保全，創(chuàng)設(shè)環(huán)境侵權(quán)案件訴前禁令制度，只要行政機(jī)關(guān)和公眾提出申請，法院可裁定作出訴前禁令，避免“邊訴訟邊破壞”。只要有利于減少環(huán)境損害，貴陽都竭力在各個環(huán)節(jié)敢于司法創(chuàng)新。

環(huán)境污染涉及面廣，事關(guān)飲水安全、居住安全、生產(chǎn)安全等百姓切身利益，處理不慎，容易造成群體性事件。爭取環(huán)境類矛盾糾紛化解在訴前，需要環(huán)保法庭提前介入。貴陽市環(huán)保法庭打破陳規(guī)舊矩，不再片面地只注重審案，不再不告不理、坐堂辦案、等案上門。

2012年，貴州開磷集團(tuán)發(fā)生磷泄漏，致使烏江沿岸三縣500多名養(yǎng)殖戶蒙受重大財產(chǎn)損失，以致多次集體上訪，影響社會穩(wěn)定。環(huán)保法庭組織精兵強(qiáng)將積極介入?yún)f(xié)調(diào)，不厭其煩，對養(yǎng)殖戶和企業(yè)動之以情、曉之以法，最終促成案件穩(wěn)妥處理，群眾合理訴求得到滿足。

環(huán)保案件，判決易，執(zhí)行難。主要體現(xiàn)在執(zhí)行周期長、監(jiān)督難度大，特別是涉及生態(tài)修復(fù)的判決，執(zhí)行完畢恢復(fù)生態(tài)，往往需要兩三年甚至更長時間。保證執(zhí)行不落空，環(huán)保法庭非常關(guān)鍵。

為此，環(huán)保法庭出臺硬規(guī)定，要求判案法官必須對生效判決執(zhí)行進(jìn)行回訪，督促被告履行，如消極敷衍了事，依法啟動強(qiáng)制執(zhí)行。

執(zhí)行回訪靠的是法官盡職，然而法官畢竟精力有限，難免出現(xiàn)疏漏。為彌補(bǔ)司法資源不足，環(huán)保法庭推行第三方監(jiān)督制度，建立全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)保護(hù)信息員網(wǎng)絡(luò)，舉報環(huán)境違法行為，監(jiān)督判決案件執(zhí)行，置涉案企業(yè)于眾目睽睽之下，使其不敢懈怠。