維權(quán)不要街上的民主，要屋子里的民主

劉建珍

維權(quán)不要街上的民主，要屋子里的民主

劉建珍

■專家名片

楊小軍

法學(xué)博士。國家行政學(xué)院法學(xué)部副主任、教授、博士生導(dǎo)師，中國行政法學(xué)研究會副會長，國家社會科學(xué)基金重大課題首席專家，最高人民法院案例指導(dǎo)工作專家委員會委員。

規(guī)則是社會運行的基礎(chǔ)秩序，沒有了規(guī)則社會必然處于無序的狀態(tài)。當(dāng)社會缺少規(guī)則時，人們將失去方向，也將失去安全感。這顯然是一種需要警惕的現(xiàn)象。

中國社會科學(xué)院發(fā)布的《2013年社會藍(lán)皮書》指出，中國近年來每年發(fā)生的群體性事件可達(dá)十余萬起，而過去五年來因環(huán)境污染問題引發(fā)的群體性事件明顯增多，較典型的包括：2007年廈門“PX事件”、2009年廣東“番禺反對建設(shè)垃圾焚燒廠事件”、2012年四川“什邡反對興建鉬銅項目事件”等。群體性事件凸顯了規(guī)則缺失的惡果，而伴隨其來的暴力行動，更讓人擔(dān)憂。如何重構(gòu)規(guī)則意識，實現(xiàn)理性維權(quán)？帶著疑問本刊記者專訪了國家行政學(xué)院法學(xué)部副主任楊小軍教授。

暴力維權(quán)有兩大肇事源

中華環(huán)境：5月10日，杭州市余杭區(qū)垃圾焚燒項目抗議引發(fā)了暴力行為，某種程度上這反映了居民權(quán)利意識和社會治理參與度的提高，但近年來，國內(nèi)環(huán)境維權(quán)行動出現(xiàn)的暴力化傾向讓人很是擔(dān)憂。您如何看待這種暴力維權(quán)？

楊小軍：我認(rèn)為有兩方面的原因。一方面是現(xiàn)在公眾的權(quán)利意識在增長，但規(guī)則意識并沒有什么進步，公眾覺得傷害到自身權(quán)利的時候就采用體制外的方式去維權(quán)，比如游行示威、打砸搶、網(wǎng)上調(diào)侃等等，用極端的方式逼迫當(dāng)?shù)卣饝?yīng)，這是權(quán)利意識畸形增長，但規(guī)則意識沒跟上，導(dǎo)致失衡。越來越多的人一有事情就用這種極端方式，這是違法的，這點還是要明確的。

另一方面也說明，體制內(nèi)的表達(dá)方式不能適應(yīng)現(xiàn)在公眾的需求，我們在體制機制上的建設(shè)是比較滯后的。雖然我們的原則都有了。這兩年我們看到了兩方面的進步，一是涉及到環(huán)境的重大項目或重大決策，政府提出決策要科學(xué)化、民主化、法制化，從制度建設(shè)上來看，這是一個很大的進步。二是在實際操作中，在一定程度上建立了公眾訴求表達(dá)的途徑和制度。比如，我們增加了社區(qū)居民代表和行業(yè)協(xié)會來征求意見。雖然有這兩方面的進步，但相對社會的需求來說差別還比較大。征求意見是有選擇的，不是廣開言路的征求意見。環(huán)境既然涉及到每一個人，就應(yīng)該向社會公眾征求而不是向某一個行業(yè)、某一個地區(qū)、某一個組織或者自上而下對指定的代表征求意見，不給普通公眾提供參與的入口。既然進不來，或者說進來很不方便，那公眾就會找一個體制外的方式。另外，公眾的意見一旦反映上來，政府怎么來平衡各方利益？在這方面，我認(rèn)為政府跟公眾的需求是不同的。政府覺得征求意見了，你的意見我知道了，但是你這個意見不行，我不聽。公眾感覺是說了也白說，那干脆拿腳投票。這顯然不是一個全民投票制度，民主也沒到這個程度，但是對要建項目附近的公民，他們的意見政府應(yīng)創(chuàng)造、發(fā)展出機制來回應(yīng)和平衡各方利益，而這個平衡的過程要讓老百姓看到，不能關(guān)上門來平衡。關(guān)上門就會產(chǎn)生情緒對抗從而導(dǎo)致不認(rèn)同感，進而使得政府決策失去權(quán)威和公信力，最后導(dǎo)致你不按照我的來，我們就去鬧，就去砸，試圖制造壓力迫使政府放棄自己的初衷。

政府需要政治智慧公眾需要法治教養(yǎng)

中華環(huán)境：您認(rèn)為暴力維權(quán)歸根結(jié)底是政府跟公眾溝通不暢，不能達(dá)到雙方的預(yù)期？

楊小軍：對，我認(rèn)為溝通得在陽光下，要形成一種透明的機制。老百姓的意見也不一定都對，部分老百姓的利益是否兼顧到其他人？這需要政府花很大的功夫，動很多腦筋，運用政治智慧，做出決策。當(dāng)前政府在決策上表現(xiàn)出兩個缺陷：一是決策的時候比較匆忙，雖然也征求意見了，但是很不夠，所以初始的動作就帶有缺陷，一旦出現(xiàn)暴力維權(quán)，政府就害怕了。二是放棄項目。從雙贏的初衷，到最后成了雙輸。但其實還可以有第三種途徑，就是既把項目建起來，又讓公眾接受。當(dāng)然這會有很大的阻力，需要很大的政治智慧。

中華環(huán)境：那您覺得回歸理性維權(quán)，政府、公眾、企業(yè)各主體應(yīng)該怎么做？

2013年5月10日，昆明市政府就中石油安寧煉化項目召開新聞發(fā)布會，回應(yīng)市民關(guān)心的相關(guān)問題。昆明年規(guī)模千萬噸的中石油煉化項目引發(fā)了民眾對周邊環(huán)境的擔(dān)憂，一些市民在昆明市中心街頭用和平的方式表達(dá)自己的訴求。圖為記者提問。CNS/供圖

楊小軍：我覺得政府在形成決策之前就應(yīng)該有一種有效、廣泛的途徑讓公眾參與進來，首先信息要公開透明，包括政府的難處、項目決策涉及到的各種利害關(guān)系。其次，要給予公眾足夠的表達(dá)機會和途徑，讓更多的人能夠表達(dá)。對表達(dá)的意見進行平衡和拿捏都是在走一種中間路線，絕對的這樣或那樣可能都是不行的，你可能在兩個絕對中間取一個相對，這個決策拿捏的過程需要向公眾交代，讓公眾看到你是出于公心、各種利益的平衡做出的決策，對政府來講，這種體制機制的完善非常重要。簡單的要么上項目，要么就算了，是政府的一種懶政思維，顯得很幼稚、不成熟。

對于公眾，首先要做的是必須回到體制內(nèi)來，發(fā)生任何事情通過合法的途徑去反映。其實公眾自己也清楚，沒有什么事情是通過非法途徑來解決的，所以老百姓也是需要法治教育和培養(yǎng)的。公眾還應(yīng)該有一些維權(quán)組織，從很多經(jīng)驗來看，這是一種成功的模式。

反映民意，基層組織比NGO更有效

中華環(huán)境：新《環(huán)保法》擴大了公益訴訟主體，更多的民間環(huán)保組織可以獲得這一資格來維權(quán)。

楊小軍：NGO也是一種途徑，但在中國，目前有效的途徑還是基層群眾組織、基層黨委、基層政府來真實的反映民意，這個比較有可操作性。比如，村委會、居委會、街道辦事處、工會等?；鶎咏M織負(fù)責(zé)意見的上傳下達(dá)，決策之前，居委會能不能開個會征求大家的意見？完全可以。從民眾的角度，先要解決他的表達(dá)渠道，誰來做比較暢通呢，我認(rèn)為仍然是我們六十多年來形成的基層社會團體、基層政府和基層黨委，相對來講，比NGO更有效。

中華環(huán)境：目前，基層組織能夠參與這種訴求傳達(dá)么？條件成熟么？

楊小軍：目前也只是倡導(dǎo)，還是比較務(wù)虛的說，沒有放開。比如說憑什么開這個會，得下個文件才能開會。中國的模式是自上而下的，上邊發(fā)文件，下邊的村委會、居委會才會去干。

中華環(huán)境：當(dāng)下，我們需要做的是培養(yǎng)公眾求助于基層組織的意識，推動文件下達(dá)和事情解決？

楊小軍：對，不要通過上街的方式，要心平氣和的聚到一起，坐下會談，老百姓一起表達(dá)訴求。如果這個意見能夠表達(dá)上去，干嘛要去街上呢？形象的說，就是不要街上的民主，要屋子里面的民主，還是走體制內(nèi)，所以體制內(nèi)必須要暢通。另外，理性維權(quán)還需要解決公益訴訟的問題，對于這種要建項目，走公益訴訟，從目前的法律上來看還是存在缺陷的，法律只對已經(jīng)形成環(huán)境危害的才有公益訴訟。因此對建不建這個項目是否可以讓第三方來評議一下？我覺得由政府一家去做這個事情不合適。應(yīng)由獨立、權(quán)威的第三方來平衡各方利益。就目前的體制而言，最有效的還是人大，他們應(yīng)該出面。環(huán)保項目在做之前，可以讓人大代表們通過體制內(nèi)的方式去問問政，問問你怎么做的，為什么這樣做。老百姓在電視里能看到官員的應(yīng)對、回答，大家對你認(rèn)同還是不認(rèn)同，都會有自然的反應(yīng)。如果大家覺得你說得有道理，那可能很多人你不用去做工作，就解決問題了。

新《環(huán)保法》解決不了環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)的沖突

中華環(huán)境：部分群體事件是因為企業(yè)的項目才產(chǎn)生了政府跟公眾貌似對立的情況出現(xiàn)，目前，新《環(huán)保法》加大了對污染企業(yè)的處罰力度。您怎么看？

楊小軍：法律關(guān)鍵還是看實施。能不能真正實施，做到位？我覺得還有很長的一段路，因為中國法律實施的大環(huán)境還有很長的一段路要走。環(huán)保項目之所以難，問題的核心在環(huán)境權(quán)和經(jīng)濟發(fā)展權(quán)之間的沖突?？赡芤驗轫椖揩@得一定的經(jīng)濟收入，卻又會損害人們的環(huán)境權(quán)。實際上是這兩者之間的矛盾，新的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變不過來，舊的發(fā)展方式卻能輕車熟路地獲得經(jīng)濟發(fā)展。

中華環(huán)境：新《環(huán)保法》沒解決這個沖突？

楊小軍：它解決不了，從行業(yè)角度、環(huán)保角度來看，撐到天，你也就是個環(huán)保行業(yè)問題，最多是個環(huán)境權(quán)問題，仍然解決不了經(jīng)濟發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境的關(guān)系是可以變化的，可以是沖突矛盾，也可以是不沖突和不矛盾，但是不沖突和不矛盾非常的艱難，需要長期的探索，就是我們講的，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，什么樣的調(diào)整既能夠促進經(jīng)濟發(fā)展又能保障環(huán)境？這是不容易的。比如說新能源，新能源是好，可不掙錢，賠本賺吆喝，這就涉及到很多其他問題。

法律在環(huán)境維權(quán)中充當(dāng)何種角色？

中華環(huán)境：那您覺得法律應(yīng)該扮演什么角色？

楊小軍：我覺得有三個作用。第一，管住老百姓。老百姓要表達(dá)，就要通過法律途徑。第二，管住企業(yè)。如果違法，我覺得罰款不管用，該關(guān)的關(guān)，該限的限。這個要能做到就是一個很大的進步。目前法律是足夠了，但是執(zhí)行的時候人們下不了狠心。為什么呢？背后的阻力是這個環(huán)保項目對本地的發(fā)展、就業(yè)是有好處的。盡管它有污染，但畢竟有一個刀下見菜的稅收、就業(yè)問題，有一個GDP的問題，你不能否認(rèn)。所有的政府部門比我們清楚，最終要做的是一個選擇，經(jīng)濟還是環(huán)保？多數(shù)地方政府選的是經(jīng)濟，只有老百姓鬧得太厲害了之后，環(huán)保問題變成了政治問題，才會害怕。三，管住黨政干部。我們不要等老百姓將其變成政治問題，我們自己先將其變成政治問題，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進行責(zé)任追究，拿他的烏紗帽來抵發(fā)展的沖動。

中華環(huán)境：您認(rèn)為如何發(fā)揮這三個作用？

楊小軍：中國法律的落實靠三個，一是領(lǐng)導(dǎo)重視，二要公眾監(jiān)督，三靠司法底線。領(lǐng)導(dǎo)重視靠責(zé)任追究，問責(zé)。如果因為不遵守《環(huán)保法》而惹出了亂子，那就把你免了。這是很重要的問題。此外，中國的司法在體制內(nèi)還屬于最后一道防線，那法院能不能堅守正義？我認(rèn)為要對法院涉及環(huán)保的案件拿出來公開審理，讓公眾監(jiān)督。制度能不能有效的實施是要靠陽光下公眾的社會監(jiān)督，從全世界來看這都是一種有效的模式，關(guān)上門來產(chǎn)生很多問題，打開門來人們都會按照正規(guī)的模式去操作。所以，無論是責(zé)任的追究還是法院的監(jiān)督，對于司法原則的最后一道防守，都必須匯集在公眾的監(jiān)督之下，如果足夠的公開透明，相信大家都會守規(guī)矩，都會去實施。如果關(guān)上門來呢，那就不一定了。

中華環(huán)境：感謝楊教授接受本雜志的采訪，通過對您的采訪我們厘清了維權(quán)與民主的關(guān)系，維權(quán)必須要在一定的規(guī)則下進行，否則就是對民主的矯枉過正。