黃娥嬌

(中共惠州市委黨校，廣東 惠州 516000)

黨的十八大報告中一系列關(guān)于道德建設(shè)的重要論述，是十八大報告中非常重要的組成部分。其中，胡錦濤在報告講到如何提高公民道德素質(zhì)時，強(qiáng)調(diào)要“堅持依法治國和以德治國相結(jié)合”，指出“要深入開展道德領(lǐng)域突出問題專項教育和治理”，這折射出新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體將決心通過加強(qiáng)制度建設(shè)，促成社會道德水平的提高。毫無疑問，通過加強(qiáng)制度建設(shè)來提高公務(wù)員職業(yè)道德素養(yǎng)，應(yīng)該是重中之重。長期以來，我國政府非常重視公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)。但是，我國是發(fā)展中國家，結(jié)合我國公務(wù)員制度建設(shè)和職業(yè)道德建設(shè)現(xiàn)狀，學(xué)習(xí)國外先進(jìn)經(jīng)驗，有助于把我國的職業(yè)道德建設(shè)做得更好，這是貫徹落實十八大精神的具體表現(xiàn)。

1 典型國家公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的基本經(jīng)驗

國外公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)經(jīng)歷了從無到有過程。它的產(chǎn)生是由《公務(wù)員制度》的產(chǎn)生而產(chǎn)生。最突出的一個方面就是國外公務(wù)員的職業(yè)道德建設(shè)是一個反腐敗的法律體系，這個法律體系的建立，起源于英國。早在1889年，英國首先制定了《公共機(jī)構(gòu)腐敗行為法》， 1906年又制定了《防治腐敗法》，1916年又做了重要的補(bǔ)充。英國制定的這三部關(guān)于反腐敗的法律，對于公務(wù)員職業(yè)道德立法的起源起到了重要的開啟作用。這個反腐敗法律體系建立之后，其他各國如美國、芬蘭、韓國等，都開始了從立法的角度，對公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)展開了更全面的探索。

1.1 設(shè)立公務(wù)員職業(yè)道德的管理機(jī)構(gòu)

設(shè)立相應(yīng)的管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)是公務(wù)員職業(yè)道德得以遵守的保證。比如，美國設(shè)有政府問責(zé)局，還有政府倫理辦公室；法國設(shè)有政府監(jiān)督團(tuán)；瑞典設(shè)有《議會監(jiān)察專員制度》；奧地利設(shè)有紀(jì)律委員會等。以美國為例，美國政府問責(zé)局是美國國會的下屬機(jī)構(gòu)，只對國會負(fù)責(zé)，它的主要職能是負(fù)責(zé)調(diào)查、監(jiān)督聯(lián)邦政府的規(guī)劃和支出，調(diào)查和監(jiān)督聯(lián)邦政府如何花費(fèi)納稅人的錢。美國還有政府倫理辦公室，它是一個專門負(fù)責(zé)行政倫理的管理部門，下面各個州都有。它的主要職能：一是搜集并保存州政府官員和法律規(guī)定的有關(guān)人員的財務(wù)申報材料；二是將申報的材料輸入電腦以方便公眾查詢；三是培訓(xùn)政府官員的行政道德；四是起草州政府關(guān)于行政倫理方面的規(guī)定，制定職業(yè)道德的具體內(nèi)容；五是聽取公眾對違反法律和道德的政府官員的揭發(fā)，并進(jìn)行調(diào)查。

1.2 建立和完善公務(wù)員職業(yè)道德的法規(guī)和制度

國外公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的制度非常完善。美國在1965年就制定了《政府官員和雇員倫理行為準(zhǔn)則》，1978年頒布了由美國參議院和眾議院通過的《政府行為倫理法案》，1989年通過了《政府倫理改革法案》，1992年美國政府又頒布了由政府倫理辦公室制定的內(nèi)容更詳細(xì)、操作性更強(qiáng)的《美國行政官員倫理指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》。總之，它的法律法規(guī)是一個不斷完善和細(xì)化的過程。此外，英國有專門的《地方政府雇員行為規(guī)范》，韓國有《韓國公職人員道德法》，日本有《日本國家公務(wù)員道德規(guī)程》，新西蘭有《公務(wù)員行為規(guī)則》，加拿大有《加拿大公共服務(wù)倫理規(guī)范》等。立法明確是各國共同的特點。目前，全世界關(guān)于道德方面的法律法規(guī)超過了100部。

1.3 制定公務(wù)員職業(yè)道德制度建設(shè)的主要內(nèi)容

國外公務(wù)員職業(yè)道德的法律法規(guī)主要體現(xiàn)在以下四個方面：第一，誠信制度。2012年“透明國際”對全球176個國家和地區(qū)排出最清廉的十個國家或地區(qū)是：丹麥、芬蘭、新西蘭、瑞典、新加坡、瑞士 、澳大利亞 、挪威 、加拿大、荷蘭。丹麥、新加坡等國家的廉潔度之所以非常高，其中一個很重要的原因，就是它們特別重視對公務(wù)員的誠信記錄和相應(yīng)措施的制定和執(zhí)行，而且誠信與保障掛鉤。著名的新加坡《公務(wù)員公積金制度》，就是對公務(wù)員是否誠信最有力的獎勵和懲罰制度；第二，財產(chǎn)和禮品的申報制度。西方很多國家都制定了《財產(chǎn)申報制度》，公務(wù)員必須及時申報財產(chǎn)，不得遺漏。申報的材料，沒有特殊情況，應(yīng)該按照規(guī)定的程序向社會公開。如果申報作假，后果很嚴(yán)重。另外還有《禮品申報制度》。世界各國一般都嚴(yán)禁在公共活動當(dāng)中收受禮品。未經(jīng)批準(zhǔn)不得接受外國政府授予的榮譽(yù)稱號，頒發(fā)的勛章以及贈送的禮品；第三，任用考核制度。西方國家普遍都建立了嚴(yán)格的考核晉升和獎勵制度，各國都有詳細(xì)的考績指標(biāo)。其中，行為道德因素是很重要的一個因素；第四，回避制度。回避制度是避免公務(wù)員腐敗發(fā)生的一項重要制度。它主要是為了防止公共權(quán)利、公共資源被親屬、家族所控制。

1.4 非常重視公務(wù)員職業(yè)道德的文化建設(shè)

眾所周知，東南亞地區(qū)是腐敗高發(fā)區(qū)，可是為什么新加坡卻是一枝獨(dú)秀，在“透明國際”排行榜上名列前茅。首先，新加坡的官德文化教育非常成功。歷屆的新加坡政府，為了讓清正廉潔成為公務(wù)員、官員一個自覺的意識，在文化建設(shè)當(dāng)中特別講求一種叫做“心治”的教育方法。所謂“心治”，就是說對公務(wù)員一般不直接進(jìn)行職業(yè)道德內(nèi)容的宣傳與教育，而是通過各種途徑，宣傳儒家的知禮儀、懂廉恥、尊老愛幼、扶貧濟(jì)困、愛國愛民、忠于職守等。其次，新加坡政府非常注重共同價值觀的教育。所以新加坡無論男女老幼，幾乎人人都能背出他們的五大共同價值觀：“國家至上，社會為先；家庭為根，社會為本；社會關(guān)懷，尊重個人；求同存異，協(xié)商共識；種族和諧，宗教寬容”。在文化教育的同時，新加坡還吸收了現(xiàn)代政治文明的發(fā)展理念，比如民主觀念與法治精神。新加坡的法治精神名聲在外，它從立法到執(zhí)法再到懲罰都給了守法者最大的保護(hù)，給違法者最嚴(yán)厲的懲罰。這在很大程度上克服了儒家文化中熟人社會辦事潛規(guī)則的不良風(fēng)氣。此外，北歐國家普遍認(rèn)為，文化是制度之母，不僅要關(guān)注“行為”這個端口的作用，還要重視從起點上、源頭上、文化上提高整個社會公民的道德修養(yǎng)。

2 國外公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的主要特點

從英國反腐法律體系的建立到現(xiàn)在的100多年的時間里，國外公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的發(fā)展呈現(xiàn)以下特點：第一，公務(wù)員職業(yè)道德的內(nèi)容隨著行政管理的需要不斷地進(jìn)行改變。六七十年代，西方社會相繼發(fā)生了一系列與道德有關(guān)的重大事件，特別是美國的“水門事件”，使得政府形象大受損傷，民眾由此感覺到政府道德問題的嚴(yán)重性。這就迫使美國政府反思傳統(tǒng)執(zhí)政倫理的不足。在這種背景下，學(xué)術(shù)界提出了“新的公共行政理念”，主要內(nèi)容是重視民主、公正、參與、效率與責(zé)任等價值理念。隨著這些理念的被認(rèn)可，規(guī)范行政人員行為的職業(yè)道德也在改變。第二，強(qiáng)調(diào)公民與政府是一種授權(quán)與被授權(quán)的契約關(guān)系，政府的政權(quán)受制于民眾。政府強(qiáng)調(diào)不是權(quán)利本位，不是官本位，不是政府本位，而是公民本位。此外，許多國家還非常重視向企業(yè)學(xué)習(xí)，向企業(yè)的管理方法、管理理念學(xué)習(xí)?！邦櫩途褪巧系邸笔瞧髽I(yè)的管理理念，政府也開始考慮民眾就是政府的上帝。這種執(zhí)政理念充分體現(xiàn)了公民本位的原則。第三，特別注重培養(yǎng)公務(wù)員的開拓創(chuàng)新精神。他們認(rèn)為，社會環(huán)境的發(fā)展變化、政府職能的轉(zhuǎn)變，以及向民眾服務(wù)重心的轉(zhuǎn)移，公務(wù)員的開拓創(chuàng)新精神顯得非常重要。第四，正視公務(wù)員的個人需求。西方國家公務(wù)員的個人利益廣泛地得到體現(xiàn)和保障。又因為西方國家的公務(wù)員隊伍完全是一個獨(dú)立的利益集團(tuán)，因此，公務(wù)員隊伍可以跟政府、政黨提出增加工資等方面的要求。同時，公務(wù)員想要爭取個人利益的渠道比較多也非常順暢。

3 國外公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)實踐對我國的啟示

由于政治制度不同、社會環(huán)境不同、歷史傳統(tǒng)不同，因此不可能完全照搬國外公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的做法。根據(jù)監(jiān)管、文化、教育等現(xiàn)狀，我個人認(rèn)為，國外公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)對我國的啟示主要是四個方面。

3.1 建立健全公務(wù)員職業(yè)道德的法律制度體系

我國是受儒家思想文化影響很深的國度。長期以來，我們總是認(rèn)為人性是善的，所以在道德教育方面主要是揚(yáng)善。同時，又認(rèn)為共產(chǎn)黨是工人階級先鋒隊，是由先進(jìn)分子組成的，因此總是認(rèn)為我們的黨員、干部在道德品德方面具有更高的境界，不會出現(xiàn)嚴(yán)重的道德問題。

但是市場經(jīng)濟(jì)大潮襲來以后，人性的很多弱點在我們這支隊伍身上不斷出現(xiàn)。上班時間辦私事、吃早茶、玩游戲已經(jīng)不是什么新鮮事了，裙帶關(guān)系、大吃大喝、選舉拉選票、打擦邊球、統(tǒng)計數(shù)字造假、言行不一的現(xiàn)象到處都存在。上海原書記陳良宇在雙規(guī)的前一天還在上海黨政干部大會上講廉潔自律的重要性，講廉潔從政的重要性，講怎么樣廉潔一大套，可第二天就被“雙規(guī)”了，原來他在上面講的都是假的。近年來，公務(wù)員隊伍中弄虛作假、違背誠信道德的行為還真不少。說近的，“湘潭神女”王茜的騰空出世、中山市人力資源和社會保障局紀(jì)委書記梁國影幫其子公務(wù)員考試作弊案，就是其中的典型。因為我國目前對濫用權(quán)力者的懲罰，多數(shù)只是停留在職業(yè)道德的譴責(zé)層面，沒有震懾力，所以弄虛作假甚至成功的例子不少。黨的十八大以后，黨中央的“八項規(guī)定”之所以令人鼓舞，是因為新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體正以身體力行的方式，為端正黨風(fēng)政風(fēng)率先垂范。“八項規(guī)定”的有效執(zhí)行，將有利于促進(jìn)社會風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)。但是落實十八大精神，加強(qiáng)公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)，更期待在對人性揚(yáng)善的同時，通過建立、完善法律制度，讓公務(wù)員自覺地遵守職業(yè)道德，并以此為示范促進(jìn)社會道德風(fēng)氣的根本好轉(zhuǎn)。

3.2 完善招聘制度，把好公務(wù)員“進(jìn)口關(guān)”

關(guān)于這一點，瑞典、美國、德國、芬蘭等國的許多經(jīng)驗，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。瑞典特別重視誠信的道德品質(zhì)，他們的做法是把全國個人的誠信信息連成一個系統(tǒng)，任何人在整個成長的過程中，如果有不良誠信行為被記錄在案，求職升職都會受到影響。別說進(jìn)入公務(wù)員隊伍，就是企業(yè)招聘員工，某個人那怕是有一次乘坐公共汽車沒有買票、逃票，公司都會認(rèn)為這樣的人不可靠。瑞典人把誠信視為生命，每個人都非常自律。有不誠信記錄，想進(jìn)入瑞典公務(wù)員隊伍比登天還難。美國各級官員候選人在整個選舉過程中，他們的道德都在不斷地被拷問，只有通過了一關(guān)又一關(guān)的選民、選舉委員會審查，才有可能贏得選舉。奧巴馬在2008年當(dāng)選為美國總統(tǒng)后，他在組閣過程中，以及政府部門招聘新的工作人員當(dāng)中，首要的標(biāo)準(zhǔn)也是德，就是說要通過以下的道德考問才有可能成功。即每個應(yīng)聘者都要通過被問卷調(diào)查，主要是調(diào)查應(yīng)聘者的信譽(yù)問題。應(yīng)聘者對63個問題都必須一一回答，包括誠信情況、歷史記錄、股票情況、基金情況、納稅情況、家人、甚至是同居的女朋友，以及她們的聯(lián)絡(luò)方式等。只有當(dāng)這些調(diào)查都沒有發(fā)現(xiàn)問題的時候，才有可能過關(guān)。而且每一屆新的政府上臺之后，都會重新設(shè)計一些新的障礙，以避免犯下前幾屆政府犯下的錯誤。

我國現(xiàn)階段，公務(wù)員招聘制度比過去那種以裙帶關(guān)系為主的所謂選拔方式，要前進(jìn)一大步。加上網(wǎng)絡(luò)反腐的興起，可以說社會向著公平公正的方向發(fā)展。但是，由于制度的缺陷，招考過程的潛規(guī)則、羅卜招聘、考試作弊等時有出現(xiàn)。先筆試后面試邏輯順序的缺陷，也為招聘過程埋下了不公平的種子。如果提高標(biāo)準(zhǔn)先面試后筆試，一錘定音，那么包括上述案例在內(nèi)的各路領(lǐng)導(dǎo)，即便有孫悟空的本事，都不可能隨心所欲左右招聘過程，依靠潛規(guī)則為其子女、近親屬謀劃大好前途。因此，在學(xué)習(xí)國外可行做法的基礎(chǔ)上，科學(xué)設(shè)計好招考制度，是把好公務(wù)員“入口關(guān)”的前提。

3.3 強(qiáng)化公務(wù)員職業(yè)道德行為的監(jiān)督機(jī)制

國外這方面的懲治是非常嚴(yán)厲的。包括被剝奪人身自由，可能要被判刑；經(jīng)濟(jì)上給予嚴(yán)厲的懲罰；或永遠(yuǎn)不得從事公職等等。只有監(jiān)督機(jī)制嚴(yán)厲，才能有效地減少不道德行為的發(fā)生。

眾所周知，我國公務(wù)員隊伍中的懶政和庸政現(xiàn)象長期存在，它已經(jīng)危及黨的執(zhí)政力，損害黨和政府的良好形象。公務(wù)員懶政和庸政在本質(zhì)上是一種政府不作為現(xiàn)象和行為，表現(xiàn)為政府及其工作人員應(yīng)該和能夠履行而沒有履行(或者沒有及時履行、沒有完全履行)自身的法定職責(zé)。因為沒有強(qiáng)硬的監(jiān)督機(jī)制，很多因為“庸、懶”被問責(zé)的官員和黨員干部鐵飯碗基本保住，強(qiáng)化了部分黨員干部的僥幸心理，這應(yīng)該是職業(yè)道德領(lǐng)域問題層出不窮之根本所在。中央“八條規(guī)定”之后，各地都在突擊懲治公務(wù)員職業(yè)道德存在的種種問題，效果如何很難預(yù)測，能否有效問責(zé)難以下定論。“微笑局長”楊達(dá)才的下臺，不是因為在特大車禍面前他對老百姓表現(xiàn)出冷漠無情、職業(yè)道德的缺失，而是后來隨著網(wǎng)友對他關(guān)注度的提高，發(fā)現(xiàn)他有犯罪嫌疑。而強(qiáng)化公務(wù)員職業(yè)道德行為的監(jiān)督，不在于挖出多少“楊達(dá)才”，目的是要把各種有可能發(fā)生的嚴(yán)重犯罪消滅在萌芽狀態(tài)，在道德層面得到解決，不至于培養(yǎng)更多“表叔”“房叔”等等。

3.4 加強(qiáng)公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)中的文化教育

國外的主要做法是把職業(yè)道德建設(shè)中的文化教育與本國的文化傳統(tǒng)緊密聯(lián)系，與社會的主流價值觀和道德觀緊密結(jié)合，與法律規(guī)范和法治教育緊密結(jié)合，與公民教育、國民教育緊密結(jié)合在一起，把這種教育貫穿于治國理政的各個環(huán)節(jié)。其中，芬蘭和法國的經(jīng)驗值得我們借鑒。芬蘭最重要的是把廉政文化教育與學(xué)法知法守法教育緊密結(jié)合。在芬蘭，普通公民都普遍地具有法律知識，因為芬蘭兒童從小學(xué)開始就學(xué)習(xí)社會學(xué)的課程，了解社會組織、社會運(yùn)作，了解個人在社會中的作用，怎么樣在社會中與人相處、溝通，在社會活動中有哪些規(guī)范等。到了高中階段，學(xué)校就開始開設(shè)法律知識課。這就使得青年人不管是在學(xué)校，還是在步入社會之前他們就已經(jīng)具備了基本的法律知識和遵紀(jì)守法的觀念。在芬蘭有沒有法律知識是政府部門在錄用工作人員時的一個必備的條件。在“透明國際”排行榜上，芬蘭一直排在前十位，這跟它的法律意識、遵紀(jì)守法這種教育是分不開的。法國公務(wù)員大多是來自于他們國家的行政學(xué)院、司法學(xué)院和高等商學(xué)院等名校。他們在進(jìn)入公務(wù)員隊伍之前就受過非常嚴(yán)格的教育，對國家的行政管理應(yīng)該遵循什么樣的道德規(guī)范和法律法規(guī)，還有司法制度，都已經(jīng)有了深入的了解。

芬蘭和法國的經(jīng)驗對我國是一個很大的啟發(fā)。一個人在成長的過程中，在他的世界觀的形成過程中，如果不能得到很好的教育，等到他進(jìn)入公務(wù)員隊伍、官員隊伍時，再去塑造他，可能就會變得很困難?？墒窃谖覈?，除了大學(xué)階段學(xué)習(xí)法律專業(yè)的學(xué)生之外，其他人一輩子很可能沒有機(jī)會比較系統(tǒng)地接受法律知識和社會知識的學(xué)習(xí)，這是導(dǎo)致法盲多的根本?！俺刹挪怀扇恕爆F(xiàn)象的增多與現(xiàn)有教育體制、社會環(huán)境有密切關(guān)系。而我國的公務(wù)員選拔，除了特殊行業(yè)，基本不考社會知識和法律知識。作為補(bǔ)救措施之一的公務(wù)員普法學(xué)習(xí)、考試，往往也是走過場而已。因此，要想營造一種法制的社會環(huán)境，使公務(wù)員人人自律，從國家長遠(yuǎn)來看，最重要的是把廉政文化教育與公民教育、國民教育緊密結(jié)合，這是最有意義的道德文化建設(shè)。