談我國(guó)《廉租住房保障辦法》的立法缺陷

黨存紅+李龍江

內(nèi)容摘要：《廉租住房保障辦法》是我國(guó)廉租房建設(shè)、管理的基本法律依據(jù)，規(guī)定了我國(guó)廉租房法律制度的主要內(nèi)容。本文認(rèn)為，其缺陷主要表現(xiàn)在每平方米住房租金標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定缺乏操作性、申請(qǐng)與核準(zhǔn)程序過(guò)于復(fù)雜、輪候的標(biāo)準(zhǔn)不明確、動(dòng)態(tài)管理制度缺乏責(zé)任規(guī)定等，文章建議從增強(qiáng)租金標(biāo)準(zhǔn)的操作性、健全審核機(jī)制，健全監(jiān)督機(jī)制、明確相關(guān)責(zé)任等方面加以調(diào)整完善。

關(guān)鍵詞：廉租房法律制度 主要內(nèi)容 缺陷

我國(guó)現(xiàn)行的廉租房法律體系包括全國(guó)性法律規(guī)范和地方性法規(guī)。有關(guān)廉租房的全國(guó)性法律規(guī)范體現(xiàn)為國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的通知、指導(dǎo)意見(jiàn)或辦法。《廉租住房保障辦法》[2007]第162號(hào)（建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、民政部等九部門(mén)發(fā)，以下簡(jiǎn)稱本法）是我國(guó)廉租房建設(shè)、管理的基本法律依據(jù)。包括總則、保障方式、保障資金及房屋來(lái)源、申請(qǐng)與核準(zhǔn)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則七個(gè)部分。通過(guò)綜合比較本法與其它全國(guó)性法律規(guī)范、甘肅地方政府規(guī)章（如《甘肅省人民政府關(guān)于穩(wěn)步實(shí)施廉租住房的意見(jiàn)》（甘政發(fā)〔2007〕33號(hào)）等）的具體內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)行廉租房法律制度在立法形式和內(nèi)容上都存在一定缺陷，本文將重點(diǎn)論述《廉租住房保障辦法》在立法內(nèi)容方面的缺陷。其缺陷主要表現(xiàn)在以下方面：

每平方米住房租金標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定缺乏操作性

本法第七條和第八條規(guī)定了貨幣補(bǔ)貼額度和實(shí)物配租面積的確定辦法。其中最關(guān)鍵的是每平方米租賃住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)物配租的住房租金標(biāo)準(zhǔn)的確定。授權(quán)地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)平均租金、城市低收入住房困難家庭的經(jīng)濟(jì)承受能力等因素具體量化這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)地方政府區(qū)分最低生活保障家庭和低收入住房困難家庭，根據(jù)收入情況分類(lèi)確定每平方米租賃住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。因而此標(biāo)準(zhǔn)不是唯一的，具有兩類(lèi)多層次性。對(duì)最低生活保障家庭，可以按照當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)平均租金確定租賃住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；有條件的地區(qū)可以免收實(shí)物配租住房中住房保障面積標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的租金。發(fā)改價(jià)格[2005]405號(hào)第十條規(guī)定，制定和調(diào)整廉租住房租金標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)遵循公正、公開(kāi)的原則，充分聽(tīng)取社會(huì)各有關(guān)方面的意見(jiàn)；應(yīng)當(dāng)在媒體上公布，并通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站或政府信息公告欄等方式進(jìn)行公示。

本文認(rèn)為上述規(guī)定對(duì)具體如何劃分最低生活保障家庭和低收入住房困難家庭，如何綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)承受能力等因素確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和租金標(biāo)準(zhǔn)，制定和調(diào)整廉租住房租金標(biāo)準(zhǔn)時(shí)如何充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，是否應(yīng)舉行聽(tīng)證等規(guī)定不明確。這個(gè)規(guī)定過(guò)于原則，不便于操作，有的地方政府制定的租賃住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)單一化。如《永靖縣城鎮(zhèn)廉租住房管理實(shí)施細(xì)則（試行）》第五條規(guī)定：“實(shí)物配租租賃標(biāo)準(zhǔn)按照市場(chǎng)住房租金的30%收?。蛔赓U補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)以市場(chǎng)租金的70%由政府補(bǔ)貼，個(gè)人承擔(dān)30%”。為了規(guī)范各地的做法，本法應(yīng)當(dāng)明確縣級(jí)地方政府綜合考慮當(dāng)?shù)氐亩喾N因素確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和租金標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，幾種主要因素所占的權(quán)重和比例；明確劃分最低生活保障家庭和低收入住房困難家庭的基本標(biāo)準(zhǔn)；制定和調(diào)整廉租住房租金標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)當(dāng)舉行由一定比例的廉租房保障對(duì)象參加的聽(tīng)證會(huì)等。

新建的實(shí)物配租房屋應(yīng)以配套建設(shè)為主

從廉租房建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，實(shí)物配租的廉租房源以政府新建的住房為主。不少地方的廉租房建在城市邊緣地帶，給保障家庭的就業(yè)和生活帶來(lái)很多不便；還有部分廉租房存在建筑質(zhì)量問(wèn)題；集中建設(shè)的結(jié)果是造成低收入居民的集中居住，形成事實(shí)上的“貧民區(qū)”，不利于廉租房小區(qū)的物業(yè)管理、周?chē)虡I(yè)的發(fā)展，甚至對(duì)保障家庭成員的心理也產(chǎn)生不利影響。因此，本法應(yīng)明確配套建設(shè)為主的指導(dǎo)原則，這樣更能保障廉租房建設(shè)的規(guī)劃地點(diǎn)、建筑質(zhì)量、物業(yè)管理等，也有利于不同收入群體間致富信息等的交流，有利于縮小貧富差距，促進(jìn)社會(huì)和諧。

申請(qǐng)與核準(zhǔn)程序過(guò)于復(fù)雜

綜合比較本法第四章和《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房申請(qǐng)、審核及退出管理辦法》（建住房[2005]122號(hào)，簡(jiǎn)稱辦法）關(guān)于申請(qǐng)與核準(zhǔn)的具體規(guī)定，本文認(rèn)為審核程序過(guò)于復(fù)雜，審核機(jī)制不健全，具體表現(xiàn)在以下方面：

第一，審核部門(mén)多、周期長(zhǎng)。據(jù)本法第十六條和辦法第五條規(guī)定，一般由戶主作為申請(qǐng)人向戶口所在地街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出書(shū)面申請(qǐng)，提交民政部門(mén)出具的最低生活保障、救助證明；單位或居住地街道辦事處出具的現(xiàn)住房證明等。街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起30日內(nèi)，就申請(qǐng)人的家庭收入、家庭住房狀況是否符合規(guī)定條件進(jìn)行審核，提出初審意見(jiàn)并張榜公布，將初審意見(jiàn)和申請(qǐng)材料一并報(bào)送市（區(qū)）、縣人民政府建設(shè)（住房保障）主管部門(mén)；建設(shè)（住房保障）主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)材料之日起15日內(nèi)，就申請(qǐng)人的家庭住房狀況是否符合規(guī)定條件提出審核意見(jiàn)，并將符合條件的申請(qǐng)人的申請(qǐng)材料轉(zhuǎn)同級(jí)民政部門(mén)；民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)材料之日起15日內(nèi)，就申請(qǐng)人的家庭收入是否符合規(guī)定條件提出審核意見(jiàn)，并反饋同級(jí)建設(shè)（住房保障）主管部門(mén)；經(jīng)審核，家庭收入、家庭住房狀況符合規(guī)定條件的，建設(shè)（住房保障）主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)人的戶口所在地、居住地或工作單位將審核決定予以公示，公示期限為15日；經(jīng)公示有異議的，房地產(chǎn)行政主管部門(mén)應(yīng)在10日內(nèi)完成核實(shí)。對(duì)經(jīng)公示無(wú)異議或者異議不成立的，作為廉租住房保障對(duì)象予以登記，書(shū)面通知申請(qǐng)人，并向社會(huì)公開(kāi)登記結(jié)果。經(jīng)審核，不符合規(guī)定條件的，建設(shè)（住房保障）主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知申請(qǐng)人，說(shuō)明理由。申請(qǐng)人對(duì)審核結(jié)果有異議的，可以向建設(shè)（住房保障）主管部門(mén)申訴。

綜上，申請(qǐng)廉租房要經(jīng)歷鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、民政局、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局兩級(jí)三個(gè)政府部門(mén)的審核，從提出申請(qǐng)到核準(zhǔn)登記一般需要85天，程序過(guò)于復(fù)雜。建議由住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局整合民政局審核家庭收入的職能，成立統(tǒng)一的保障房管理機(jī)構(gòu)。作為過(guò)渡形式，可將民政局有關(guān)低收入家庭收入的檔案資料和相關(guān)管理人員直接移交或抽調(diào)到保障房管理機(jī)構(gòu)，由這個(gè)機(jī)構(gòu)直接對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上報(bào)的申請(qǐng)材料中的收入和住房情況一并進(jìn)行審核。

第二，審核方式規(guī)定不夠明確，應(yīng)健全審核機(jī)制。按本法第十七條、第十八條和辦法第七條的規(guī)定，審核方式以書(shū)面審核為主，必要時(shí)可以通過(guò)查檔取證、入戶調(diào)查、鄰里訪問(wèn)以及信函索證等方式對(duì)申請(qǐng)家庭收入、人口和住房狀況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。核實(shí)申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料是否屬實(shí)，是把有限的廉租房分到真正需要的低收入家庭的關(guān)鍵。由于我國(guó)尚未建立完善的個(gè)人誠(chéng)信制度以及個(gè)人收入、財(cái)產(chǎn)信息系統(tǒng)，居民家庭的股票、有價(jià)證券等“隱形”收入難以統(tǒng)計(jì)，無(wú)法真正掌握并準(zhǔn)確審核保障對(duì)象的實(shí)際收入和住房狀況。針對(duì)實(shí)踐中常出現(xiàn)的申請(qǐng)人在廉租房申請(qǐng)中做假的情況，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾方面加強(qiáng)審核工作：endprint

一是不能以形式審查為主，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府對(duì)所有的申請(qǐng)材料進(jìn)行初步審核時(shí)以入戶調(diào)查、鄰里訪問(wèn)等方式進(jìn)行實(shí)質(zhì)審核，并應(yīng)規(guī)定如其提交的初審意見(jiàn)不實(shí)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，督促其認(rèn)真落實(shí)初審責(zé)任。據(jù)《永靖縣城鎮(zhèn)廉租住房管理實(shí)施細(xì)則（試行）》第十一條規(guī)定，提交的申請(qǐng)材料包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）出具的家庭收入和住房情況證明。作為離低收入家庭最近的基層政府部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有條件完成實(shí)質(zhì)審查，并對(duì)所出具證明的真實(shí)性負(fù)責(zé)。

二是規(guī)范廉租房審核工作。首先由政府出臺(tái)法規(guī)規(guī)定低收入家庭收入及財(cái)產(chǎn)認(rèn)定范圍和程序，明確提供虛假證明的單位應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。發(fā)動(dòng)群眾、社區(qū)居委會(huì)等基層組織全力配合監(jiān)督審核工作。民政、住房保障、勞動(dòng)監(jiān)察等相關(guān)部門(mén)互通信息，確保申請(qǐng)人家庭收入信息的準(zhǔn)確性和真實(shí)性。如廈門(mén)市建立了居委會(huì)、街道辦、區(qū)民政局、公房中心或住宅辦、國(guó)土房產(chǎn)局或建設(shè)局五級(jí)審核，監(jiān)察局和信訪局全程監(jiān)督，在社區(qū)和全市二次公示。

三是要逐步建立居民信息檔案系統(tǒng)。政府可以聯(lián)合銀行、企業(yè)等部門(mén)對(duì)本市低收入家庭的居住等基本情況進(jìn)行普查，包括居民收入、就業(yè)情況、居住條件等，逐步建立居民信息檔案系統(tǒng)，使城鎮(zhèn)居民的住房、存款等各項(xiàng)收入、人口等信息在房屋管理機(jī)構(gòu)、銀行、公安機(jī)關(guān)、證券管理機(jī)構(gòu)等部門(mén)間實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)網(wǎng)。這樣住房保障管理機(jī)構(gòu)就可方便地實(shí)現(xiàn)信息的查詢和核實(shí)。

輪候的標(biāo)準(zhǔn)不明確

本法第十九條規(guī)定，建設(shè)（住房保障）主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)綜合考慮登記的城市低收入住房困難家庭的收入水平、住房困難程度和申請(qǐng)順序以及個(gè)人申請(qǐng)的保障方式等，確定相應(yīng)的保障方式及輪候順序，并向社會(huì)公開(kāi)。按辦法第九條的規(guī)定，輪侯期間，申請(qǐng)家庭收入、人口、住房等情況發(fā)生變化，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知房地產(chǎn)行政主管部門(mén)。

本文認(rèn)為，以上排隊(duì)輪候的標(biāo)準(zhǔn)不明確，如何綜合考慮收入水平、住房困難程度、申請(qǐng)順序等四者的關(guān)系沒(méi)有具體規(guī)定，輪候有無(wú)期限的限制？輪候期內(nèi)單靠申請(qǐng)人告知收入、住房等變化情況不可行，對(duì)輪候期超過(guò)一年的申請(qǐng)人，應(yīng)由主管機(jī)關(guān)以其它審核方式復(fù)核。建議建設(shè)專門(mén)的廉租房門(mén)戶網(wǎng)站，對(duì)廉租房申請(qǐng)輪候系統(tǒng)進(jìn)行全地區(qū)并網(wǎng)，在網(wǎng)站中，公開(kāi)本地區(qū)的廉租房相關(guān)情況及申請(qǐng)人基本申請(qǐng)情況，以便于社會(huì)對(duì)申請(qǐng)人的資格進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，避免輪候過(guò)程中的不規(guī)范和違法操作?？山梃b有些地方的成功經(jīng)驗(yàn)，建立社會(huì)保障性住房選房系統(tǒng)，將所有的房源在互聯(lián)網(wǎng)上公開(kāi)，選房的過(guò)程也全部公開(kāi)，并通過(guò)電視全程直播公開(kāi)搖號(hào)過(guò)程，確定輪候號(hào)碼，杜絕暗箱操作。應(yīng)當(dāng)利用當(dāng)?shù)氐碾娨暸_(tái)、廣播等傳播快、受眾廣的媒體進(jìn)行有效公示。

廉租房動(dòng)態(tài)管理制度缺乏責(zé)任規(guī)定

廉租房動(dòng)態(tài)管理主要體現(xiàn)在保障資格年度復(fù)核和保障標(biāo)準(zhǔn)的年度調(diào)整上。本法第二十四條規(guī)定，已領(lǐng)取租賃住房補(bǔ)貼或者配租廉租住房的城市低收入住房困難家庭，應(yīng)當(dāng)按年度向所在地街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府如實(shí)申報(bào)家庭人口、收入及住房等變動(dòng)情況。街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府可以對(duì)申報(bào)情況進(jìn)行核實(shí)、張榜公布，并將申報(bào)情況及核實(shí)結(jié)果報(bào)建設(shè)（住房保障）主管部門(mén)。建設(shè)（住房保障）主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)每年根據(jù)城市低收入住房困難家庭人口、收入、住房等變化情況，調(diào)整租賃住房補(bǔ)貼額度或?qū)嵨锱渥饷娣e、租金等；第二十七條規(guī)定，城市低收入住房困難家庭的收入標(biāo)準(zhǔn)、住房困難標(biāo)準(zhǔn)等以及住房保障面積標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，由市、縣人民政府每年向社會(huì)公布一次。

本文認(rèn)為上述規(guī)定應(yīng)進(jìn)一步明確相關(guān)責(zé)任：第一，本法把年度申報(bào)收入等情況做為保障家庭的義務(wù)，但是并未規(guī)定如不按要求申報(bào)要承擔(dān)的法律責(zé)任，不利于督促其按要求申報(bào)；對(duì)申報(bào)情況進(jìn)行核實(shí)應(yīng)是街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府的責(zé)任，應(yīng)將授權(quán)性規(guī)范“可以”改為義務(wù)性規(guī)范“應(yīng)當(dāng)”，張榜公布應(yīng)有時(shí)限，和審核時(shí)的公示期一致，規(guī)定為15日。第二，應(yīng)明確規(guī)定在每年動(dòng)態(tài)調(diào)整保障面積標(biāo)準(zhǔn)后，已享受廉租住房保障家庭的租賃補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和租金標(biāo)準(zhǔn)按新標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。房管等部門(mén)每年進(jìn)行一次實(shí)地動(dòng)態(tài)抽檢，每三年進(jìn)行一次全面檢查。

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