沈?？?/p>

內(nèi)容摘要：基層法院的行政審判已經(jīng)困難重重。為此，《行政訴訟法修正案草案》提出了高級(jí)法院可以確定基層法院跨區(qū)域相對(duì)集中管轄以及對(duì)縣級(jí)以上地方政府提起訴訟的案件由中級(jí)法院管轄的修改意見。相對(duì)集中管轄存在增加訴訟成本、部分法院審判壓力過大和難以避免各地政府相互幫忙等問題，而且基層法院與中級(jí)法院管轄范圍也存在不夠協(xié)調(diào)之處。為實(shí)現(xiàn)“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)取消基層法院行政案件管轄權(quán)，由中級(jí)法院管轄第一審行政案件；同時(shí)，為解決訴訟成本等問題，將目前各個(gè)基層法院的行政審判庭改革為隸屬于中級(jí)法院的巡回法庭，以消除基層法院由于司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域重疊而導(dǎo)致的行政審判困境，實(shí)現(xiàn)行政訴訟領(lǐng)域的司法公正。

關(guān)鍵詞：基層法院 行政訴訟 行政訴訟法修正案草案 管轄制度

由于管轄制度的設(shè)計(jì)而使法院的行政審判舉步維艱，長期以來是影響我國行政訴訟制度功能正常發(fā)揮的一個(gè)突出問題，尤其是“縣法院審不了縣政府”甚至也“審不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”的現(xiàn)象，凸顯了基層法院在行政審判中的困境與尷尬。最高人民法院在地方法院“先行先試”、積極探索的基礎(chǔ)上，以司法解釋的形式對(duì)基層法院的行政案件管轄權(quán)進(jìn)行了多次改革，卻難以從根本上改變其在行政審判中的困難局面。究其原因，就在于長期以來我國采取的是司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域相重疊的體制，導(dǎo)致人民法院（尤其是基層人民法院）的行政審判受到地方干擾的現(xiàn)象成為難以克服的“頑疾”。

中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”的要求。根據(jù)這一要求，2013年12月23日提請(qǐng)第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議審議的《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》（以下簡稱《行政訴訟法修正案草案》）進(jìn)行了一定的探索，其在管轄部分延續(xù)了現(xiàn)行《行政訴訟法》第13條關(guān)于“基層人民法院管轄第一審行政案件”的規(guī)定之后，又增加一款，規(guī)定“高級(jí)人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件”；同時(shí)，又進(jìn)一步明確“對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級(jí)人民法院管轄”。〔1 〕《行政訴訟法修正案草案》試圖以這些改革，破解實(shí)踐中基層法院由于體制問題所產(chǎn)生的困境，促進(jìn)和保障行政訴訟領(lǐng)域的司法公正。從這一角度而言，上述修改內(nèi)容的積極意義不言而喻。然而，實(shí)施上述條文所帶來的諸如增加法院和當(dāng)事人訴訟成本、基層法院審判力量嚴(yán)重不均、各地政府機(jī)關(guān)互相幫忙干擾法院審判以及基層法院與中級(jí)法院管轄范圍之間的不夠協(xié)調(diào)等問題，也應(yīng)當(dāng)引起我們的足夠重視。因此，有必要對(duì)該修正案中關(guān)于管轄的條文進(jìn)行必要的審思。

一、“基層法院管轄第一審行政案件”使行政審判陷入困境

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國《行政訴訟法》對(duì)基層法院是寄予厚望的。該法第13條關(guān)于級(jí)別管轄的首條規(guī)定就非常明確：“基層人民法院管轄第一審行政案件”。這一規(guī)定表明，除法律特別規(guī)定應(yīng)由中級(jí)法院、高級(jí)法院、最高法院管轄的案件外，其余所有第一審行政案件都由基層法院管轄。同時(shí)，《行政訴訟法》關(guān)于地域管轄制度的設(shè)計(jì)，也是延續(xù)了《民事訴訟法》中關(guān)于被告所在地法院管轄為主的原則，“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄”。因此，將級(jí)別管轄和地域管轄結(jié)合起來理解，就是這樣一條規(guī)則：大多數(shù)第一審行政案件由被訴行政機(jī)關(guān)所在地的基層法院管轄。如此規(guī)定的目的，在于便利當(dāng)事人訴訟，便于法院審理案件，節(jié)約法院和當(dāng)事人的訴訟成本，提高訴訟效率。然而，現(xiàn)實(shí)中基層法院管轄權(quán)運(yùn)行的結(jié)果卻完全出乎立法者的預(yù)料，“從行政訴訟實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，由于基層法院在地方黨政機(jī)關(guān)中的地位不高，而且在人、財(cái)、物方面均受制于地方政府，因此，基層法院審理以縣政府或縣級(jí)行政機(jī)關(guān)為被告的行政訴訟案件，受到干擾的可能性非常大。這是《行政訴訟法》立法之初所沒有考慮到的”?！? 〕長期以來，由于實(shí)行司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域相重疊的體制，加上《行政訴訟法》將大部分第一審行政案件的管轄權(quán)交由基層法院，特別是被告所在地的基層法院，這就形成甚至加劇基層法院的行政審判受到地方干擾的狀況和程度，“導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中行政審判往往受地方行政干預(yù)影響，司法活動(dòng)受到制約，法院難以嚴(yán)格司法審查標(biāo)準(zhǔn)，甚至喪失中立、公正的立場(chǎng)”，〔3 〕基層法院在行政訴訟中的困境，直接導(dǎo)致行政訴訟上訴率、申訴率以及上訪率均居高不下。在基層，行政案件受理難、審理難、執(zhí)行難的狀況一直難以改變，尤其是涉及集體土地征收、房屋拆遷等行政案件，基層法院從受理到審判壓力都很大。案件受理、判決以及執(zhí)行過程中來自各個(gè)方面的阻力，使基層法院的行政審判長期處于一種難以言說的壓抑狀態(tài)。這種狀況的持續(xù)存在，使得我國的行政審判制度至少在基層這一層面沒有達(dá)到預(yù)期立法效果，即使有為數(shù)不多的幾起訴訟案件的審理，對(duì)民眾來說，不但是形同嚼蠟、索然無味，更多地是留下了負(fù)面的回憶。

從實(shí)踐來看，雖然《行政訴訟法》已經(jīng)實(shí)施了20多年，行政訴訟制度也已經(jīng)在我國存在了30年以上，〔4 〕但正如最高法院大法官所指出的，必須看到當(dāng)前行政審判工作還面臨許多困難和障礙，行政訴訟立法目的尚未完全實(shí)現(xiàn)，行政訴訟功能還沒有充分發(fā)揮，行政審判持續(xù)、健康發(fā)展仍然面臨不少問題，有些問題還十分的突出，主要表現(xiàn)是：案件數(shù)量仍然在低位徘徊。作為有13億多人口的大國，一審行政案件每萬人僅為1.02件，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于民事的49.6件，與其他國家和地區(qū)相比更是相去甚遠(yuǎn)。一審不予受理和駁回起訴的占結(jié)案總數(shù)的7.8%，是民商事的7.8倍。在審結(jié)的案件中普遍存在“兩高四低”的現(xiàn)象，即上訴率高、申訴率高，實(shí)體裁判率低、被告敗訴率低、發(fā)回重審和改判率低、原告服判息訴率低。2011年人民法院以判決形式結(jié)案的，僅占結(jié)案總數(shù)的27.21%；一審裁判上訴率高達(dá)69.31%，分別是刑事和民事的6倍和2.4倍；申訴率為8.5%，分別是刑事和民事的6倍和6.3倍。部分地區(qū)除成功協(xié)調(diào)的案件外，幾乎所有一審案件都提起上訴，所有二審案件都提起申訴。與高上訴率、高申訴率形成鮮明對(duì)比，行政機(jī)關(guān)直接敗訴率逐年走低，從2003年的25%已經(jīng)下降到2011年的8.1%。上級(jí)法院發(fā)回重審率和改判率不斷下降，而赴省進(jìn)京上訪數(shù)量持續(xù)走高。2011年行政一審收案數(shù)量僅占各類一審案件總數(shù)的1.8%，但當(dāng)年到最高法院登記申訴上訪的案件達(dá)6785件，占全部登記案件的18.5%。上下級(jí)法院收案數(shù)量上的“倒金字塔”格局十分明顯。個(gè)別省份受理的一審行政案件中，到最高法院上訪的占20%。行政審判的“兩高四低”現(xiàn)象，直接影響了行政訴訟目的的實(shí)現(xiàn)和作用的發(fā)揮，影響了人民法院的司法權(quán)威和司法公信力，需要引起我們高度重視并認(rèn)真加以解決。〔5 〕另有數(shù)據(jù)表明，在2012年，人民法院直接判決被告行政機(jī)關(guān)敗訴的案件僅占全部一審行政案件的9.87%，而江蘇法院僅為2.48%，有的地方行政機(jī)關(guān)敗訴的案件甚至為零。如此低的敗訴率，與人們對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的認(rèn)知有明顯差距。原告勝訴率低而作為掌管司法機(jī)關(guān)人財(cái)物的行政機(jī)關(guān)勝訴率逐年上升的態(tài)勢(shì)，直接引發(fā)公眾對(duì)行政審判司法公正的質(zhì)疑?！? 〕很多對(duì)行政行為不服的公民、法人或者其他組織對(duì)行政訴訟制度失去信心，紛紛轉(zhuǎn)向信訪，這就導(dǎo)致一審行政案件出現(xiàn)逐年下降的反常趨勢(shì)。以近兩年為例，2011年全國法院受理一審行政案件136353件，2012年審理一審行政案件129583件，同比下降4.97%；而2013年1—9月，法院審理一審行政案件為85474件，同比下降達(dá)7.77%?！? 〕在其他各類訴訟案件都逐年增長的情況下，一審行政案件卻反而逐年下降。由于案件稀少，很多基層法院行政審判庭存在的主要功能就是幫政府“強(qiáng)制執(zhí)行”拆遷、拆違等具體行政行為，理應(yīng)具有的對(duì)行政權(quán)的司法監(jiān)督功能逐漸萎縮。這種狀況不得不令人反思是制度（尤其是管轄制度）出了問題！

這些狀況表明，《行政訴訟法》關(guān)于基層法院管轄權(quán)的規(guī)定，并沒有能夠發(fā)揮其應(yīng)有的功能，反而是背離了其原有的價(jià)值軌道，由于“體制缺陷與目前的管轄制度相結(jié)合，就使得司法環(huán)境加倍惡化”，〔8 〕基層法院的行政審判已經(jīng)逐步喪失其公信力。在司法實(shí)踐中，行政訴訟成了人民群眾最難以感受到公平正義的一種訴訟活動(dòng)?？梢?，“基層人民法院管轄第一審行政案件”的良好立法初衷并未產(chǎn)生良好的結(jié)果，反而使行政審判陷入難以言說的困境。

二、基層法院因管轄制度產(chǎn)生的行政審判困境需特殊制度治理

（一）近十多年來最高法院對(duì)基層法院行政案件管轄權(quán)的關(guān)注與改革

“按照現(xiàn)行法，地域管轄以‘就被告為一般原則，級(jí)別管轄以基層人民法院管轄為一般原則，因此，絕大多數(shù)案件都是由被告所在地的基層人民法院管轄，而基層人民法院的抗壓能力是司法最弱的一環(huán)”?！? 〕因此，要改善行政審判的現(xiàn)狀，就必須進(jìn)行行政訴訟管轄制度的改革；而行政訴訟管轄制度的改革，首先是基層法院管轄體制的改革。近十多年來由法院自身所主導(dǎo)的行政訴訟管轄制度改革，也都基本上是基層法院行政案件管轄權(quán)的改革。

從2000年開始，最高人民法院以司法解釋、司法文件的形式進(jìn)行了多次行政訴訟管轄制度方面的改革，特別是針對(duì)基層行政審判實(shí)踐中“縣法院審不了縣政府”這一我國行政訴訟實(shí)踐中的一個(gè)特殊現(xiàn)象，對(duì)《行政訴訟法》中基層法院行政案件管轄權(quán)方面的不足進(jìn)行了多次“修補(bǔ)”，其目的在于逐漸減弱乃至消除由于現(xiàn)行《行政訴訟法》中關(guān)于基層法院的管轄制度與行政審判實(shí)踐之間不夠協(xié)調(diào)所面臨的尷尬狀況。

最早注意到由于管轄制度的設(shè)計(jì)而使基層法院行政審判的公正性受到嚴(yán)重影響的，是最高人民法院于2000年3月8日公布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，該司法解釋將“被告為縣級(jí)以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”等規(guī)定為由中級(jí)人民法院管轄，從而被認(rèn)為是“旨在提高法院管轄級(jí)別的解釋”?！?0 〕因?yàn)楦鶕?jù)《行政訴訟法》，以縣級(jí)政府為被告的案件由被告所在地的基層法院管轄，該解釋已經(jīng)將這一管轄制度進(jìn)行了大幅度的改變。然而，該解釋的出臺(tái)，客觀上并沒有使基層法院行政審判公正性受到困擾的現(xiàn)象有較明顯的改觀。為此，最高人民法院于2007年4月印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見》，其中在談到管轄問題時(shí)特別指出：“要積極推進(jìn)行政案件管轄制度的改革和完善，通過加大指定管轄、異地審理的力度，防止和排除地方非法干預(yù)”，“對(duì)于由當(dāng)?shù)鼗鶎臃ㄔ汗茌牽赡軙?huì)影響公正審理的案件，中級(jí)人民法院要根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，決定指定管轄或者提級(jí)管轄，以確保案件審理的公正性”。2008年1月，最高人民法院在總結(jié)浙江省臺(tái)州市中級(jí)人民法院探索“異地交叉管轄”體制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》。這一司法解釋對(duì)于基層法院的行政案件管轄體制又進(jìn)行了一定的調(diào)整，擴(kuò)大了中級(jí)法院管轄第一審行政案件的范圍，將被告為縣級(jí)以上人民政府的案件基本納入中級(jí)人民法院管轄的范圍，但規(guī)定“以縣級(jí)人民政府名義辦理不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的案件可以除外”。同時(shí)，充分利用指定管轄、移轉(zhuǎn)管轄與法定管轄相結(jié)合的規(guī)則，規(guī)定了下列三種情形：一是當(dāng)事人以案件重大復(fù)雜為由或者認(rèn)為有管轄權(quán)的基層法院不宜行使管轄權(quán)，可以直接向中級(jí)人民法院起訴；二是當(dāng)事人向有管轄權(quán)的基層法院起訴，受訴法院在7日內(nèi)未立案也未作出裁定，當(dāng)事人可以向中級(jí)人民法院起訴；三是基層法院對(duì)其管轄的第一審行政案件，認(rèn)為需要由中級(jí)法院審理或者指定管轄的，可以報(bào)請(qǐng)中級(jí)法院決定。對(duì)于上述三種情形，中級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況在7日內(nèi)分別作出處理：指定本轄區(qū)內(nèi)其他基層法院管轄；決定自己審理；書面告知當(dāng)事人向有管轄權(quán)的基層法院起訴，或者要求有管轄權(quán)的基層法院依法處理，或者由報(bào)請(qǐng)的法院審理。此外，中級(jí)法院對(duì)基層法院管轄的第一審行政案件，根據(jù)案件情況，可以決定自己審理，也可以指定本轄區(qū)其他基層法院管轄。〔11 〕這一司法解釋看似針對(duì)整體意義上的“行政案件管轄問題”，但其實(shí)際內(nèi)容則是主要針對(duì)基層法院的行政案件管轄權(quán)變革而言，且賦予了中級(jí)人民法院在管轄方面擁有了更多的裁量權(quán)。2013年1月，最高人民法院又在浙江省麗水市法院系統(tǒng)試點(diǎn)探索的基礎(chǔ)上，發(fā)布《關(guān)于開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》（以下簡稱《集中管轄通知》），決定“將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，通過上級(jí)人民法院統(tǒng)一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄”，并要求“各高級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際，確定1—2個(gè)中級(jí)人民法院進(jìn)行試點(diǎn)。試點(diǎn)中級(jí)人民法院要根據(jù)本轄區(qū)具體情況，確定2—3個(gè)基層人民法院為集中管轄法院，集中管轄轄區(qū)內(nèi)其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件；集中管轄法院不宜審理的本地行政機(jī)關(guān)為被告的案件，可以將原由其管轄的部分或者全部案件交由其他集中管轄法院審理”。〔12 〕由此可見，基層法院管轄權(quán)已經(jīng)成為最高人民法院推進(jìn)行政訴訟管轄制度改革的重點(diǎn)內(nèi)容，而《行政訴訟法修正案草案》中有關(guān)“高級(jí)人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件”的內(nèi)容正是對(duì)目前正在進(jìn)行的相對(duì)集中管轄試點(diǎn)的肯定。

（二）對(duì)基層法院管轄權(quán)產(chǎn)生的困境應(yīng)當(dāng)運(yùn)用特殊的制度進(jìn)行治理

我國《行政訴訟法》實(shí)施以來，來自各個(gè)方面的不正當(dāng)干預(yù)以及司法對(duì)行政的過度依附而導(dǎo)致的法官不能或不愿依法公正地進(jìn)行審判等一直是阻礙行政訴訟制度健康發(fā)展的重要原因。同時(shí)，把法院看成是自己屬下的一個(gè)部門甚至僅僅是個(gè)“維穩(wěn)”工具的地方黨委、政府也并非個(gè)別現(xiàn)象，這更加劇了法院，尤其是基層法院審理行政案件的艱難。正如最高人民法院在《集中管轄通知》中所指出的：“有的地方司法環(huán)境欠佳，案件的受理和審理往往受到不當(dāng)干預(yù)；有的地區(qū)行政案件不均衡，有的法院受案不多甚至無案可辦；有的法院因怕惹麻煩而不愿意受理行政案件。人民法院不能依法受理行政案件，并獨(dú)立公正地行使審判權(quán)，不僅損害司法的權(quán)威，最終也將損害法律和國家的權(quán)威，動(dòng)搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)?！?〔13 〕

早在十年前就有學(xué)者十分尖銳地指出，我國現(xiàn)行的行政審判體制面臨的是全面性危機(jī)。問題突出表現(xiàn)為：行政審判的獨(dú)立性不強(qiáng)，法院在行政審判中的權(quán)威性嚴(yán)重缺乏，行政訴訟案件執(zhí)行難；深層次來看，涉及到司法的地方化、司法的行政化、法官的官僚化等問題，使得行政審判中的司法公正難以實(shí)現(xiàn)。〔14 〕因此，總結(jié)我國《行政訴訟法》實(shí)施以來的經(jīng)驗(yàn)得失，尤其是關(guān)于基層法院管轄制度在實(shí)踐中的運(yùn)行狀況，正視“縣法院不僅審不了縣政府，而且也審不了縣政府的部門”的現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)基層法院的行政訴訟管轄權(quán)進(jìn)行改革，從逐漸推進(jìn)司法公正的角度而言，則是非常有必要的措施。然而，要在行政訴訟領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)司法公正，讓人民群眾在每一個(gè)行政案件中都感受到公平正義，必須充分認(rèn)識(shí)到我國行政訴訟制度，尤其基層法院管轄制度實(shí)施的特殊環(huán)境，以及由這一特殊環(huán)境所產(chǎn)生的特殊的制度需求。

第一，民事訴訟管轄模式與行政訴訟并不適應(yīng)。由于我國《行政訴訟法》制定于《民事訴訟法》之后，因此，其中關(guān)于基層法院管轄第一審案件和“原告就被告”的管轄模式，均與《民事訴訟法》所確立的管轄制度一脈相承。但由于行政訴訟與民事訴訟所要解決的爭(zhēng)議性質(zhì)、案件審理的對(duì)象、訴訟目的等方面均有重大區(qū)別，而且行政訴訟的被告是依法擁有國家行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織，其訴訟內(nèi)容關(guān)鍵在于被告行使行政權(quán)的行為合法與否。更關(guān)鍵的是，行政機(jī)關(guān)長期以來的強(qiáng)勢(shì)地位使得基層法院在行政審判方面難以有所作為。從某種程度說，進(jìn)行行政訴訟的難度和復(fù)雜程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了以解決平等主體間民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議為內(nèi)容的民事訴訟。正因?yàn)槿绱?，其訴訟活動(dòng)必然有不同的程序規(guī)則和要求。因此，行政訴訟作為一種解決行政爭(zhēng)議的法律制度的特殊性，決定了其長期以來套用民事訴訟管轄制度的不可取性。

第二，基層法院在行政審判中困難重重。正是由于長期以來套用解決民事爭(zhēng)議的司法管轄模式解決行政爭(zhēng)議，導(dǎo)致基層法院面對(duì)在人財(cái)物各方面均對(duì)自己有控制力的政府及其掌管各個(gè)方面重要職權(quán)的政府部門，其行政審判的艱難可想而知。在一些地方，由于法院在行政審判中面對(duì)的是擁有強(qiáng)大行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)，因而畏縮不前，舉步艱難，“縣法院審不了縣政府”現(xiàn)象由此產(chǎn)生?！?5 〕不可否認(rèn)，雖然經(jīng)過20多年的歷練，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟活動(dòng)也逐漸從陌生到熟悉，從不習(xí)慣到逐漸適應(yīng)，但傳統(tǒng)的“強(qiáng)勢(shì)政府”理念并沒有隨著《行政訴訟法》的實(shí)施而徹底消除。尤其是在基層法院轄區(qū)之內(nèi)，行政審判受到黨政機(jī)關(guān)干擾的現(xiàn)象以及由此導(dǎo)致的法院立案、審理、判決以及執(zhí)行方面的困難與障礙客觀存在。面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的且對(duì)法院的人財(cái)物都有實(shí)際控制之力的行政權(quán)，基層法院常常在嚴(yán)肅執(zhí)法與其自身利益之間左右為難。

第三，解決基層法院管轄權(quán)問題的關(guān)鍵是要對(duì)其管轄制度進(jìn)行必要的改革。法律是解決社會(huì)問題、滿足社會(huì)需求的，因此，法律首先要面對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)并解決實(shí)際問題?！胺墒菍?shí)踐的，是要解決問題的，是要解決我們的問題的，是要解決我們眼下的問題的”?！?6 〕行政訴訟管轄在整個(gè)行政訴訟制度中看似一個(gè)小問題，但卻是行政審判過程中一個(gè)首先必須解決的問題，且其是行政審判活動(dòng)得以順利展開的前提所在。經(jīng)過20多年的實(shí)踐證明，《行政訴訟法》所規(guī)定的基層法院行政訴訟管轄制度并不適合具體的行政審判實(shí)踐，基層法院運(yùn)用該制度進(jìn)行行政審判難以正常進(jìn)行，這就提醒我們，必須對(duì)這一制度進(jìn)行改革，以能夠有效改變目前基層法院行政審判困境的新制度，治理由于現(xiàn)行管轄制度設(shè)計(jì)不合理而產(chǎn)生的問題。

三、《行政訴訟法修正案（草案）》有關(guān)基層法院管轄權(quán)的規(guī)定評(píng)說

全國人大常委會(huì)關(guān)于《行政訴訟法修正案（草案）》的說明指出：“為了解決行政案件審理難問題，減少地方政府對(duì)行政審判的干預(yù)，在總結(jié)現(xiàn)行做法的基礎(chǔ)上，根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度的精神，建議增加規(guī)定：一是高級(jí)人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件。二是對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級(jí)人民法院管轄。” 〔17 〕從上述說明可以看出，立法機(jī)關(guān)已經(jīng)注意到了基層法院行政案件審理難和地方政府對(duì)行政審判的干預(yù)問題，將通過有限的跨區(qū)域管轄和提級(jí)管轄制度來實(shí)現(xiàn)基層法院行政訴訟管轄權(quán)的變革。值得注意的是，這兩項(xiàng)改革都是針對(duì)基層法院的管轄權(quán)而言?！?8 〕然而，筆者認(rèn)為，這一改革既具有積極意義，但也存在一些現(xiàn)實(shí)問題。而且，其與中級(jí)法院管轄權(quán)之間存在一定的不夠協(xié)調(diào)之處。

（一）跨區(qū)域管轄制度的積極意義與產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)問題

“高級(jí)人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件”可以說是《行政訴訟法修正案（草案）》對(duì)近年來相對(duì)集中管轄探索所進(jìn)行的肯定。浙江省麗水市中級(jí)人民法院自2007年9月開始，將全市九個(gè)基層法院的行政訴訟案件相對(duì)集中地指定由其中的三個(gè)基層法院跨區(qū)域管轄。〔19 〕相對(duì)集中管轄不是簡單的對(duì)應(yīng)式的“異地交叉管轄”，而是有選擇地將一個(gè)中級(jí)法院轄區(qū)內(nèi)本應(yīng)由各個(gè)基層法院各自管轄的行政案件，集中到其中的一個(gè)或幾個(gè)法院統(tǒng)一管轄。這就形成了跨地區(qū)管轄的局面。其試點(diǎn)后的直接效果是“基層法院普遍認(rèn)為審理外縣案件，由于外地政府不能施加壓力，行政干預(yù)因素驟減，政府?dāng)≡V率有所上升”?！?0 〕相對(duì)集中管轄使被告離開了自己的“地盤”接受司法審查，實(shí)際上就可能阻斷被告或其上級(jí)以及其他與其有關(guān)系的組織、部門對(duì)法院行政審判工作進(jìn)行干預(yù)的途徑，從而可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)司法公正?？梢哉f，這一探索在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域的分離，減少了對(duì)行政審判的不正當(dāng)干預(yù)，同時(shí)也提高了行政審判的效率，對(duì)促進(jìn)行政審判公正具有積極意義。這也是最高人民法院通過發(fā)布《集中管轄通知》、將集中管轄體制向全國推廣的目的所在。

然而，任何制度都有其兩面性。實(shí)施跨地域的相對(duì)集中管轄之后，也產(chǎn)生了一些對(duì)基層法院行政審判權(quán)的正常行使，尤其對(duì)其行政審判司法公正有負(fù)面影響的問題?！翱陀^地講，在一定程度上特別是在試行初期都取得了一些成效。但是，管轄改革實(shí)施一段時(shí)間之后，‘試行效應(yīng)逐漸遞減，甚至出現(xiàn)了試行法院指標(biāo)低于非試行法院的反常情況。究其原因，相對(duì)集中管轄這種方式無法避免行政機(jī)關(guān)相互之間幫忙打招呼的問題”?！?1 〕這些問題也應(yīng)當(dāng)引起筆者的重視與關(guān)注。

第一，跨地域集中管轄必然增加當(dāng)事人和基層法院的訴訟成本。由于管轄法院由高級(jí)法院制定，很有可能離當(dāng)事人的住所地有一定距離，當(dāng)事人將為此花費(fèi)本來無須支出的交通費(fèi)、食宿費(fèi)，還有時(shí)間、精力等成本必然會(huì)增加許多。同時(shí)，對(duì)基層法院而言，訴訟文書的送達(dá)、宣判乃至于執(zhí)行等司法活動(dòng)也將存在困難。尤其是山區(qū)等一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，更會(huì)加劇當(dāng)事人和法院的訴訟困難，不符合訴訟便利原則。

第二，跨地域集中管轄導(dǎo)致受案法院工作量過大使審判力量不均衡。一般而言，本來各個(gè)基層法院在自己的轄區(qū)內(nèi)各自管轄自己的案件，但由高級(jí)法院指定由某些法院集中管轄后，就使得整個(gè)轄區(qū)內(nèi)的行政案件都集中到個(gè)別法院身上，一方面，客觀上取消了大部分基層法院依照《行政訴訟法》“基層人民法院管轄第一審行政案件”的規(guī)定所擁有的行政審判權(quán)，導(dǎo)致大部分基層法院行政審判職能萎縮。刑事、民事和行政審判，是我國法院的基本審判職能。然而，實(shí)施相對(duì)集中管轄，已經(jīng)或?qū)?dǎo)致部分基層法院行政審判隊(duì)伍、審判能力的萎縮和消失，行政審判功能喪失，致使法院地位、社會(huì)影響力下降；另一方面，被確定為跨地域集中管轄的法院由于審判壓力過大、難以應(yīng)對(duì)而產(chǎn)生畏難情緒，甚至出現(xiàn)不愿受理案件的情況。

第三，更為重要的，是相對(duì)集中管轄造成了新的行政干預(yù)。試點(diǎn)的實(shí)踐表明，隨著集中指定管轄案件的增多，平級(jí)政府之間互相幫忙逐漸成為趨勢(shì)，被告所在地黨委、行政機(jī)關(guān)通過集中管轄地黨委、行政機(jī)關(guān)向集中管轄地的法院施加影響，左右集中管轄的案件的裁判，有些當(dāng)?shù)攸h委、行政機(jī)關(guān)直接指令本地法院到集中管轄地法院施加影響?！?2 〕如果行政機(jī)關(guān)都通過相互幫忙打招呼來對(duì)抗，跨地區(qū)的集中管轄就難以真正實(shí)現(xiàn)維護(hù)和促進(jìn)基層法院行政審判公正的目的。如果這樣，再通過《行政訴訟法》的修改推進(jìn)這一制度也將難以具有真正的積極意義。

筆者認(rèn)為，行政案件相對(duì)集中管轄的探索以及最高法院對(duì)這一探索的肯定與推廣，體現(xiàn)了人民法院對(duì)行政審判公正和獨(dú)立的一種強(qiáng)烈追求，而且近十多年來一次又一次地對(duì)基層法院的行政案件管轄制度進(jìn)行探索與改革，其維護(hù)行政審判領(lǐng)域司法公正的良好愿望值得充分肯定。但是，實(shí)踐過程中的一些不足和消極因素，也應(yīng)該客觀地加以正視，并繼續(xù)通過制度的修正來實(shí)現(xiàn)基層法院行政訴訟管轄制度改良的目的。

（二）《行政訴訟法修正案（草案）》關(guān)于基層法院管轄權(quán)的規(guī)定分析

筆者認(rèn)為，《行政訴訟法修正案（草案）》對(duì)相對(duì)集中管轄試點(diǎn)實(shí)踐的肯定，僅僅看到了其在試點(diǎn)過程中積極的一面，忽視了其在試點(diǎn)過程中所產(chǎn)生的消極問題，并對(duì)如何避免這些問題也沒有具體的制度規(guī)范。同時(shí)，如果在《行政訴訟法》的修改中確立了這次《行政訴訟法修正案（草案）》所建議增加的兩項(xiàng)內(nèi)容，其不僅在具體實(shí)施過程中也會(huì)產(chǎn)生一定的障礙，而且在邏輯上存在一定矛盾。

1.跨區(qū)域的集中管轄規(guī)定屬于任意性條款?！案呒?jí)人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件”僅僅是個(gè)任意性規(guī)定，不具有制度的剛性效能。該條款中的“可以”兩字，表明《行政訴訟法修正案（草案）》僅僅賦予了高級(jí)法院對(duì)是否實(shí)施相對(duì)集中管轄制度的一種裁量權(quán)，即高級(jí)法院既可以實(shí)施這一制度，也可以不實(shí)施。在實(shí)踐中，有可能會(huì)發(fā)生高級(jí)法院為和政府部門保持良好關(guān)系，不采取“確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件”的措施，而如果這樣也并不違法。某些高級(jí)法院完全可以認(rèn)為該條款的規(guī)定可以執(zhí)行，也可以不執(zhí)行，從而導(dǎo)致該條款規(guī)定在實(shí)際上的被虛置。〔23 〕那么，基層人民法院的行政審判困境還是難以得到改觀。更重要的是，既然屬于自由裁量性質(zhì)的條款。有可能導(dǎo)致各地執(zhí)行不一，有的地方可以執(zhí)行，有的地方可以不執(zhí)行，將會(huì)導(dǎo)致公民的權(quán)利難以得到有效、平等的保護(hù)，同時(shí)也導(dǎo)致法律在不同的地區(qū)的執(zhí)行效果大相徑庭，這將不利于法律的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。

2.基層人民法院的管轄權(quán)范圍與中級(jí)人民法院管轄權(quán)范圍之間存在不協(xié)調(diào)之處?！盎鶎尤嗣穹ㄔ汗茌牭谝粚徯姓讣北砻鞒恕缎姓V訟法》特別規(guī)定的案件以外，一般的行政案件由基層法院管轄?！皩?duì)縣級(jí)以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級(jí)人民法院管轄”的規(guī)定，在修正后的建議條文中的全文是“對(duì)國務(wù)院各部門或者縣級(jí)以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級(jí)人民法院管轄”。這樣看來，這兩者就存在嚴(yán)重的不夠協(xié)調(diào)。首先，將“國務(wù)院部門”與“縣級(jí)人民政府”并列，其邏輯上有不夠協(xié)調(diào)之處。其次，如果對(duì)這兩類行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生的具體行政行政行為不服起訴，都由中級(jí)人民法院管轄，那么只能是省、自治區(qū)、直轄市人民政府工作部門和設(shè)區(qū)的市人民政府工作部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為被告的案件，由基層人民法院管轄了。既然“縣法院審不了縣政府”甚至也“審不了鄉(xiāng)政府”，那么基層法院肯定也審理不了省政府和市政府的工作部門為被告的案件了。何況，省級(jí)人民政府工作部門的行政級(jí)別比縣級(jí)人民政府要高許多，若其成為行政訴訟被告，由基層人民法院管轄，不但同樣非常艱難，而且會(huì)出現(xiàn)邏輯上的“倒掛”現(xiàn)象。

綜合以上分析，筆者認(rèn)為，《行政訴訟法修正案（草案）》關(guān)于基層法院管轄權(quán)的規(guī)定，對(duì)實(shí)踐中的管轄權(quán)探索進(jìn)行了充分肯定，也具有積極的意義。但對(duì)于實(shí)踐探索過程中所產(chǎn)生的問題沒有能夠作出制度上的應(yīng)對(duì)，以及對(duì)規(guī)定本身的問題也未能引起足夠的注意。應(yīng)當(dāng)在“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”的目標(biāo)之下，根據(jù)“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”的要求，積極探索基層法院行政案件管轄權(quán)的路徑。

四、基層法院行政訴訟管轄權(quán)改革的路徑探索

行政訴訟管轄問題是多年來行政訴訟制度難以正常發(fā)展的一個(gè)最重要的“瓶頸”。從訴訟程序角度而言，“管轄”是一個(gè)具體的行政訴訟案件開始就遇到的一個(gè)最為實(shí)際的法律問題，即原告應(yīng)當(dāng)向哪里的法院起訴，或者說該案件由哪一個(gè)法院受理和審判。它既涉及到原告訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)，又牽涉到法院審判權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)人民法院的行政案件管轄權(quán)，尤其是基層法院管轄權(quán)進(jìn)行必要的改革，是從源頭上破解對(duì)行政審判不當(dāng)干預(yù)的一個(gè)重要舉措?！缎姓V訟法》的修改工作應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)起這一重任。

（一）對(duì)幾種改革設(shè)想的簡要評(píng)析

近年來，有關(guān)行政審判體制改革或者行政訴訟管轄體制改革的觀點(diǎn)不絕于耳。譬如，第一，設(shè)立行政法院；第二，取消基層法院受理一審行政案件的管轄權(quán)，由中級(jí)人民法院管轄第一審行政案件；第三，在《行政訴訟法》尚未修改的情況下，采取適當(dāng)集中的模式或根據(jù)管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的規(guī)定，形成異地審理行政案件的狀態(tài)。〔24 〕學(xué)界認(rèn)為，最優(yōu)方案就是設(shè)立行政法院。除了設(shè)立行政法院這一最優(yōu)方案之外，次優(yōu)方案就是在現(xiàn)行行政審判體制基本不變的基礎(chǔ)上改革行政案件的管轄制度，其主要方式是修改《人民法院組織法》，通過劃分司法區(qū)的方式設(shè)置法院。〔25 〕筆者以為，上述觀點(diǎn)都有一定道理。但卻未必完全適合我國國情或者行政審判的實(shí)際。

首先，建立相對(duì)獨(dú)立的行政法院審理行政案件，確實(shí)是行政審判體制改革的最理想方案。其總體思路是取消地方各級(jí)人民法院的行政審判庭，建立相對(duì)獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)，直接隸屬于最高人民法院，統(tǒng)一管轄行政案件。〔26 〕然而，這一改革涉及重大的司法體制改革，難以實(shí)現(xiàn)，因?yàn)椤敖⑷素?cái)物相對(duì)獨(dú)立并垂直于最高人民法院的行政法院系統(tǒng)，必將改變當(dāng)前行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難的局面，而且也可能成為整個(gè)司法體制乃至整個(gè)政治體制改革的切入點(diǎn)。盡管優(yōu)勢(shì)很多，但是建立行政法院似有‘三權(quán)分立、分權(quán)制衡的嫌疑，一些人會(huì)憂心忡忡，決策者下決心也因此顧慮重重，修改《憲法》或者《人民法院組織法》難度很大，此乃最高人民法院不可能實(shí)現(xiàn)的方案”?！?7 〕而且。筆者也認(rèn)為，從實(shí)際情況來看，全面設(shè)立行政法院的需求也并不迫切。如根據(jù)權(quán)威統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國法院2011年受理刑事、民商事、行政一審案件7596116件，其中行政收案136353件，該年行政案件在整個(gè)訴訟案件中所占的比例，僅占整個(gè)收案數(shù)的1.79%；而2012年人民法院受理所有一審案件8442657件，行政案件在其中僅有129583件，才占整個(gè)一審案件的1.5%多一點(diǎn)?！?8 〕如果為了如此稀少的的案件量在全國范圍內(nèi)全面設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的行政法院，不僅與要求的精簡機(jī)構(gòu)原則相違背，而且也確實(shí)沒有必要。因?yàn)橛行┑貐^(qū)的基層法院長期幾乎沒有行政案件可辦也是一個(gè)客觀的事實(shí)。

其次，最高人民法院所推出的異地交叉管轄以及相對(duì)集中管轄的改革等措施，在實(shí)踐中雖然取得了一些成效，在現(xiàn)行法律框架下實(shí)現(xiàn)了司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域的有限分離。但從實(shí)際情況看，這些改革措施并沒有從根本上解決實(shí)踐中行政審判所面臨的司法環(huán)境逐漸惡化的問題，而且也存在一些自身的不足。

再次，最高人民法院除了在2008年初發(fā)布《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》外，在此前后又不斷地發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見》（2007年4月）、《關(guān)于充分發(fā)揮行政審判職能作用為保障和改善民生提供有力司法保障的通知》（2008年3月）、《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見》（2009年6月）、《關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》（2009年11月）等，且又在2013年初發(fā)出《集中管轄通知》）。以上情況一方面說明行政審判（尤其是基層人民法院的行政審判）在實(shí)踐中所面臨的困難局面是何其嚴(yán)峻，另一方面也表明一次又一次的的重申與改革并沒有起到為行政審判營造良好司法環(huán)境的根本性作用。

（二）本文關(guān)于基層法院行政訴訟管轄權(quán)的改革設(shè)想

最高人民法院最近幾年來在地方法院進(jìn)行管轄制度改革的基礎(chǔ)上，以司法解釋或司法文件所進(jìn)行的行政訴訟管轄制度改革，雖然在動(dòng)機(jī)方面出于維護(hù)行政審判公正的善意，但不可否認(rèn)的是，這一系列的改革在實(shí)際上已經(jīng)使得行政訴訟管轄制度呈現(xiàn)出“支離破碎”的局面，也使管轄制度本身所應(yīng)具有的穩(wěn)定性和法律制度所應(yīng)具有的安定性受到了沖擊，同時(shí)也扭曲了上下級(jí)法院之間的關(guān)系，加劇了上下級(jí)法院之間行政化的關(guān)系傾向。而且，也增加了當(dāng)事人的訴訟成本。〔29 〕筆者主張，針對(duì)行政審判領(lǐng)域地方干擾嚴(yán)重、基層人民法院難以依法公正審判這一嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)，一是應(yīng)當(dāng)將“建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”作為一項(xiàng)剛性制度在《行政訴訟法》中確立下來，而不是一項(xiàng)任意性制度；二是在確立這一制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡量考慮減少當(dāng)事人的訴訟成本和法院的司法成本；三是也要考慮法院行政審判力量的均衡，避免個(gè)別法院行政審判任務(wù)過重，壓力過大。因此，筆者所主張的對(duì)基層人民法院行政案件管轄權(quán)進(jìn)行改革的基本思路，是在《行政訴訟法》的修改稿中，取消所有基層人民法院對(duì)行政案件的管轄權(quán)，規(guī)定第一審行政案件由中級(jí)人民法院管轄；同時(shí)，為解決法院和當(dāng)事人的訴訟成本問題，通過修改《人民法院組織法》，明確中級(jí)人民法院可以在基層法院轄區(qū)內(nèi)設(shè)立行政審判巡回法庭，將目前各地基層法院的行政審判庭都改造成中級(jí)法院的行政審判巡回法庭，負(fù)責(zé)審理原來由各個(gè)基層法院管轄的第一審行政案件。這樣改革的優(yōu)勢(shì)，是可以將原來各個(gè)基層法院的行政審判力量，都整合到中級(jí)法院，從而最大限度地利用行政審判資源，最大限度地維護(hù)司法公正。

筆者所主張的“取消所有基層人民法院對(duì)行政案件的管轄權(quán)，規(guī)定第一審行政案件由中級(jí)人民法院管轄；通過修改《人民法院組織法》明確中級(jí)人民法院可以設(shè)立行政審判巡回法庭，將目前各地基層人民法院的行政審判庭改造成中級(jí)人民法院的行政審判巡回法庭，負(fù)責(zé)審理原來基層人民法院轄區(qū)內(nèi)審理的行政案件”的觀點(diǎn)既達(dá)到了“建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”的目的，又是改革成本最小的一個(gè)舉措，具有可行性。其具體意義在于：

第一，這樣的改革制度成本較低，易于實(shí)現(xiàn)。從成本效益角度而言，設(shè)立行政法院屬于成本最“昂貴”的改革，涉及司法體制的重大變革，近期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)，而筆者所主張的這一觀點(diǎn)，只要將《行政訴訟法》第13條中第一審行政案件的管轄權(quán)由“基層人民法院”調(diào)整為“中級(jí)人民法院”，并在《人民法院組織法》中增加關(guān)于“中級(jí)人民法院可以設(shè)立巡回法庭”的規(guī)定，就可以從制度角度實(shí)現(xiàn)基層法院行政案件管轄權(quán)的改革。

第二，這樣的改革制度實(shí)踐成本也較低。只要在組織機(jī)構(gòu)和編制方面也稍作變動(dòng)，將原基層人民法院的行政審判庭改造為中級(jí)人民法院駐該地的巡回法庭，再將原來隸屬于基層法院行政審判庭的法官的編制全部從基層人民法院改為中級(jí)人民法院，即可以從機(jī)構(gòu)建設(shè)的角度實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

第三，可以更好地將行政審判資源予以集中。取消基層人民法院的行政審判權(quán)，由中級(jí)人民法院行使第一審行政案件的管轄權(quán)，可以改變現(xiàn)行制度中基層人民法院受理行政案件多少不均、甚至個(gè)別基層法院無案可辦從而閑置與浪費(fèi)司法資源的現(xiàn)象，〔30 〕最大限度地將原來分散在各個(gè)基層人民法院的行政審判資源集中到各個(gè)中級(jí)人民法院，有利于促進(jìn)行政審判資源的有效使用，使司法資源的功效實(shí)現(xiàn)最大化和最優(yōu)化。當(dāng)然，根據(jù)筆者的這一主張，同樣也有可能出現(xiàn)巡回法庭案件少甚至無案可辦的的狀況，那么只要中級(jí)人民法院在必要的時(shí)候，適當(dāng)調(diào)整與平衡一下各個(gè)巡回法庭的案件數(shù)量即可解決。因?yàn)槎紝儆谥屑?jí)人民法院，只要在法院內(nèi)部協(xié)調(diào)一下即可解決這一問題。

第四，有利于實(shí)現(xiàn)中央關(guān)于“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”的要求，避免地方黨政機(jī)關(guān)可能存在的干預(yù)，實(shí)現(xiàn)行政訴訟領(lǐng)域的司法公正。根據(jù)筆者的改革思路，由于將取消基層人民法院的管轄權(quán)，地方行政干預(yù)至少在基層這一層面失去了對(duì)象。同時(shí)，由于中級(jí)人民法院實(shí)際上已經(jīng)脫離基層地方政府的制約，審理案件的法官其組織關(guān)系已經(jīng)不再屬于基層人民法院而屬于中級(jí)人民法院，與基層人民法院不再具有隸屬關(guān)系，應(yīng)該說，可以大膽地依法進(jìn)行審判，不再受到地方的干預(yù)與制約。這樣改革，可以從較大程度上防止行政案件的審理受到非正常的干預(yù)，從而抵御地方保護(hù)，改善司法環(huán)境，維護(hù)司法公正。

第五，可以消除當(dāng)前行政訴訟管轄制度改革中所出現(xiàn)的問題與不足。根據(jù)前面的分析，無論是異地管轄，還是相對(duì)集中管轄，這些近年來由法院系統(tǒng)所推出的改革要么使原來法律所規(guī)定的管轄制度支離破碎，不再具有整體性和穩(wěn)定性，要么使大部分基層法院的行政審判資源閑置，導(dǎo)致新的、更大范圍的司法資源浪費(fèi)，或者增加當(dāng)事人的訴訟成本等。而根據(jù)筆者所主張的這一改革措施，除了由高級(jí)人民法院、最高人民法院所管轄的第一審行政案件之外，其余大多數(shù)第一審行政案件都由中級(jí)人民法院統(tǒng)一管轄，從而使管轄制度更為穩(wěn)定，司法資源更為集中。同時(shí)，當(dāng)事人只要在中級(jí)人民法院于本地設(shè)立的巡回法庭起訴、舉證、出庭就可以完成訴訟，并不額外增加訴訟成本。當(dāng)然，如果當(dāng)事人認(rèn)為設(shè)立在本地的巡回法庭不能公正審理案件，或者由于特殊原因設(shè)立在本地的巡回法庭無法正常審理案件的，可以申請(qǐng)由中級(jí)人民法院安排到其他巡回法庭審理。

五、并不多余的余論

1989年4月4日我國《行政訴訟法》頒布并于1990年10月1日實(shí)施，標(biāo)志著當(dāng)代人治時(shí)代的終結(jié)和法治時(shí)代的開始，意味著一場(chǎng)“靜悄悄的革命”，具有劃時(shí)代的里程碑意義?！?1 〕然而，多年來行政訴訟實(shí)踐證明，一個(gè)具有重大歷史意義的制度，并不必然能夠在運(yùn)行的過程中取得令人滿意的效果，其關(guān)鍵仍在于實(shí)踐和參與這一制度運(yùn)作的實(shí)踐者和參與者的理念是否準(zhǔn)確與先進(jìn)，以及該制度所處環(huán)境是否優(yōu)良與適宜，我國行政訴訟管轄制度的文本意義以及其具體運(yùn)作情況就是如此。圍繞基層人民法院在行政審判中的困境與艱難，從地方各級(jí)人民法院到最高人民法院已經(jīng)為此作出多項(xiàng)改革，但仍難以消除其在行政審判過程中的舉步維艱局面，縣法院不但審不了縣政府，而且也審不了縣政府的部門，甚至還審不了鄉(xiāng)政府、鎮(zhèn)政府。針對(duì)這樣一種及其尷尬的狀況，筆者“取消基層法院的行政案件管轄權(quán)，由中級(jí)人民法院統(tǒng)一管轄，并將原來基層人民法院的行政審判庭改造成中級(jí)人民法院內(nèi)的若干個(gè)巡回行政審判庭，分別管轄原由各個(gè)基層法院管轄的行政案件”的主張應(yīng)當(dāng)說是當(dāng)前成本最低廉而且又是切實(shí)可行的一種改革措施。這一主張既可以實(shí)現(xiàn)基層人民法院行政訴訟管轄制度向良性化發(fā)展，又節(jié)約了成本，也并不導(dǎo)致當(dāng)事人和法院訴訟成本的加大，更是避免了《行政訴訟法修正案（草案）》中建議條款之間的不夠協(xié)調(diào)問題，與其他改革建議相比，具有明顯的制度優(yōu)勢(shì)和實(shí)踐的可操作性。

同時(shí)，由中級(jí)人民法院提級(jí)管轄第一審行政案件，也是近年來行政訴訟管轄制度改革過程中最高人民法院所主張的改革措施之一，具有一定的基礎(chǔ)。同時(shí)，實(shí)踐中，一些地方法院所實(shí)施的由中級(jí)人民法院管轄第一審行政案件的探索，也取得了積極的效果。例如，為破除地方政府干預(yù)行政訴訟的瓶頸性難題，實(shí)現(xiàn)“官民平等對(duì)決”，廣東省高級(jí)人民法院兩年前開始在全國率先推行行政訴訟案件提級(jí)管轄——以縣區(qū)級(jí)人民政府、省直廳局級(jí)行政機(jī)關(guān)、中直駐粵廳局級(jí)行政機(jī)關(guān)三類部門為被告的一審行政案件，上提一級(jí)至中級(jí)人民法院管轄。2012年，提級(jí)管轄所涉案件行政機(jī)關(guān)敗訴率15.3%，較全省一審行政機(jī)關(guān)敗訴率高出5.4個(gè)百分點(diǎn)；2013年1月至10月，提級(jí)管轄所涉行政案件敗訴率12.8%。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，提級(jí)管轄能夠切實(shí)有效減少地方行政權(quán)力對(duì)行政審判的干預(yù)，保障官、民在法律面前以平等身份對(duì)決，從而實(shí)現(xiàn)在更高層面上打破“民告官難”瓶頸。至于由中級(jí)人民法院管轄一審案件而使高級(jí)人民法院二審案件增多的問題，廣東省高級(jí)人民法院認(rèn)為，培養(yǎng)一支責(zé)任心強(qiáng)，精通政府政策規(guī)定，法律專業(yè)知識(shí)過硬的法官隊(duì)伍，成為當(dāng)前廣東深化行政審判改革的重中之重。2013年年1月至3月，廣東省高級(jí)法院陸續(xù)為行政庭增配7名工作人員，目前全庭人員達(dá)到27名。各中級(jí)法院也根據(jù)工作量的增長情況，為行政庭增配了審判力量?！?2 〕此外，從前面本文的分析與論述中也可以看出，行政案件本身占整個(gè)法院一審訴訟案件中的比例就非常之低，由中級(jí)人民法院管轄一審案件、高級(jí)人民法院管轄二審案件，并不會(huì)給整個(gè)法院的行政審判工作帶來多少困難和不利。更何況，高級(jí)人民法院正可以通過審理二審行政案件，了解行政審判的具體情況，及時(shí)掌握行政審判信息。同時(shí)，這也可以視為針對(duì)行政訴訟這個(gè)特殊領(lǐng)域所采取的特殊制度安排。

行政審判是對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行司法監(jiān)督的活動(dòng)，而行政執(zhí)法又是將法律直接運(yùn)用于社會(huì)實(shí)踐的過程，是最經(jīng)常的公共事務(wù)治理活動(dòng)。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，在我國，80%以上的法律，90%以上的法規(guī)和規(guī)章是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行的。行政執(zhí)法與公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益聯(lián)系最經(jīng)常、最廣泛、最直接、最緊密，稍有不當(dāng)，極易對(duì)其合法權(quán)益造成損害?！?3 〕因此，必須通過行政審判活動(dòng)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格的司法監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)的目標(biāo)。要達(dá)到這一目的，就必須要有完善的包括管轄制度在內(nèi)的行政訴訟程序制度。而筆者始終認(rèn)為，良好的行政訴訟管轄制度，則是實(shí)現(xiàn)“讓人民群眾在每一個(gè)行政案件中都能感受到公平正義”的目標(biāo)的第一步。也許，撰寫本文的目的與意義，就在于此。