朱凌珂

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農(nóng)村宅基地抵押試點(diǎn)的法律觀察

朱凌珂

（西南大學(xué) 法學(xué)院；重慶 401120）

現(xiàn)行農(nóng)民宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)分別以財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)性收益和農(nóng)村金融市場擴(kuò)展為抵押主題，采取農(nóng)民房屋所有權(quán)并附屬宅基地使用權(quán)抵押和宅基地使用權(quán)直接抵押兩種模式及多種類型。試點(diǎn)宅基地使用權(quán)抵押融資存在抵押權(quán)合法性、抵押物處置效力的法律風(fēng)險。宅基地使用權(quán)抵押應(yīng)遵循合法性途徑，完善抵押登記制度，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)市場化運(yùn)作，其受讓后的宅基地使用權(quán)期限可界定為30年為宜。

宅基地；使用權(quán)；抵押融資；法律風(fēng)險；市場化

宅基地使用權(quán)是指經(jīng)依法審批，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員用于建筑住宅及其他有關(guān)附屬物的、無使用期限限制的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。宅基地是農(nóng)用地的組成部分，是基于農(nóng)民集體成員身份而享有的土地用益物權(quán)?！段餀?quán)法》第152條規(guī)定了用益物權(quán)人對宅基地的權(quán)能：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》從賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利和擴(kuò)展農(nóng)村金融市場雙重視角，倡導(dǎo)“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。”在十八屆三中全會之前，全國部分地區(qū)已試行農(nóng)民宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)工作，開展農(nóng)村宅基地抵押融資試點(diǎn)。本文從法律視角觀察宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)工作的法律性質(zhì)，為未來宅基地抵押融資、增長農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，提出合法性途徑和措施。

一、宅基地抵押試點(diǎn)運(yùn)行機(jī)制類型化實(shí)證研究

農(nóng)民以戶為單位，以集體組織成員資格，取得宅基地共同所有權(quán)和單戶獨(dú)立使用權(quán)。該法律結(jié)構(gòu)以農(nóng)村村民宅基地的共同共有和區(qū)分性使用為邏輯基點(diǎn)，以合同契約機(jī)制為邏輯聯(lián)系紐帶，獨(dú)立于物權(quán)生效的登記程序，以物權(quán)合同的行政審核與審批為生效要件。但宅基地上之房屋及附屬構(gòu)建物成為農(nóng)民以家庭為單位所有的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民享有所有權(quán)的權(quán)能，具有占有、支配、處分、收益的權(quán)利?，F(xiàn)行農(nóng)民宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)分別以財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)性收益和農(nóng)村金融市場擴(kuò)展為抵押主題，并存農(nóng)民房屋所有權(quán)附屬宅基地使用權(quán)抵押和宅基地使用權(quán)直接抵押二種模式，多種類型。

（一）農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)流通抵押，附屬宅基地抵押模式

根據(jù)2005年我國東、中、西、東北部的戶均宅基地面積統(tǒng)計(jì)研究，基于風(fēng)俗習(xí)慣和農(nóng)村住宅形式的地方性差別，我國農(nóng)村宅基地的總量達(dá)到了911.61萬h㎡，戶均農(nóng)村宅基地面積達(dá)到了361.43㎡。我國中部的農(nóng)村宅基地的總量較大，占到全國的36.85%；東北地區(qū)和少數(shù)民族自治區(qū)的戶均農(nóng)村宅基地面積普遍較大，宅基地容積率較??；而東部和南部省份戶均農(nóng)村宅基地的面積普遍較小，宅基地容積率較高。早在2005年伊始，農(nóng)民宅基地使用權(quán)抵押的方式，是以農(nóng)民住房抵押，宅基地附隨隱性抵押，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)抵押。在農(nóng)房上設(shè)定抵押，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時兼及宅基地使用權(quán)。

從目前各地的試點(diǎn)情況來看，采用較多的方式是，在宅基地使用權(quán)抵押管理的規(guī)范性文件中規(guī)定，以農(nóng)房作為抵押物向金融機(jī)構(gòu)申請貸款，在抵押人到期不能清償債務(wù)時，可就農(nóng)房連同宅基地使用權(quán)進(jìn)行折價、拍賣或變賣。為了緩解宅基地制度與抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)制度之間的矛盾，試點(diǎn)地區(qū)要求房屋抵押后，必須有必要的住所。在成都市“兩權(quán)一房”抵押融資模式中，農(nóng)村房屋抵押融資的前提條件，是借款人要保證設(shè)定抵押的房屋依法償債后有適當(dāng)?shù)木幼鏊翼氄鞯盟谵r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的同意。2009年11月，成都市政府下發(fā)了《關(guān)于成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資總體方案及相關(guān)管理辦法的通知》。該文件規(guī)定辦理土地性質(zhì)為宅基地的農(nóng)村房屋抵押時，應(yīng)將該宅基地使用權(quán)變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)，并承諾今后不再申請宅基地。農(nóng)村房屋憑取得的《集體土地使用證》和《房屋所有權(quán)證》，參照城市房屋抵押登記辦法，在所在地房屋登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記。以房屋產(chǎn)權(quán)抵押貸款的，農(nóng)戶在抵押農(nóng)村房屋時，還必須承諾設(shè)定抵押的房屋在依法償債后有適當(dāng)?shù)木幼鏊?，并且征得所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意。

安徽省農(nóng)民住房抵押貸款目的，是農(nóng)民住房資產(chǎn)“資本化”，通過包括融資行為的資本運(yùn)作，增加農(nóng)民固定資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)性收益。安徽省實(shí)行了抵押權(quán)按照受讓對象的不同，可分為兩種情況：如果是本村農(nóng)戶受讓住房，按照現(xiàn)行土地管理的相關(guān)法律，該住房及宅基地產(chǎn)權(quán)隨之轉(zhuǎn)移；如果是城市居民受讓該農(nóng)村住房，房屋所有權(quán)變更后，相應(yīng)的宅基地應(yīng)依法由集體所有變?yōu)閲宜?，由受讓人享有土地使用?quán)。但是，安徽省試點(diǎn)農(nóng)民住房抵押的行為中，沒有就抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后農(nóng)民的住房問題提出對策和必要的社會福利性救濟(jì)措施。

（二）農(nóng)民宅基地使用權(quán)直接抵押模式

自2007年伊始，從擴(kuò)大農(nóng)民財(cái)產(chǎn)資本化范圍的視角，采取宅基地使用權(quán)直接抵押貸款的方式，開始在全國各省、區(qū)普遍性試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)操作方式的共性在于，必須對宅基地予以登記，農(nóng)民取得《宅基地使用權(quán)證》和《房屋所有權(quán)證》，中介機(jī)構(gòu)出具房屋和土地市場價值的評估報(bào)告，金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式為拍賣該幅宅基地。宅基地使用權(quán)抵押大致運(yùn)用“信用＋擔(dān)保（公司制或政府）＋抵押物反擔(dān)?！蹦Ｊ?。成都市試行宅基地的土地性質(zhì)變更后再抵押的模式是特例，成都市將宅基地使用權(quán)變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)，再進(jìn)行抵押融資。福建省宅基地抵押貸款業(yè)務(wù)的主要模式有：“兩權(quán)”直接抵押貸款模式、擔(dān)保公司＋“兩權(quán)”反擔(dān)保模式和共同擔(dān)保模式。

廣東省郁南縣宅基地抵押模式，支持具有郁南戶籍、有信用、有一定資金、有規(guī)劃、有抵押物、信用良好的“農(nóng)戶新建、改建、擴(kuò)建自住房屋的宅基地抵押貸款。農(nóng)民申請抵押貸款時，所在村2/3以上的村民代表必須簽名證明，相關(guān)部門進(jìn)行審核后對抵押物進(jìn)行價值評估，郁南縣國鑫投資有限公司作為擔(dān)保方，承擔(dān)連帶清償責(zé)任。金融扶貧擔(dān)?；鹣驀喂境袚?dān)擔(dān)保責(zé)任。該模式是農(nóng)戶以宅基地使用權(quán)作為反擔(dān)保物，與政府扶貧基金共同承擔(dān)反擔(dān)保責(zé)任。

貴州省德江縣試點(diǎn)方式是，價格認(rèn)定中心，用于農(nóng)戶貸款抵押物的評估，由縣政府與貴州省農(nóng)村合作社簽訂銀政合作協(xié)議書，政府為農(nóng)戶從農(nóng)村合作社以宅基地抵押貸款作擔(dān)保。德江縣法院制定保護(hù)“三權(quán)”抵押貸款行為的司法意見，對抵押權(quán)人實(shí)現(xiàn)債權(quán)時對抵押物的變賣、拍賣的“合法性”，提供司法保障。該試點(diǎn)縣要求，農(nóng)房抵押貸款土地使用權(quán)的受讓人必須是當(dāng)?shù)乜h域范圍內(nèi)的農(nóng)民。

廣東省梅州市成立政府授權(quán)的公司制征信中心，農(nóng)戶把宅基地抵押給該公司，再由該公司向銀行進(jìn)行擔(dān)保，農(nóng)戶取得貸款。梅州市宅基地抵押試點(diǎn)具有農(nóng)村金融改革創(chuàng)新綜合試驗(yàn)區(qū)的特色，意在完善農(nóng)村金融要素市場，推動廣東農(nóng)村金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的完善。

重慶市政府組建興農(nóng)融資擔(dān)保公司，成立農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款風(fēng)險補(bǔ)償專項(xiàng)基金，試點(diǎn)農(nóng)村宅基地抵押貸款，逐漸放開宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地抵押方面的政策限制。福建省試點(diǎn)宅基地抵押貸款融資程序，要求抵押人按照農(nóng)村房屋的市場評估價值或抵押人與抵押權(quán)人共同認(rèn)可的宅基地市場價值，簽訂抵押合同和借貸合同，共同持有效材料到區(qū)政府房產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理抵押登記手續(xù)；在處置抵押物時，法院部門準(zhǔn)許予以依法公開拍賣處置，產(chǎn)權(quán)部門準(zhǔn)予產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓。

二、宅基地抵押擔(dān)保融資運(yùn)行機(jī)制的法律風(fēng)險

對于中國農(nóng)民而言農(nóng)村宅基地抵押融資制度的試點(diǎn)改革，是解決財(cái)產(chǎn)資本化的可能性途徑，也是新型擔(dān)保物權(quán)的創(chuàng)造性試驗(yàn)。但是，必須正確運(yùn)用法治思維和法治方式深化該項(xiàng)改革。法治思維在基本思路上與法律思維一致，是指根據(jù)法律的思考，因而法治思維是一種規(guī)范性思維，帶有強(qiáng)烈的規(guī)范性和程序性特點(diǎn)。從法律視角觀察，正在我國農(nóng)村進(jìn)行的農(nóng)村宅基地抵押融資試點(diǎn)面臨的法律風(fēng)險是顯而易見的。

（一）農(nóng)村宅基地的用益物權(quán)的性質(zhì)

用益物權(quán)是為發(fā)揮物的使用價值而設(shè)定的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)。用益物權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種非專屬性，其取得方式多基于當(dāng)事人的法律行為，或?yàn)閯?chuàng)設(shè)取得，或?yàn)檗D(zhuǎn)移取得，二者均屬繼受取得，亦有基于法律行為以外的事實(shí)而取得，如時效取得、法定地上權(quán)的發(fā)生等。用益物權(quán)大多是以土地為標(biāo)的的不動產(chǎn)物權(quán)，地役權(quán)、地上權(quán)、用益權(quán)是用益物權(quán)的最基本形態(tài)。我國物權(quán)法規(guī)定的用益物權(quán)包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)、地役權(quán)，自然資源使用權(quán)屬于準(zhǔn)物權(quán)范疇，屬于未設(shè)定地上權(quán)的物權(quán)種類。根據(jù)物權(quán)法定原則，其他種類的用益物權(quán)不屬于我國物權(quán)法調(diào)整的對象。農(nóng)村居民根據(jù)土地管理法的規(guī)定，取得宅基地使用權(quán)，是非法律行為取得的宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)人在地上構(gòu)建住宅用途的建筑物、為美化住宅而種植樹木、造林及其他附屬物，皆為法律所鼓勵。宅基地使用權(quán)人必須遵守物權(quán)法規(guī)定的用益物權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)。

我國宅基地使用權(quán)屬于特殊的用益物權(quán)，主要表現(xiàn)為以下方面：其一是宅基地的取得是無償或支付少量的費(fèi)用，不具有市場性質(zhì)的對價。這是中國土地制度的重要組成部分，具有包含著社會福利及穩(wěn)定社會秩序的保障功能應(yīng)有的社會屬性；其二是宅基地權(quán)利主體具有集體組織成員資格且以自然家庭戶為一宅取得的單位，非分戶個人不得取得宅基地使用權(quán)，非分戶個人對宅基地使用權(quán)具有家庭共同共有的性質(zhì)；其三是宅基地使用權(quán)無期限限制。用益物權(quán)之存續(xù)期間，民法上并無限制；其四是宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)具有特定的法律限制，讓與人與受讓人需是同一集體組織的成員，且符合取得宅基地使用權(quán)的其他主體資格，符合“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”的政策的基本要求。

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押擔(dān)保的法律性質(zhì)

一物得設(shè)定擔(dān)保物權(quán)，須以該物具有市場對價的交換價值?，F(xiàn)行宅基地使用權(quán)抵押的試行辦法是以宅基地上的房屋所有權(quán)，以及宅基地使用權(quán)作為擔(dān)保抵押物或反擔(dān)保抵押物。就房屋顯性抵押而使得宅基地使用權(quán)隱形抵押的試點(diǎn)作法而言，現(xiàn)行法律并沒有禁止抵押宅基地之上的房屋，農(nóng)民宅基地上的房屋作為抵押物，從所有權(quán)權(quán)能方面看，是法律允許的。但是，因?yàn)榉课菖c土地具有不可分性，所以《擔(dān)保法》第34條規(guī)定：“抵押人所有的房屋和其他地上定著物可以抵押?！?990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第33條和1995年《城市房地產(chǎn)管理法》第31條、《物權(quán)法》第182條明確規(guī)定了房地同時抵押。因此，在房屋抵押時，宅基地使用權(quán)必須同時抵押。在以抵押物變賣、拍賣等形式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時，宅基地使用權(quán)必須一并轉(zhuǎn)讓。以房屋為抵押物而規(guī)避法律禁止的宅基地使用權(quán)抵押的作法，面臨法律困境。試點(diǎn)市縣在辦理抵押時不得不嚴(yán)格要求受讓人應(yīng)具有的主體資格，如浙江省天臺縣《農(nóng)村住房抵押貸款暫行辦法》第20條就規(guī)定，折價、拍賣、變賣抵押房屋的受讓人必須是符合受讓條件的農(nóng)村居民。

就以宅基地使用權(quán)作為擔(dān)保物或反擔(dān)保物而言，其明確與現(xiàn)行法律相背離?！段餀?quán)法》禁止宅基地使用權(quán)抵押，其第184條規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外。《擔(dān)保法》第37條也規(guī)定：“耕地、宅基地、自留山、自留地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。”1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15 條規(guī)定：承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。在實(shí)踐中出現(xiàn)農(nóng)村房屋或宅基地使用權(quán)作為抵押的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效。成都市將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地使用權(quán)再行抵押的作法，規(guī)避了法律禁止的宅基地使用權(quán)抵押的行為，但由于集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)化，使宅基地上的農(nóng)民住房的性質(zhì)也發(fā)生了變化，與《土地管理法》第63條規(guī)定的“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)?！钡囊?guī)定相矛盾，也可能會使失去宅基地的農(nóng)民必須重新申請宅基地。

無論是房屋抵押還是宅基地抵押，都必須在抵押時辦理抵押登記，否則抵押權(quán)人的權(quán)利不受法律保護(hù)。房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)的抵押權(quán)自登記時設(shè)立，未實(shí)施登記或登記錯誤的，抵押合同成立、有效，但抵押行為無效?！段餀?quán)法》第184條、《擔(dān)保法》第37條將宅基地使用權(quán)明確排除在抵押財(cái)產(chǎn)之外。在辦理房屋抵押時必須辦理宅基地使用權(quán)抵押，而法律又禁止宅基地使用權(quán)抵押。在法律上觀察，這無疑會使抵押登記成為不可能。

（三）宅基地使用權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律困境

宅基地使用權(quán)作為抵押物，是抵押權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的保礙。部分試點(diǎn)市縣政府作為保證人，在抵押物抵押后，一并承擔(dān)保證責(zé)任。姑且不說政府作為市場貸款的保證人在法律上的疑問性，即使抵押物的轉(zhuǎn)讓，在法律上也受到很大限制（實(shí)際上成為不可能）。1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定：“農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！?004年國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地?！?004年國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用權(quán)證。”《房屋登記辦法》第 87 條規(guī)定“申請農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外，房屋登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不予辦理?！币虼耍课莸盅簷?quán)實(shí)現(xiàn)時的移轉(zhuǎn)登記只能發(fā)生于同村村民之間，不得允許城鎮(zhèn)居民購買該抵押房屋。這不僅限制了房屋抵押物的市場價值，而且當(dāng)已有一處住宅的本集體成員，在受讓抵押物后只能得到房屋的所有權(quán)。

宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)的部分市縣人民法院明確表示支持抵押權(quán)以變賣、拍賣房屋所有權(quán)或土地使用權(quán)為其實(shí)現(xiàn)方式。但是也有法院判例不支持宅基地使用權(quán)抵押物的轉(zhuǎn)讓，如福建省泉州市石獅農(nóng)商行曾發(fā)生兩筆判例，均為一審時依據(jù)泉州市地方規(guī)定判銀行勝訴，二審中級法院依據(jù)國家物權(quán)法及擔(dān)保法的規(guī)定，將房屋產(chǎn)權(quán)判給銀行，宅基地則不允許執(zhí)行。成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司工作人員認(rèn)為，“和其他的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)相比，宅基地使用權(quán)很敏感。一旦農(nóng)戶無法償債，農(nóng)村也無法像城市那樣有各種的租房體系保證。”成都市在完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制方面，成都市和各（區(qū)）縣政府正按一定比例出資設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險基金，用于收購抵債資產(chǎn)。由于銀行利率過高（2倍于其他種類貸款），農(nóng)業(yè)生產(chǎn)前段金融產(chǎn)品難以覆蓋，造成抵押融資業(yè)務(wù)并不樂觀。由于抵押權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，抵押試點(diǎn)工作還需作法律和政策上的變革。

三、宅基地抵押運(yùn)行機(jī)制的合法化路徑選擇

立法者對農(nóng)村宅基地的強(qiáng)力保護(hù)的意圖，是把宅基地使用權(quán)視為農(nóng)民基本生活保障和安身立命之本，但是，現(xiàn)行法律及國家有關(guān)農(nóng)村土地政策，也為試點(diǎn)的合法性留有修正的法律和政策空間。中央政府已推出相關(guān)政策（銀發(fā)〔2010〕198號、銀發(fā)〔2012〕158號、國辦發(fā)〔2013〕67號），支持符合條件的銀行發(fā)行“三農(nóng)”專項(xiàng)金融債，鼓勵銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大宅基地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)和大學(xué)生“村官”創(chuàng)業(yè)富民。為了宅基地抵押融資試點(diǎn)工作取得制度績效，應(yīng)關(guān)注宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)的合法性途徑，“依法、依規(guī)全面深化改革，任何突破現(xiàn)行法律的改革都要得到法律授權(quán)，這是新時期改革應(yīng)當(dāng)遵守的基本原則。”

（一）宅基地使用權(quán)抵押制度的分類原則

農(nóng)村宅基地有四種類型：第一、完全居住型，即農(nóng)民家庭成員完全在農(nóng)村就業(yè)和居住；第二、不完全居住型，這是指農(nóng)民家庭的部分成員在城市就業(yè)和居住，其他成員（主要是老人、婦女和兒童）仍然留居農(nóng)村，前者通常在節(jié)假日返村；第三、完全不居住型，即農(nóng)民家庭成員完全在城市就業(yè)和居住；第四、租約型，主要是指農(nóng)村家庭有閑置房屋進(jìn)行出租。也存在一些中間形態(tài)的類型，比如完全不居住型的農(nóng)民家庭可能在一些時間返鄉(xiāng)居住，等等。農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)應(yīng)分別不同的類型，采取不同的抵押模式。對于完全居住和不完全居住型，宅基地使用權(quán)作為抵押擔(dān)保和反擔(dān)物時，宅基地上之房屋一并擔(dān)保，附帶以農(nóng)作物收益權(quán)作為抵押物。在試點(diǎn)推進(jìn)中，對于租約型和完全不居住型的房屋所有人，其宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)可以直接一并抵押。

試點(diǎn)的抵押登記作法與現(xiàn)行不動產(chǎn)登記法律存在矛盾，不僅影響抵押效力，也為實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)設(shè)置了法律障礙。國務(wù)院規(guī)定，將分散在多個部門的不動產(chǎn)登記職責(zé)整合由一個部門承擔(dān)，由國土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)，基本做到登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”，縣級國有土地資源部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施。為了解決抵押登記效力，試點(diǎn)市縣的抵押登記制度，應(yīng)按照縣級國土資源部門職責(zé)范圍進(jìn)行登記。在抵押時，試點(diǎn)縣市可以通過國土部門進(jìn)行登記。

（二）建立健全融資抵押物處置合法性機(jī)制

住房保障功能是宅基地的一種特性，不因宅基地利用形態(tài)的改變而改變，只是對不同的農(nóng)戶這種保障作用的強(qiáng)弱不同，因此宅基地住房保障功能的價值始終存在。宅基地作為生產(chǎn)要素的收益是宅基地的潛在價值，農(nóng)民可以對其進(jìn)行經(jīng)營流轉(zhuǎn)獲得收益，是宅基地資產(chǎn)價值的體現(xiàn)。農(nóng)村宅基地的住房保障功能等同于城鎮(zhèn)的最低住房保障政策，都是給居民提供一種基本的居住保障權(quán)。因此當(dāng)農(nóng)民退出宅基地后，應(yīng)該有能夠發(fā)揮相當(dāng)功能的補(bǔ)貼措施來保障農(nóng)民仍有房可居。在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時必須是保障農(nóng)民的居住權(quán)。在我國東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村宅基地的“保障性住房”、“農(nóng)民安身立命之所”的地位不斷下降，宅基地的財(cái)產(chǎn)價值也將越來越明顯。中西部地區(qū)，城鎮(zhèn)化水平較低。如果農(nóng)民轉(zhuǎn)讓了自己的宅基地，可能也沒有能力在城鎮(zhèn)購置新房，不能通過轉(zhuǎn)讓或出租而獲得很好的收益，很可能面臨無房可住的困難。農(nóng)民仍需依靠土地、依靠農(nóng)業(yè)、依靠宅基地來維持正常的生活水平。

融資抵押物在處置前，必須進(jìn)行價值評估。試點(diǎn)市縣對抵押物評估機(jī)構(gòu)是政府部門，應(yīng)改由社會評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。宅基地要素相對價格變化將長期決定宅基地制度創(chuàng)新的方向。因此，在進(jìn)行宅基地制度創(chuàng)新時必須考慮宅基地要素相對價格的變化趨勢，盡量讓宅基地抵押制度創(chuàng)新的路徑和方向與宅基地要素相對價格變化的趨勢相吻合，避免二者的相互沖突和抵消。宅基地要素相對價格是指宅基地這一生產(chǎn)要素在農(nóng)民生產(chǎn)生活和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中相對于勞動和資本等生產(chǎn)要素的獲取價格或難易程度，它實(shí)質(zhì)上反映了宅基地資源的相對稀缺程度。宅基地抵押試點(diǎn)市縣都將宅基地抵押給國有金融機(jī)構(gòu)，特別是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，無一例抵押給民間金融機(jī)構(gòu)。這使得抵押權(quán)主體具有壟斷性，抵押人在借貸合同中失去了平等的議價話語權(quán)。在“市場成為資源配置過程中起決定性作用”的改革語境中，政府強(qiáng)力推行宅基地抵押金融業(yè)務(wù)，促進(jìn)農(nóng)民資產(chǎn)增長的實(shí)驗(yàn)，必須遵循市場規(guī)律，否則難以維繼。試點(diǎn)市縣適宜擴(kuò)展至國有商業(yè)銀行和民間商業(yè)金融機(jī)構(gòu)，以最大程度實(shí)現(xiàn)抵押物價值的市場化。

抵押物變賣、拍賣后，農(nóng)民不得申請宅基地使用權(quán)。對于有二處以上宅基地的農(nóng)民，不影響其居住，但對于只有一處住宅的宅基地的農(nóng)民，宅基地變賣后，其居住權(quán)受到致命影響。一碗泥巴一碗飯，應(yīng)考量失地農(nóng)民的居住權(quán)，以促進(jìn)社會弱勢群體的農(nóng)村家庭利益保障和福利增進(jìn)的正義。另一方面，抵押權(quán)人也必須實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。因此，抵押物變賣、拍賣時，應(yīng)允許城鎮(zhèn)戶口的居民購買，并予以所有權(quán)和使用權(quán)變更登記，實(shí)現(xiàn)市場化的運(yùn)作。買受人的使用期限下文述及。

（三）宅基地使用權(quán)抵押權(quán)持續(xù)的期限

期權(quán)權(quán)益定價是現(xiàn)代金融理論的重要突破。期權(quán)定價被用于不可逆的實(shí)物投資決策，特別是不動產(chǎn)投資。農(nóng)民宅基地的資本化過程是現(xiàn)代農(nóng)村金融市場化的演進(jìn)過程，也是農(nóng)民對土地期權(quán)定價的資本化過程。在制度設(shè)計(jì)上，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)應(yīng)有權(quán)優(yōu)先受償?shù)盅赫嘏馁u所得，受償部分可成立救濟(jì)類的基金，作為失地農(nóng)民安置基金的重要來源，為解決失地農(nóng)民臨時住房問題提供相應(yīng)的支持。對于宅基地使用權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之后應(yīng)當(dāng)持續(xù)的期限，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)定一個最長期限，而不是使用權(quán)的完全無期限的移轉(zhuǎn)。原因主要有：首先，一定區(qū)域內(nèi)的宅基地面積是有限的，如果集體組織外的成員永久地獲得了宅基地使用權(quán)，那么對于后來需要分得宅基地的集體經(jīng)濟(jì)組織的成員是不利的；其次，城鎮(zhèn)建設(shè)用地有償取得之后都是有期限限制的，不是無期限的。而且我國現(xiàn)階段正在一直努力取消城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，逐漸消除城鄉(xiāng)差異。因此，以實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)方式獲得的宅基地使用權(quán)也應(yīng)當(dāng)有期限的限制。綜上所述，筆者認(rèn)為，此期限可以與城市建設(shè)用地使用權(quán)的期限相同，為三十年為宜。

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（責(zé)任編輯 俞木傳）

Legal Observation on Experiment of Homestead Mortgage in the Countryside

ZHU Ling-ke

The current experiments on the mortgage of farmers’ right to use homestead are carried out in various forms based on two experimental models, that is, mortgage of farmers’ right to use their houses as well as homestead and the mortgage of farmers’ right to use homestead only, according to the mortgage themes of property transfer income and rural financial market expansion respectively. In the financing for the mortgage of farmers’ right to use homestead, there exist some legal risks including risks in legitimacy of mortgage right and effectiveness of the disposal of mortgaged property. The author thinks that mortgage of farmers’ right to use homestead should be legal, the mortgage registration system should be optimized, the transfer of the right to use homestead should be market-oriented and it is advisable that the validity period for transferees to use homestead lawfully should be 30 years from the date of transfer.

homestead; right to use; mortgage financing; legal risk; market-orientation

D920.0

A

1671-9255（2014）03-0052-06

2014-06-03

國家社科基金項(xiàng)目（12XDJ008）

朱凌珂（1990－ ），男，安徽蚌埠人，西南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

10.13685/j.cnki.abc. 000054

網(wǎng)絡(luò)出版時間：2014-09-03 15:43

http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1242.Z.20140903.1543.002.html