胡超　羅曉霞

摘要：近兩年來，屢見不鮮的城管強制執(zhí)法事件引起了社會的廣泛關(guān)注。這也讓城管這一職業(yè)陷入尷尬境地，一方面是執(zhí)法的困難重重，另一方面是道德的約束。本文通過分析城管執(zhí)法中的行政倫理問題，旨在為我國城管科學(xué)執(zhí)法提供一些對策。

關(guān)鍵詞：城市管理；強制執(zhí)法；行政倫理

一、 概念界定

（一） 城管。城管，有兩層含義：第一層含義是指城市管理，它的對象是城市這個開放而復(fù)雜的龐大系統(tǒng)，主要采用經(jīng)濟、行政、法律、技術(shù)等手段以及運用決策、組織、計劃、指揮等一系列機制，并通過政府和市場與社會的互動對城市的運行和發(fā)展所進行的規(guī)范協(xié)調(diào)、決策引導(dǎo)、服務(wù)和經(jīng)營行為；第二層含義是指從事城市管理的工作人員，是獨立的執(zhí)法主體，通過行使相對集中的行政處罰權(quán)來查處違法行為，同時又必須對其作出的具體行政行為承擔法律責(zé)任。本文中的“城管”偏向于第二層含義，“城管強制執(zhí)法”則指從事城市管理的工作者在執(zhí)法過程中的行政強制以及暴力執(zhí)法等行為。

（二） 行政倫理。行政倫理即行政道德，它主要遵循“責(zé)、權(quán)、利”的統(tǒng)一，同時把協(xié)調(diào)個人、組織與社會的關(guān)系作為核心的具體行政行為準則和規(guī)范系統(tǒng)。行政倫理作為行政管理領(lǐng)域中的一種角色倫理，主要是指針對行政行為和政治活動的社會化角色的倫理原則與規(guī)范。

二、 城管執(zhí)法中的行政強制問題分析

行政強制是指通過限制公民、法人或其他組織的權(quán)利，以增加其責(zé)任的一種行政權(quán)力。目前，我國在法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、部門規(guī)章等領(lǐng)都設(shè)立了大量的行政強制，但是由于行政強制權(quán)所涉及的法律依據(jù)非常龐雜，同時它的設(shè)定和實施比較混亂，所以權(quán)屬多頭以及權(quán)限界定復(fù)雜混亂的現(xiàn)象常常出現(xiàn)在城市管理的許多領(lǐng)域，以至城管執(zhí)法人員在具體執(zhí)法辦案的時候無所適從，導(dǎo)致城管執(zhí)法的效率低下 。

而另一方面則體現(xiàn)在城管系統(tǒng)中部分工作人員自身素質(zhì)較低，不知如何科學(xué)執(zhí)法，只能通過野蠻行為來行使自己的權(quán)利。在實際的管理工作中，強制是一種必需的行政手段，但同時也需要充分尊重行政相對人，畢竟強制只是手段，不是最終的目的。城管正當合法執(zhí)法并不是說他們可以任意、囂張地行駛行政管理權(quán)力?？茖W(xué)的城市管理需要城市管理工作人員改變管理理念，要將“包容的精神”融貫在城市管理工作過程之中。在快速的城市化進程中，大的方面政府與民眾的努力方向尚比較接近，卻在某些具體問題上，政府的決策和考慮可能與民眾的實際需求相悖。在這種情況下，城市管理員作為城市基層管理者，就好比是夾在政府和民眾的中間的一塊夾心餅，必須承擔起承上啟下的責(zé)任。因此，城管部門必須從各個方面努力來履行好自己的職責(zé)。

三、 城管執(zhí)法中的行政倫理困境

（一）城管執(zhí)法的現(xiàn)狀。隨著我國改革開放的不斷深入和城市化的加劇，我過城市發(fā)展過程中也出現(xiàn)了一系列問題。 而街頭攤販管理涉及對象的復(fù)雜性使得其成為城市治理的難題。在這種背景下，城管執(zhí)法人員不可避免地將觸及不同群體的利益。而許多被管理者由于法制觀念淡薄，或者對自己生存現(xiàn)狀的不滿，無法配合與理解城管的執(zhí)法， 有些甚至暴力抗法采取過激行為毆打執(zhí)法隊員。另一方面，城管執(zhí)法人員在面對復(fù)雜的工作環(huán)境時，有時會缺少理性于科學(xué)的辦事方法，常常出現(xiàn)毆打商販暴力執(zhí)法的現(xiàn)象。近些年來，頻繁發(fā)生的暴力執(zhí)法于暴力抗法事件已經(jīng)成為阻礙城市管理于發(fā)展的突出問題。

（二）城管執(zhí)法過程中不當行為原因分析。城市管理需求的增加與立法滯后的矛盾以及頻頻出現(xiàn)的城管強制執(zhí)法與暴力執(zhí)法現(xiàn)象把城管這一職業(yè)推到了輿論的風(fēng)口浪尖上。如何有效管理是執(zhí)政者必須認真對待的問題，探究城管執(zhí)法過程中不當行為出現(xiàn)的原因，可以從多方面來分析：

1、立法本身的滯后性。當前我國的城管綜合行政執(zhí)法主要以《行政處罰法》第十六條的規(guī)定及國務(wù)院的一些文件為依據(jù)，但是這些法律和文件對如何執(zhí)法的詳細規(guī)定很少，大多僅局限在鼓勵各地盡快完成體制改革。這樣就必然會導(dǎo)致城管執(zhí)法人員在執(zhí)法范圍、執(zhí)法程序及手段等方面無所適從，或是為現(xiàn)實執(zhí)法的需要而大量濫用執(zhí)法程序和手段。這種濫用在某種程度上會讓普通公民認為是一種不文明、不規(guī)范甚至是違法執(zhí)法。而這種對立情緒的產(chǎn)生必然會加大城管綜合執(zhí)法的難度。立法滯后性另一方面表現(xiàn)為，城管綜合執(zhí)法涉及的處罰項目有幾百項之多但是集中處罰卻只涉及七個方面。并且這些處罰項目大部分是各個部門出于本部門的利益而設(shè)定的法規(guī)或規(guī)章而不是法律規(guī)定的，因此必然會導(dǎo)致相互沖突和矛盾，而綜合行政執(zhí)法部門執(zhí)法時遵循的處罰規(guī)定本身就是相互沖突和矛盾的，這必然會導(dǎo)致無處適從的局面出現(xiàn)。此外，部分法律、法規(guī)規(guī)定本身的立法技術(shù)不太科學(xué)從而影響了執(zhí)法效能與執(zhí)法權(quán)威。

2、城管執(zhí)法程序不規(guī)范。在實際的城管執(zhí)法過程中城市管理工作人員在多數(shù)情況下并未遵循法定程序，尤其是在行使某些影響公民權(quán)利與義務(wù)的具體行政行為時。執(zhí)法程序違法在具體行政處罰案件中屢見不鮮，如在不開罰單也不說明原因的情況下沒收商品，簡單粗暴的執(zhí)法方式等都嚴重損害了城管隊伍的社會形象。此外，執(zhí)法違法、濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等現(xiàn)象在城管執(zhí)法中經(jīng)常存在。

3、 部分執(zhí)法人員自身素質(zhì)不高。城管執(zhí)法人員的自身素質(zhì)與執(zhí)法效果及城管的社會形象是正相關(guān)的。但是目前部分執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中體現(xiàn)出較低的自身素質(zhì)。主要表現(xiàn)為部分城管執(zhí)法人員法律意識淡薄，濫用權(quán)力；部分執(zhí)法人員文化素質(zhì)不高，采取極端的過激的行為。這些將制約城管發(fā)展，加大城管執(zhí)法的難度及力度。

4、城管執(zhí)法相關(guān)法律保障機制不健全。我國到目前為止都沒有一部關(guān)于城管執(zhí)法的專門法律，城管執(zhí)法的法律效力和法律地位也明顯不足。同時，對城管執(zhí)法人員的具體權(quán)利義務(wù)、法定職責(zé)與履職范圍等問題并未做出明確規(guī)定，從而導(dǎo)致城管執(zhí)法的范圍不斷擴大。此外，我國城管執(zhí)法中缺乏有效的監(jiān)督制約機制，城管執(zhí)法者便可以任意使用行政處罰自由裁量權(quán)，這就使得城管人員執(zhí)法方式簡單化、粗暴化，從而大大增加了城管暴力執(zhí)法事件的發(fā)生機率。

四、 城管執(zhí)法行政倫理困境對策分析

（一）建立城市管理法律新體系。完善立法是進一步促進城管執(zhí)法規(guī)范化的前提。逐步建立完善的城市管理法律新體系是從立法上解決城市管理過程中出現(xiàn)的諸多問題的根本。具體來說可以從城市發(fā)展的新形勢與新要求出發(fā)，盡快修訂和完善我國原有法律、法規(guī)和規(guī)章中不符合現(xiàn)代城市發(fā)展與管理的內(nèi)容；明確原有法律、法規(guī)和規(guī)章制度中職責(zé)不清、法律責(zé)任含糊的內(nèi)容；對原有相互沖突、操作性不強的規(guī)定進行修改和規(guī)范；針對城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題而原有法律中又沒有涉及的情況必須盡快出臺相關(guān)的法律規(guī)定，讓新問題的治理有法可依。

（二） 規(guī)范城管執(zhí)法程序。在城管執(zhí)法過程中，執(zhí)法程序合法是其實體合法的保障。城市管理的行政執(zhí)法機關(guān)必須在遵循《行政處罰法》以及有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上從本部門的實際情況出發(fā)，建立一系列程序性制度以確保執(zhí)法程序的規(guī)范化與合法化。同時制定出具體且有操作性的行政執(zhí)法決策程序和執(zhí)行程序，并充分利用各項監(jiān)督機制來保障各項制度的規(guī)范化運行。

（三） 提高執(zhí)法人員的整體素質(zhì)，增加社會服務(wù)型人才對城市管理職位的貢獻。通過提高行政人員的選拔標準，加強對城管執(zhí)法人員的職業(yè)倫理與職業(yè)道德教育，同時在行政執(zhí)法者與執(zhí)法對象之間建立暢通有效的溝通交流機制。此外，城管執(zhí)法人員的招聘選拔中，應(yīng)該加大對其的思想道德品德好壞的考量?？墒沁m當增加社會工作專業(yè)人才在城管執(zhí)法人員中的比重。社會工作專業(yè)人員擁有助人自助的理念，同時具備與人進行有效的良好溝通交流的專業(yè)素質(zhì)。因此，這種社會服務(wù)型人才應(yīng)該發(fā)揮其應(yīng)有的作用，為城市管理提供一種新型有效的管理途徑。

（四） 健全城管執(zhí)法的保障機制。健全城管執(zhí)法保障機制具體來說可以從以下幾個方面著手：第一，加快立法進度， 建立法律保障機制， 提高立法水平。第二，應(yīng)當賦予城管部門一定的強制執(zhí)行權(quán)。第三，應(yīng)當賦予城管部門多種行政處罰權(quán)。第四，要盡快建立行政執(zhí)法經(jīng)費由財政統(tǒng)一撥付的制度。

（五）加快由城市管理向城市治理轉(zhuǎn)型的步伐。十八大以來，全面推進社會建設(shè)和社會治理制度體系創(chuàng)新逐漸成為全黨工作重心。新型城鎮(zhèn)化背景下，城市管理向城市治理轉(zhuǎn)型是城管體制改革的新路徑與新方向。城市管理向城市治理轉(zhuǎn)型，讓更多的社會力量參與到城市管理的過程當中來，不僅可以實現(xiàn)管理資源的多元化和多樣化，管理的方式和途徑也會增多。而社會民眾的參與一方面會增加他們對城市管理的認識，另一方面能夠使他們從行政主體的角度來體會城市管理行政執(zhí)法中的困難和不易，從而能夠有利于廣大民眾自覺遵守城市規(guī)章制度，從自我約束的角度來減少城市管理中的矛盾。

五、 總結(jié)

城市管理對城市居民的生活質(zhì)量、城市秩序的維護都有至關(guān)重要的作用。而城管執(zhí)法人員是否有效、科學(xué)地發(fā)揮其管理職能是城市管理中的最重要的環(huán)節(jié)。城管執(zhí)法人員的行政倫理困境要求加強城管人員的職業(yè)道德與職業(yè)倫理建設(shè)已到達社會公眾對其形象的期望。同時相關(guān)法律法規(guī)的建立、補充與完善以及監(jiān)管部門等外部力量的有效監(jiān)督能夠促進行政人員執(zhí)法規(guī)范化、科學(xué)化，最終有利于我國城市管理與城市發(fā)展。（作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院）

注：此論文受湖南省十二五規(guī)劃重點學(xué)科湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理一級學(xué)科資助。

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