新華社記者 徐博

哪些問題

國務(wù)院近日印發(fā)了《關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》（以下簡稱《意見》），部署進一步做好新形勢下為農(nóng)民工服務(wù)工作，切實解決農(nóng)民工面臨的突出問題，有序推進農(nóng)民工市民化。

農(nóng)民工市民化至少包括兩個要義：其一是要有立足之本，做城鎮(zhèn)的工作而非務(wù)農(nóng)，這就需要農(nóng)民工提高勞動技能和城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的升級；其二是扎根發(fā)芽，這就需要提供包括住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障。

據(jù)人力資源和社會保障部統(tǒng)計，截至2013年底，農(nóng)民工總量達到2.7億，其中外出農(nóng)民工1.7億人。實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，哪些問題迫在眉睫呢？

就業(yè)：市民化之本

有序推進農(nóng)民工市民化，《意見》提出的第一項措施就是著力穩(wěn)定和擴大農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)：“實施農(nóng)民工職業(yè)技能提升計劃，努力實現(xiàn)未升入普通高中、普通高等院校的農(nóng)村應(yīng)屆初高中畢業(yè)生都能接受職業(yè)教育；大力發(fā)展服務(wù)業(yè)特別是家庭服務(wù)業(yè)和中小微企業(yè)，開發(fā)適合農(nóng)民工的就業(yè)崗位；將農(nóng)民工納入創(chuàng)業(yè)政策扶持范圍?！?/p>

就業(yè)是民生之本，這對于沒有扎根或是立足未穩(wěn)的農(nóng)民工尤為重要——在沒有社保和住房的前提下，就業(yè)是根本；即便有了各項社會保障，沒有就業(yè)也不行，市民化絕不是“養(yǎng)閑人”。

而現(xiàn)實的情況是，我國2.7億農(nóng)民工有兩個70%的特點，即70%只有初中以下文化程度，70%沒有接受過正規(guī)職業(yè)培訓，缺乏技能成為影響中國農(nóng)民工融入城市、成為新型產(chǎn)業(yè)工人的重要障礙。

“以前在建筑工地上一天能掙兩三百元，但干了今天沒明天?，F(xiàn)在學會烹飪了，不愁找不到工作?！崩钚l(wèi)超老家在河南省長垣縣，當?shù)貧v來以出廚師見長，參加政府組織的烹飪培訓班后，他成功應(yīng)聘鄭州市一家飯店的廚師，每月收入4000元左右。

安徽歙縣的羅群虎也是農(nóng)民工技能培訓的受益者。他曾經(jīng)在歙縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)某企業(yè)做普工，月工資2000元，今年參加電子設(shè)備裝接技能培訓后成為技工，月工資升至4000元。

像李衛(wèi)超、羅群虎通過培訓改變境況的例子并不在少數(shù)——在我國，技術(shù)工人常年、普遍供不應(yīng)求，中級工、高級工求人倍率基本是1.8以上，也就是說兩個崗位大概只有一個人求職。

為有序推進農(nóng)民工市民化，《意見》也明確，“到2020年……每年開展農(nóng)民工職業(yè)技能培訓2000萬人次”。其實，針對農(nóng)民工的培訓并不少，但存在多頭管理、各自為政的現(xiàn)象，培訓資源分散，實際培訓效果不佳。

其次，一般培訓機構(gòu)大多只開設(shè)了計算機、電子、電焊、美容美發(fā)、縫紉編織、家政服務(wù)等，培訓科目較少，與多樣化的市場需求不相適應(yīng)，因此無法滿足農(nóng)民工的實際需求。

意見提出“實施農(nóng)民工職業(yè)技能提升計劃，努力實現(xiàn)未升入普通高中、普通高等院校的農(nóng)村應(yīng)屆初高中畢業(yè)生都能接受職業(yè)教育”，的確是有序推進農(nóng)民工市民化的治本之策，但如何落實好卻要大費腦筋。

在搞好培訓的同時，城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)升級也必須同步發(fā)展。既然是市民化，農(nóng)民工必然常住此地。而農(nóng)民工有了技能，城鎮(zhèn)提供不了合適的崗位也是枉然。

可以預(yù)見的是，農(nóng)民工市民化步伐加快將加劇城鎮(zhèn)就業(yè)壓力。以河南為例，每年因城鎮(zhèn)化被征地需要職業(yè)轉(zhuǎn)換的農(nóng)民在50萬人左右，此外還有600多萬農(nóng)村富余勞動力需要就業(yè)。雖然隨著經(jīng)濟規(guī)模擴大就業(yè)容量將持續(xù)增加，但河南省內(nèi)就業(yè)崗位短期內(nèi)仍無法滿足。

因此，只有隨著經(jīng)濟規(guī)模的持續(xù)擴大和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化，農(nóng)村富余勞動力才能在城市獲得合理的就業(yè)崗位。

住房：市民化之根

《意見》提出，“到2020年……引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，未落戶的也能享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)”。農(nóng)民工有序市民化，安居是“必須的”。

老家位于撫順市清原縣的胡旭進城打工已半年多，每月3000元的收入大多消費于吃和穿?！跋胱龀抢锶?，先得有個穩(wěn)定地方住?！焙裾f，自己不可能永遠住在職工宿舍，換工作后可能還要重新找地方，居無定所讓他感覺“沒根”。

同樣感覺“沒根”的是從事高空建筑拆除工作的蔣俊松，36歲的他來長春已近3年，為了省錢他選擇在四通路租住每月200元的平房，房租低是因為這里距離殯儀館僅3公里。

山東省公安廳調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，山東省農(nóng)民工居住在租賃住房和單位集體宿舍的分別占62.2%和35.8%，在城市擁有自有住房的僅占2.3%，住房問題成為阻礙農(nóng)民工市民化的最大障礙。

國家衛(wèi)生計生委今年發(fā)布的《中國家庭發(fā)展報告》也顯示，1994年農(nóng)村外出勞動力中，夫妻同行的不到9%；而2010年的監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，偕配偶、子女、父母等一同流動的已占到66.4%。

然而，流動人口家庭的居住條件明顯劣于當?shù)貞艏用窦彝ァ＝^大多數(shù)流動人口家庭租住在城市的邊緣區(qū)域，近五成流動人口住在城鄉(xiāng)接合部，近三成的流動人口住在城郊農(nóng)村。

國家行政學院決策咨詢部研究員王小廣說：“長期以來，城鎮(zhèn)化只要勞動力不要人，不給公共服務(wù)與住房，這對農(nóng)民工很不公平。從國家層面改變這一狀況勢在必行?！?/p>

《意見》提出，“統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模和建設(shè)用地面積，將解決農(nóng)民工住房問題納入住房發(fā)展規(guī)劃”。實際上，一些地方已經(jīng)開始了這方面的探索和嘗試。以山東省為例，今年該省將積極推動農(nóng)民工“住有所居”。

其主要措施包括鼓勵有條件的市縣將農(nóng)民工納入城市住房保障范圍，允許農(nóng)民工依照當?shù)貥藴首庾」沧赓U住房或購買經(jīng)濟適用住房、限價商品住房，并優(yōu)先考慮簽有勞動合同、有長期穩(wěn)定收入的農(nóng)民工等。

今后，山東省將推動住房公積金政策向農(nóng)民工覆蓋，建立和完善住房公積金制度，按時、足額為包括農(nóng)民工在內(nèi)的職工繳存住房公積金。

四川省住建廳廳長何健指出，過去幾年，房價的持續(xù)高漲超出了廣大群眾的承受能力，尤其對城市中低收入群體和打算在城市落戶的進城務(wù)工人員產(chǎn)生了較大沖擊，阻礙了他們實現(xiàn)“城市夢”，無法共享現(xiàn)代城市文明，這樣的狀況亟須改變。

教育：市民化之先

教育是一個家庭的未來，農(nóng)民工市民化，子女教育問題必須盡快解決。當前，流動兒童中存在大量學齡兒童入學較晚、未完成義務(wù)教育便輟學的情況。學前兒童入園難、大齡流動兒童異地高考困難等問題則更為普遍。

今年1月，安徽省望江縣發(fā)生一起悲劇——因為母親今年又不回家過年，一名9歲留守兒童在放寒假當天上吊自殺，留守兒童問題再次引發(fā)社會關(guān)注。

子女在城市受教育的壓力，讓一些青年農(nóng)民工無奈選擇將孩子留在農(nóng)村由老人照顧。根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)推算，農(nóng)村0至17歲留守兒童已達6103萬人，與2005年全國1%抽樣調(diào)查估算數(shù)據(jù)相比，5年間全國農(nóng)村留守兒童增加約242萬人。

《意見》提出，“公辦義務(wù)教育學校要普遍對農(nóng)民工隨遷子女開放，與城鎮(zhèn)戶籍學生混合編班，統(tǒng)一管理。積極創(chuàng)造條件著力滿足農(nóng)民工隨遷子女接受普惠性學前教育的需求。對在公益性民辦學校、普惠性民辦幼兒園接受義務(wù)教育、學前教育的，采取政府購買服務(wù)等方式落實支持經(jīng)費，指導(dǎo)和幫助學校、幼兒園提高教育質(zhì)量。各地要進一步完善和落實好符合條件的農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育后在輸入地參加中考、高考的政策?！?/p>

農(nóng)民工子女教育問題似乎指日可待，而實際上，即便農(nóng)民工子女留在城市上學，狀況也未必理想——33歲的崔丹來自吉林公主嶺市陶家屯鎮(zhèn)，現(xiàn)在和開出租車的丈夫與兩個孩子生活在長春，12歲的女兒和9歲的兒子都在上小學。

兩個孩子的課外班費用給這個月收入4000多元的家庭帶來了不小的壓力。“進城才感覺，養(yǎng)孩子壓力太大了?！贝薜ふf，為了讓孩子能和城里孩子一樣，當大部分孩子上英語、書法等課外班時，她也只能給孩子報名，可現(xiàn)實的收入讓她僅顧得了女兒顧不上兒子，于是遭兒子抱怨。

為了未來，很多處于城鄉(xiāng)生活“過渡期”的青年農(nóng)民工將希望寄托于子女，希望子女們能徹底城市化，加大教育投入成為他們的必然選擇。然而，課外班費、擇校費讓這些家庭背上了沉重的負擔。

共青團長春市委一項調(diào)研發(fā)現(xiàn)，青年農(nóng)民工雖然總體流動較大，但又呈現(xiàn)出行業(yè)扎堆、老鄉(xiāng)扎堆、子女就學扎堆等特點。共青團長春市委副書記吳威認為，使這一群體融入城市，需要有關(guān)部門建立健全更廣泛的社會協(xié)同服務(wù)體系，同時在其城市居住、子女教育方面給予一定的扶持。

社保：市民化之基

與工作、住房、教育不同，對于大部分人來講，養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等保險不是“火燒眉毛”的事情，但只有長期積累，關(guān)鍵時刻才能發(fā)揮作用。因此，農(nóng)民工市民化，社保是重中之重。

《意見》提出，“到2020年……參加社會保險全覆蓋”。這個目標任重道遠：截至2013年底，參加工傷保險的農(nóng)民工人數(shù)只有7263萬人，占總數(shù)27%左右，其它險種參保率則更低。

盡管農(nóng)民工參保覆蓋面在擴大，然而在一些小規(guī)模、作坊式小企業(yè)，農(nóng)民工社保參保率仍然很低，而這些企業(yè)卻又是農(nóng)民工就業(yè)的主要吸納單位。

全國人大財經(jīng)副主任委員辜勝阻組織的調(diào)研顯示，農(nóng)民工市民化人均成本約在10萬元。然而成本僅僅是社會保障難以推進的一個方面，制度銜接不暢則更為令人頭疼。

今年50多歲的湖北籍農(nóng)民工老王正為自己的養(yǎng)老發(fā)愁。由于在多地打工，養(yǎng)老保險已“斷檔”?！按饲霸谡憬蚬啄?，保險一直在交，前不久回到湖北，保險轉(zhuǎn)移卻遲遲沒有辦下來。”

其實，像老王這樣在保險方面遇到問題的農(nóng)民工不在少數(shù)。由于工作流動性大，不少農(nóng)民工在“轉(zhuǎn)移”保險的過程中，面臨輸入地愿意轉(zhuǎn)、輸出地不愿意接的困境。約60%的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金會滯留在最初的參保地，而返鄉(xiāng)后的待遇卻全部由輸出地來負擔。

人力資源和社會保障部副部長胡曉義指出，五險中對農(nóng)民工最重要的是三險。解決農(nóng)民工的工傷保險迫在眉睫，急需提高工傷保險的普及率和有效性。醫(yī)療保障需解決新農(nóng)合與城鎮(zhèn)醫(yī)保之間體系和機制的不同，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險方面，應(yīng)淡化農(nóng)民工身份，引導(dǎo)和支持農(nóng)民工參加職工養(yǎng)老保險，促使雇主履行依法繳費義務(wù)。

隨著農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居和自身維權(quán)意識的提高以及雇主對用工風險的規(guī)避，工傷保險的推行正在有序進行，實現(xiàn)預(yù)期目標難度不大。

7月1日，《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》正式實施，以解決城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度兩大制度的銜接問題，農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險無須擔心“吃虧”，只要暫行辦法實施得當，養(yǎng)老保險全覆蓋也不成問題。

目前，醫(yī)療保險的具體措施仍然有待盡快出臺?！兑庖姟穭t提出，“完善社區(qū)衛(wèi)生計生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，將農(nóng)民工納入服務(wù)范圍。鼓勵有條件的地方將符合條件的農(nóng)民工及其隨遷家屬納入當?shù)蒯t(yī)療救助范圍?！?/p>

需要指出的是，戶籍制度改革也是農(nóng)民工市民化的重要組成部分，但戶籍改革的背后其實是就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)。換句話講，只要服務(wù)能夠均等化，戶籍改革也算大體完成了。

在重慶的改革試點中，經(jīng)測算，農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶進城平均成本約為10萬元。這個成本具有多主體和長周期分攤的兩個特點，改革成本大體由政府、用工企業(yè)、轉(zhuǎn)戶居民三方面各承擔1／3，大部分改革成本并不需要一次性即期支付，是一個10年~15年時間長周期平衡過程。

由此看來，解決進城農(nóng)民工公共服務(wù)的財政成本并不算高，而對三四線城市來說，也并未出現(xiàn)蜂擁而入的農(nóng)民進城潮。農(nóng)民工市民化是一項系統(tǒng)工程，但卻是歷史發(fā)展方向。完成這一歷史重任，就必須盡快破解就業(yè)、住房、教育、社保等方面的問題。畢竟，賦予農(nóng)民與市民同等生存發(fā)展權(quán)也是社會文明進步的必然選擇。