◎ 王 劍

小城鎮(zhèn)建設(shè)：實踐、困境與建設(shè)思路

◎ 王 劍

小城鎮(zhèn)建設(shè)是中國城鎮(zhèn)化體系中重要的環(huán)節(jié)，對于中國城市發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展均具有重要意義。中國小城鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)持續(xù)多年，取得積極的成果，但也存在很多問題。例如，小城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)和人口集聚、體制機制等方面存在發(fā)展難題。本文通過對山東、浙江小城鎮(zhèn)建設(shè)實踐的對比分析，從小城鎮(zhèn)的定位與建設(shè)內(nèi)容等方面，對小城鎮(zhèn)建設(shè)思路進行梳理，認為小城鎮(zhèn)需要在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、體制機制改革、經(jīng)濟建設(shè)等三方面共同努力，才能促進小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。

城鎮(zhèn)化 小城鎮(zhèn) 中心鎮(zhèn) “擴權(quán)強鎮(zhèn)”

一、問題的提出

城市化是社會發(fā)展、人類文明的一種必然趨勢。世界各國國情不同，城市化發(fā)展的道路、模式、歷程也不相同。中國城市化起步于20世紀80年代，伴隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，城市化得以加速推進。中國城市化該如何發(fā)展？中共十六大認為，“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路?！盵1]

小城鎮(zhèn)，也是中國特色城鎮(zhèn)化道路的重點發(fā)展對象之一。雖然，很多學者對于中國是重點發(fā)展大城市[2][3]，還是優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)[4]存在一定的爭論。但不可否認的是，小城鎮(zhèn)在中國城市化道路進程中，扮演著積極的、重要的角色。當前，中國正處于城市化加速發(fā)展階段，小城鎮(zhèn)是中國城鎮(zhèn)體系中重要的組成部分之一，加強小城鎮(zhèn)的發(fā)展，對于中國城市化進程具有積極的推動作用。但是，當前小城鎮(zhèn)的發(fā)展遇到很多難題，小城鎮(zhèn)對人口的吸引能力遠遠低于城市。如何促進小城鎮(zhèn)的發(fā)展，提高小城鎮(zhèn)的競爭力，需要對小城鎮(zhèn)進行深入的分析。

二、何為“小城鎮(zhèn)”

當前，“小城鎮(zhèn)”的概念廣泛被使用，但究竟什么是“小城鎮(zhèn)”？歷史上，“鎮(zhèn)”發(fā)源于集市，即農(nóng)村定期進行貨物交換的場所。后來，由于商品經(jīng)濟的發(fā)展，集市集市人口增多、規(guī)模擴大、功能擴展，形成“集鎮(zhèn)”。[5]經(jīng)過長期發(fā)展，集鎮(zhèn)逐漸成為附近農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟、政治、文化中心。現(xiàn)在所提到的“鎮(zhèn)”，一般是建立在集鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，由政府設(shè)立的“建制鎮(zhèn)”。根據(jù)1984年的關(guān)于《調(diào)整建鎮(zhèn)標準的報告》指出，非農(nóng)人口在2000人以上的鄉(xiāng)政府集聚地，以及少數(shù)民族、邊遠地區(qū)特別許可下，都可以建鎮(zhèn)。

“小城鎮(zhèn)建設(shè)”，一般指建設(shè)這些建制鎮(zhèn)，但也有選擇性，不能一哄而上，浪費資源。根據(jù)1992年的《關(guān)于開展農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)試點工作的若干意見（試行）》指出，小城鎮(zhèn)建設(shè)試點需要具備一些基本條件，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好，人口密度較大并具有一定發(fā)展?jié)摿?；?jīng)濟、社會和自然條件較好，農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)具有一定基礎(chǔ)；水、電、路、通訊條件較好等。實質(zhì)上，這就是后來提出的“中心鎮(zhèn)”?！爸行逆?zhèn)”，是指在小城鎮(zhèn)中區(qū)位較優(yōu)、實力較強、對周邊農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有較大吸引輻射能力、發(fā)展前景廣闊并能與省、市、縣城鎮(zhèn)體系有機融合的城鎮(zhèn)。[6]小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點，也都指的是這些中心鎮(zhèn)。

三、小城鎮(zhèn)建設(shè)的意義

一是加快城鎮(zhèn)化的必然要求。中國的城市化是低水平的城市化，52%城市化率中包含了常年居住在城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民工，他們并沒有真正享受城鎮(zhèn)居民的待遇，即“被城市化”。如果按城鎮(zhèn)戶籍人口計算，中國的城鎮(zhèn)化率僅有40%左右。小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)連接的重要節(jié)點，加強小城鎮(zhèn)建設(shè)，把有條件的農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民，是加快城鎮(zhèn)化進程的重要路徑。

二是解決“城市病”的重要措施。目前，中國大城市面臨“流動人口、交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、征地拆遷、歷史文化遺留問題和生態(tài)環(huán)境問題”等“城市病”的困擾。這些問題的重點還是“人”的問題——如何使人更好的分流。以前城市依靠無限向外擴張的“攤大餅”模式來緩解城市壓力；現(xiàn)在觀念有所轉(zhuǎn)變，各城市規(guī)劃正變單中心結(jié)構(gòu)為組團式、網(wǎng)絡(luò)化的多中心發(fā)展，變“攤大餅”為“蒸小籠”，提倡新城規(guī)劃“職住平衡、產(chǎn)城融合”的理念，疏散中心城市人口和產(chǎn)業(yè)，完善新城基礎(chǔ)設(shè)施，積極做到讓城市居民“就近就業(yè)、就近上學、就近就醫(yī)、就近居住、就近生活”。[7]小城鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）具有一定的工業(yè)基礎(chǔ)，各方面條件相對優(yōu)越，是承接區(qū)域內(nèi)核心城市人口疏散、建設(shè)職住平衡的小城市（衛(wèi)星城）的最佳選擇。

三是促進農(nóng)村發(fā)展的必然選擇。中國是一個農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)問題”始終是中國最大的社會問題。2013年的1號文件指出，要“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，把推進人口城鎮(zhèn)化特別是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶作為城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)……努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。”即把從事工業(yè)生產(chǎn)的流動人口轉(zhuǎn)為市民。而社會存在一個悖論：小城鎮(zhèn)有機會落戶，但很少人愿意；大中城市沒有機會落戶，卻蜂擁而至。這種現(xiàn)象主要源于小城鎮(zhèn)與大城市之間的工作機會、收入水平、基礎(chǔ)設(shè)施條件、社會福利待遇等方面的差距所引起的。因此，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，實現(xiàn)小城鎮(zhèn)的社會福利待遇與城市均等化，對于引導農(nóng)民工合理流動和定居具有重要作用。

四、小城鎮(zhèn)建設(shè)的實踐

自1992年國家提出小城鎮(zhèn)建設(shè)試點后，各地方政府大力扶持小城鎮(zhèn)建設(shè)。尤其東部沿海發(fā)達地區(qū)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的帶動下，小城鎮(zhèn)建設(shè)也走在全國前列。

（一）山東小城鎮(zhèn)建設(shè)實踐

山東省是最早開始扶持小城鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)的地方政府之一。早在1995年，提出“百新工程”，“確定從1995年到2000年，在全省抓好5個小城鎮(zhèn)建設(shè)試點縣和100個新型小城鎮(zhèn)建設(shè)試點鎮(zhèn)?！盵8]1999年提出中心鎮(zhèn)的建設(shè)目標，“到2005年，有200個中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口達到2萬人，其中50個達到5萬人；到2010年，有100個達到5萬人?！盵9]2001年，出臺《山東省中心鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃》，提出中心鎮(zhèn)發(fā)展的具體指導意見。但這一時期，山東小城鎮(zhèn)建設(shè)效果并不突出。[10]

2007年，山東省開始新一輪小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，選擇100個中心鎮(zhèn)，給予大量優(yōu)惠政策和專項資金重點扶持。[11]但到2010年，小城鎮(zhèn)建設(shè)依然沒達到預期目標。全國百強鎮(zhèn)評比中，山東沒有一個入選；1999年提出的中心鎮(zhèn)建設(shè)目標也沒有實現(xiàn)，鎮(zhèn)區(qū)人口超過5萬人的小城鎮(zhèn)只有14個。[12]“十二五”期間，山東把中心鎮(zhèn)建設(shè)納入到《山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要（2012-2020年）》中，從全省大局布局小城鎮(zhèn)；重新慎重選擇100個鎮(zhèn)，開展“百鎮(zhèn)建設(shè)示范行動”；從2012年起，省政府每年安排不少于5000畝用地指標和10億專項資金，給予示范鎮(zhèn)；以及其他大量支持政策。[13]寄希于這些強力措施，促進小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，加快山東城市化進程。

（二）浙江小城鎮(zhèn)建設(shè)實踐

浙江也是最早開展小城鎮(zhèn)建設(shè)的地區(qū)之一。改革開放后，浙江地區(qū)家庭工廠、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量出現(xiàn)，不僅帶動產(chǎn)業(yè)的集聚，也吸引大量的人口集聚。因此，一方面，浙江各地區(qū)政府積極吸引民間資本投資鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；另一方面，改革土地、金融、財政、管理體制等，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大的發(fā)展機遇，促進小城鎮(zhèn)的發(fā)展。進入新世紀以來，隨著中國城市化步伐加快，浙江大力扶持小城鎮(zhèn)的發(fā)展。特別是2007年發(fā)布的《浙江省人民政府關(guān)于加快推進中心鎮(zhèn)培育工作的若干意見》和2010年發(fā)布的《關(guān)于進一步加快中心鎮(zhèn)發(fā)展和改革的若干意見》，在多方面給予小城鎮(zhèn)建設(shè)大力支持，促進小城鎮(zhèn)的健康、快速發(fā)展。同時提出“把一批規(guī)模大、條件好的中心鎮(zhèn)培育發(fā)展成為現(xiàn)代新型小城市。”

2010年，浙江省發(fā)布《關(guān)于開展小城市培育試點的通知》，選擇了27個中心鎮(zhèn)作為首批“小城鎮(zhèn)培育試點”，加快中心鎮(zhèn)向小城市的轉(zhuǎn)型。同時，給予大量的優(yōu)惠政策。在土地方面，“各地年度城鎮(zhèn)建設(shè)指標優(yōu)先安排試點鎮(zhèn)”；[14]在權(quán)力方面，“對省政府公布的小城市培育試點鎮(zhèn)賦予縣級的經(jīng)濟社會管理權(quán)；”[15]在資金方面，“從2010年到2012年，省財政每年預算安排10億元，專項用于對試點小城市的補助（獎勵）?！盵16]

在省政府的大力支持下，浙江小城鎮(zhèn)建設(shè)取得積極的成就。入選“小城鎮(zhèn)培育試點”的中心鎮(zhèn)，一般建成區(qū)面積比較大，常住人口在10萬以上，GDP總值也近百億，比中西部一些縣市實力都強，發(fā)展?jié)摿突盍Ω?。在此情況下，浙江溫州在全國提出“鎮(zhèn)級市”的概念。“鎮(zhèn)級市”并非行政級別的變化，而是在這些經(jīng)濟發(fā)達的中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)上，賦予鎮(zhèn)更多的權(quán)力，承擔更多的城市建設(shè)職能，促進“小城鎮(zhèn)”向“小城市”的發(fā)展。

（三）魯、浙小城鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)驗

山東和浙江兩省小城鎮(zhèn)建設(shè)起步都比較早，對小城鎮(zhèn)都比較重視。雖然發(fā)展各具特色，但也擁有很多共同的特點和經(jīng)驗值得借鑒。

一是高度重視要素保障。資金、土地、人力、制度等要素，是加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的基本要素，山東、浙江兩地都給予足夠的重視。在資金方面，調(diào)整稅收比例、加大信貸力度、安排專項資金、吸引社會資本投資公共建設(shè)等。在土地方面，一是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，增加小城鎮(zhèn)土地利用指標；二是加強規(guī)劃，集約、高效利用土地；三是直接給予額外用地指標。在人力方面，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，增加區(qū)域人口；改革戶籍制度，吸引外來人口落戶等。在制度方面，積極出臺制度規(guī)范，保障小城鎮(zhèn)建設(shè)的有序進行。

二是高度重視產(chǎn)業(yè)對城鎮(zhèn)發(fā)展的支撐作用。經(jīng)濟實力是被選為小城鎮(zhèn)建設(shè)試點的最重要標準之一，山東、浙江均對小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予高度重視。一方面，發(fā)揮當?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)，積極做大做強，形成競爭力。另一方面，給予優(yōu)惠政策，吸引外來資本投資，以及村鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，形成集約發(fā)展優(yōu)勢。同時，積極發(fā)展配套服務(wù)業(yè)，如物流、商貿(mào)等，支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。

三是高度重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。小城鎮(zhèn)，特別是中心鎮(zhèn)是農(nóng)村區(qū)域中心，是連接城鄉(xiāng)的重要紐帶。山東、浙江小城鎮(zhèn)建設(shè)，充分考慮到小城鎮(zhèn)對農(nóng)村的輻射帶動作用。主要經(jīng)驗有：加強小城鎮(zhèn)的長遠規(guī)劃；改革戶籍制度，實行城鄉(xiāng)戶籍登記管理一體化；改革土地制度，積極促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；完善社會福利待遇，提高當?shù)剞r(nóng)村居民的保障水平；加強城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施條件，改善農(nóng)村面貌；加強城鄉(xiāng)環(huán)境保護，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境；積極吸引農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)進入小城鎮(zhèn)發(fā)展等。

五、小城鎮(zhèn)建設(shè)的難題

山東省和浙江省小城鎮(zhèn)建設(shè)都取得一定的成績，但也存在一些突出的問題急待解決。山東省最主要的問題是：產(chǎn)業(yè)、人口集聚能力不強。筆者在浙江多個“小城鎮(zhèn)培育試點”城鎮(zhèn)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，浙江最主要的問題是：財權(quán)與事權(quán)不對等，權(quán)力分配、管理體制還有待進一步優(yōu)化等。實質(zhì)上，兩地所存在的問題，正是中國小城鎮(zhèn)建設(shè)不同發(fā)展階段中，最需要解決、同時也是最難以解決的問題。

首先需要明確的是，小城鎮(zhèn)建設(shè)，不等于建制鎮(zhèn)建設(shè)。即在一段時期內(nèi)，被重點建設(shè)的小城鎮(zhèn)是具有選擇性的，只是一部分建制鎮(zhèn)。中央政府1992年提出的小城鎮(zhèn)建設(shè)試點意見中，提到六條基礎(chǔ)性的選擇標準，包括人口、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、地位等。具體以何種標準選擇，則由各地方政府執(zhí)行。如廣東省專門制定了《廣東省中心鎮(zhèn)確定標準及辦法》，對選為中心鎮(zhèn)的人口、經(jīng)濟實力、建成區(qū)面積等，具有嚴格的標準；對于每一地區(qū)選擇的數(shù)量也有嚴格的限制。[17]而其他省份沒有相應成文的規(guī)定，很容易導致重點小城鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）選擇被操作化和擴大化，導致資源的浪費。山東省和浙江省最初選擇的中心鎮(zhèn)基數(shù)都非常多，都達到兩百多個。但是，山東省隨后發(fā)展過程中，對于中心鎮(zhèn)的選擇數(shù)量、選擇對象等不斷在調(diào)整。這種選擇的不標準化，導致對小城鎮(zhèn)的投入不持續(xù)，不僅造成資源的浪費，也是引起山東省小城鎮(zhèn)建設(shè)成效不佳的重要原因之一。

其次，被確定為重點建設(shè)的小城鎮(zhèn)后，需要大力吸引產(chǎn)業(yè)和人口的集聚。產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚是相輔相成、相互促進的關(guān)系。首先，經(jīng)濟建設(shè)是小城鎮(zhèn)建設(shè)的最重要任務(wù)之一，大力發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，增加該地區(qū)的就業(yè)機會，能夠吸引小城鎮(zhèn)的人口集聚；而小城鎮(zhèn)的人口集聚，促進地區(qū)勞動力增加，對于吸引產(chǎn)業(yè)的集聚也具有重要作用。同時，人口的集聚，促進商品市場的發(fā)展，進而推動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。但問題在于，如何才能吸引產(chǎn)業(yè)的集聚，如何才能使小城鎮(zhèn)的人口增加？這是小城鎮(zhèn)政府必須面對的難題。從山東小城鎮(zhèn)建設(shè)的實踐可以看出，山東小城鎮(zhèn)發(fā)展十多年來，一直沒能很好解決產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚的問題。例如，1999年規(guī)劃在2010年人口達到5萬人的中心鎮(zhèn)有100個，實際上在2010年只有14個。

第三，體制機制一直是困擾小城鎮(zhèn)建設(shè)的主要難題。一方面，產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴大、人口數(shù)量的增加，對于小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地需求量將急劇上升，而中國土地管理制度非常嚴格。小城鎮(zhèn)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別，土地開發(fā)利用指標非常少，如何滿足小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中對土地的需求，是小城鎮(zhèn)面臨的最大難題之一。另一方面，小城鎮(zhèn)建設(shè)，需要大量的資金投入。小城鎮(zhèn)的建設(shè)資源來源，一部分靠自身的經(jīng)濟發(fā)展，另一部分依靠上級政府的財政補助。問題在于，小城鎮(zhèn)的行政級別低，根據(jù)中國稅收原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收收入大部分要上繳上級政府，留給自己發(fā)展的資金比例比較小。而上級政府給予的財政補助十分有限，不足以滿足小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的資金需求。這種財權(quán)與事權(quán)的嚴重不對等，限制了小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展。另外，還有一些審批制度、戶籍制度等體制機制的因素，也對小城鎮(zhèn)的建設(shè)造成重大影響。

浙江地區(qū)的“小城鎮(zhèn)培育試點”城鎮(zhèn)當前就遇到這些難題。雖然，上級政府給予他們很大的支持力度。但是，考核指標也非常高。在他們現(xiàn)有的權(quán)力、土地、財政等可支配要素的前提下，達到考核指標非常困難。例如，他們產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況比較好，一般工業(yè)總產(chǎn)值都在百億以上；人口集聚程度也比較高，戶籍人口超過5萬，常住人口一般在10萬以上。但產(chǎn)業(yè)擴張需要土地，人口膨脹需要住房和社會公共事業(yè)支出，這對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，需要很大的投入。但在他們的權(quán)力范圍內(nèi)，卻很難獲滿足土地的需求，以及龐大建設(shè)資金的需求。

六、小城鎮(zhèn)建設(shè)的理念

首先，明確小城鎮(zhèn)的定位。中國特色城鎮(zhèn)化道路是大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)鍵在于如何“協(xié)調(diào)”。有學者認為，當前城市發(fā)展呈現(xiàn)兩種趨勢：“一是全球城市化和城市全球化，二是城市區(qū)域化和區(qū)域城市化。”[18]小城鎮(zhèn)很難實現(xiàn)全球化，但一定是區(qū)域化的重要組成部分之一。所謂的區(qū)域化，實質(zhì)是指城市群、城市圈的城市空間形態(tài)。而一個區(qū)域內(nèi)，有“首位城市”到“邊緣城市”的等級擴散，[19]每一級城市發(fā)揮著不同的作用，同時，彼此之間又相互聯(lián)系，促進整個區(qū)域競爭力的提升。重點建設(shè)的小城鎮(zhèn)，在區(qū)位、經(jīng)濟、交通、人口等等條件方面均有較大優(yōu)勢，是區(qū)域內(nèi)大中小城市與鄉(xiāng)村鏈接的重要紐帶，也是區(qū)域內(nèi)城市體系的重要環(huán)節(jié)。因此，小城鎮(zhèn)建設(shè)的目標，應該著眼于區(qū)域內(nèi)的城市群體系，或者城市圈體系，承接大中城市的產(chǎn)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，成為帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的“邊緣城市（鎮(zhèn)）”。這要求在選取重點發(fā)展的小城鎮(zhèn)之時，需要依靠區(qū)域城鎮(zhèn)化體系，以及城市群、城市圈發(fā)展戰(zhàn)略等發(fā)展要求進行選擇。

同時，小城鎮(zhèn)建設(shè)，不是簡單的“造城運動”，而需要根據(jù)小城鎮(zhèn)的資源稟賦，發(fā)展特色小城鎮(zhèn)。當前，中國城市化過程中，城市趨同化現(xiàn)象特別突出，沒有城市特色和文化底蘊。根據(jù)小城鎮(zhèn)的特點，一般可以分為城郊型、工業(yè)型、旅游型、市場推動型、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)型、鎮(zhèn)域特色型等幾種特色城鎮(zhèn)。[20]

其次，小城鎮(zhèn)建設(shè)的工作重心在于人。李克強總理指出，“推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。”[21]小城鎮(zhèn)的建設(shè)，核心也是要解決“人”的問題。劉易斯的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)理論認為，只要農(nóng)村存在剩余勞動力，農(nóng)村人口就會向非農(nóng)化的城市轉(zhuǎn)移。[22]目前，中國城市化率達到53%左右，還處在加速城市化階段，還有大約2億人口將從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。但是，據(jù)學者對于“農(nóng)民進城鎮(zhèn)意愿的調(diào)查”研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民選擇進城多于進鎮(zhèn)。[23]如何提高小城鎮(zhèn)對人口的吸引力，促進中國城鎮(zhèn)人口的平衡布局，是小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要內(nèi)容。

是什么因素吸引人口向城市集中？從人口遷移的最基本動機來看，收入——是農(nóng)村人口涌入城市的最主要原因。托達羅的“推拉理論”認為，“人口遷移是按城市與農(nóng)村預期收入而不是實際收入的差別進行的”。[24]人們進入城市，主要因為他們預期城市擁有更多的工作機會，能夠獲得比農(nóng)業(yè)更多的收入。同時，當前影響中國社會人口流動的因素還有教育、醫(yī)療、環(huán)境等。另外，隨著人們對生活品質(zhì)的需求不斷提高，環(huán)境質(zhì)量也成為人口遷移的重要因素之一。

因此，小城鎮(zhèn)建設(shè)首先得考慮創(chuàng)造更多的工作機會，才有可能吸引人口的集聚。要創(chuàng)造更多的工作機會，需要大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。一方面，小城鎮(zhèn)可以利用區(qū)位優(yōu)勢，承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；另一方面，積極吸引投資。同時，培育商品市場，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)等。發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，關(guān)鍵在于加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如道路、供水排水、電力、廢棄物處理設(shè)施等等，這就涉及到土地、資金等問題。而小城鎮(zhèn)政府最緊缺的就是這些要素，需要上級政府加強體制改革，積極落實“擴權(quán)強鎮(zhèn)”政策，給予小城鎮(zhèn)更多的支持。

在現(xiàn)代社會中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不一定能引起人口大規(guī)模的集聚。因為，收入并不是吸引人口進城的唯一因素。其他如教育、醫(yī)療、環(huán)境等因素，對于當前人口流動擁有極大影響。特別是孩子教育問題，為“不讓孩子輸在起跑線上”，中國家長都傾向于把孩子送到擁有優(yōu)秀教育資源的城市中去。同時，小城鎮(zhèn)醫(yī)療水平也十分有限，不能滿足人們看病的需求；環(huán)境惡化也對人口集聚具有一定影響，一些高水平人才希望能在環(huán)境比較好的地區(qū)工作。另外，消費也是人們進城的重要原因。城市擁有更多的娛樂、休閑、購物、運動等環(huán)境，例如電影院、大型購物廣場、咖啡廳、體育館等，這些在小城鎮(zhèn)一般沒有或者很少俱全。因此，小城鎮(zhèn)建設(shè)，需要在這些基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等方面加強投入與建設(shè)。

另外，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，關(guān)鍵在于使農(nóng)民工能享受“同城同待遇”。[25]當前，雖然中國城鎮(zhèn)化率達到53%，但如果去除長期在城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民工以外，只有40%左右，呈現(xiàn)出嚴重的“虛假城市化”現(xiàn)象[26]。小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，應該更加注重城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，切實保障長期居住在小城鎮(zhèn)的居民能享受平等的待遇。對此，小城鎮(zhèn)應該作為積極探索破解城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)的示范，放寬落戶條件，剝離戶籍與待遇的關(guān)系，促進中國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

七、結(jié)論

十八屆三中全會提出，要“走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”。[27]“新”在哪里？筆者認為，主要新在城鎮(zhèn)化的質(zhì)量上。小城鎮(zhèn)的建設(shè)，不再是以“攤大餅”式的城市擴張，也不是簡單的“建高樓”。而要根據(jù)區(qū)域城市體系合理規(guī)劃，依據(jù)自身資源稟賦，建設(shè)社會主義特色小城市。小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點，是加強具有城市功能的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；核心是積極進行體制機制改革，提高小城鎮(zhèn)居民的生活水平和社會福利待遇；關(guān)鍵在于發(fā)展經(jīng)濟。使小城鎮(zhèn)的建設(shè)，真正做到與大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。

[1]江澤民.全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面——在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上的報告[N].新華網(wǎng),2002,11,8.

[2]周麗蘋.走以大城市為主導協(xié)調(diào)發(fā)展的城市化道路[J].市場與人口分析,2006(3)： 39-46.

[3]嚴正.小城鎮(zhèn)還是大城市——論中國城市化戰(zhàn)略的選擇[J].東南學術(shù),2004(1)：60-66.

[4]費孝通.費孝通文集：論小城鎮(zhèn)及其他[J].選自《小城鎮(zhèn) 大問題》,天津：天津人民出版社,1986.

[5]鄒農(nóng)儉.中國農(nóng)村城市化研究[M].南寧：廣西人民出版社,1998,9.

[6]程興田.我國城鎮(zhèn)化道路與中心鎮(zhèn)建設(shè)研究[D].四川大學碩士學位論文,2005.

[7]王國平.城市論（上冊）[M].北京：人民出版社,2009.

[8]李成亮.大力推進中心鎮(zhèn)建設(shè) 加快我省農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程[J].村鎮(zhèn)建設(shè),1997(12)：20.

[9]山東省住建廳.小城鎮(zhèn),為山東城市化推波助瀾[N].山東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳官網(wǎng),2004,9,24.

[10]山東省統(tǒng)計局.山東小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模擴大 質(zhì)量提升 問題猶存[N].中國國家統(tǒng)計局官網(wǎng),2005,12,5.

[11]參考《中共山東省委山東省人民政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的意見》,山東省委辦公廳,2007,12,19.

[12]王媛媛.全國百強鎮(zhèn)山東無一進入 小城鎮(zhèn)發(fā)展如何破題[N].新華網(wǎng)-山東頻道,2012,6,6.

[13]參考《山東省人民政府關(guān)于開展“百鎮(zhèn)建設(shè)示范行動”加快推進小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的意見》,山東省人民政府,魯政發(fā)〔2012〕22號,2012,6,14.

[14]參考《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于開展小城市培育試點的通知》,浙江省政府辦公廳，2010,12,21.

[15]參考《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)浙江省強鎮(zhèn)擴權(quán)改革指導意見的通知》，浙江省人民政府辦公廳，2014,6,12.

[16]參考《關(guān)于省小城市培育試點專項資金管理若干問題的通知》，浙江省財政廳，2010,12,29.

[17]參考《廣東省中心鎮(zhèn)確定標準及辦法》,廣東省建設(shè)廳,粵建規(guī)字[2001]5號,2001,1,11.

[18]崔功豪.都市區(qū)規(guī)劃——地域空間規(guī)劃的新趨勢[J].國外城市規(guī)劃,2001(5).

[19](美)布萊恩·貝利著，顧朝林譯.比較城市化——20世紀的不同道路[M].北京：商務(wù)印書館,2009年出版。

[20]潘培坤,凌巖.城鎮(zhèn)化探索[M].上海：同濟大學出版社,2012,10.

[21]張占斌.李克強總理城鎮(zhèn)化思路解析[J].引自《中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)研究》，張占斌、張孝德等著，石家莊：河北人民出版社,2013年6月出版.

[22](美)威廉·阿瑟·劉易斯著,施煒等譯.二元經(jīng)濟理論[M].北京：北京經(jīng)濟學院出版社,1989年3月出版。

[23]陸杰華,韓承明.論小城鎮(zhèn)與我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路[J].中國特色社會主義研究,2013(1).

[24](美)邁克爾·P·拖達羅著，印金強等譯.經(jīng)濟發(fā)展與第三世界[M].北京：中國經(jīng)濟出版社,1992年3月出版.

[25]王國平.城市論（下冊）[M].北京：人民出版社,2009.

[26]李學.轉(zhuǎn)軌時期虛假城市化現(xiàn)象治理研究[M].北京：中國社會科學出版社,2009,1.

[27]參考《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過.

The Construction of Small Towns： Practice, Difficulties and Ways

Wang Jian

The construction of small towns is an important section in the process of China’s urbanization, and it also has great significance for the development of rural area.It has gained a lot achievement from several years’ development as well as many problems such as the underdevelopment industry.This article mainly analyzes the development process of small town of Shandong and Zhejiang provinces.It comes to the conclusion that the small towns can develop healthily only through the reform in infrastructure, the institution and the economic systems.

urbanization; small town; central town; town reinforcement through power decentralization

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.04.011

王劍，杭州國際城市學研究中心（杭州研究院）、杭州師范大學城市學研究所、杭州師范大學經(jīng)濟管理學院研究生，研究方向：城市公共政策。

（責任編輯：盧小文）