南水北調(diào)移民村的法律咨詢服務(wù)建設(shè)研究

劉曉坷，孫 浩

（湖北工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，湖北 武漢430068）

法律咨詢服務(wù)是指從事法律服務(wù)的人員就有關(guān)法律事務(wù)問(wèn)題作出解釋、說(shuō)明，提出建議和解決方案的活動(dòng)。法律咨詢最初多為詢問(wèn)人主動(dòng)進(jìn)行的個(gè)人活動(dòng)，但隨著服務(wù)性政府建設(shè)和社會(huì)管理創(chuàng)新的深入，基層政府會(huì)主動(dòng)組織“送法進(jìn)社區(qū)”、“送法下鄉(xiāng)”式法律咨詢活動(dòng)。特別是在我國(guó)農(nóng)村，開展上門的集中法律咨詢活動(dòng)成為地方政府宣傳法律的重要手段。在南水北調(diào)工程移民安置工作中，法治化是重要的一環(huán)。完善南水北調(diào)移民村的法律咨詢工作，進(jìn)行長(zhǎng)效制度建設(shè)，提升移民村法律咨詢工作的針對(duì)性和有效性，是南水北調(diào)移民安置工程順利進(jìn)行的客觀需要。只有使法律咨詢服務(wù)工作更好地發(fā)揮作用，保護(hù)廣大移民的合法權(quán)益，解決移民村的各種糾紛，維護(hù)移民村的穩(wěn)定，構(gòu)建移民村的和諧秩序，進(jìn)而推動(dòng)和促進(jìn)移民村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才能最終實(shí)現(xiàn)移民群體“穩(wěn)得住、能發(fā)展、快致富”的目標(biāo)，鞏固移民搬遷工作的整體成效。

1 移民村法律咨詢服務(wù)的供需現(xiàn)狀

當(dāng)前，南水北調(diào)移民村的法律咨詢工作剛剛開始，法律咨詢工作的開展并沒(méi)形成普遍化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化的工作方式，法律咨詢服務(wù)的供需之間存在較大的矛盾。

1.1 移民村對(duì)法律咨詢服務(wù)的需求強(qiáng)烈

在以往開展的移民村法律咨詢?cè)圏c(diǎn)服務(wù)實(shí)踐中，法律咨詢服務(wù)人員會(huì)分時(shí)間段分村駐守，但有法律咨詢需求的村民仍然在法律咨詢開始第一天上午就跨村趕到咨詢點(diǎn)，需求之強(qiáng)烈可見一斑。

移民村對(duì)法律咨詢服務(wù)的需求主要表現(xiàn)為:第一，服務(wù)需求數(shù)量大，主要是需求人數(shù)多，咨詢案件數(shù)量多；第二，咨詢內(nèi)容復(fù)雜，主要是咨詢的內(nèi)容涉及民事、行政與刑事法律關(guān)系，特別是政策依據(jù)與法律適用的銜接等跨領(lǐng)域咨詢需求較多。

1.2 政府對(duì)移民村法律咨詢服務(wù)的供給不足

首先，法律咨詢服務(wù)供給主體較為單一。目前的法律咨詢服務(wù)主要是由安置地基層政府作為唯一的供給主體，缺少社會(huì)團(tuán)體和其他組織的參與，法律咨詢服務(wù)的開展需要專業(yè)法律從業(yè)人員的參與，司法機(jī)關(guān)、律師事務(wù)所以及農(nóng)村基層法律服務(wù)站的缺席，導(dǎo)致政府在專業(yè)領(lǐng)域的供給上掣肘頗多。

其次，法律咨詢服務(wù)供給數(shù)量嚴(yán)重不足。2014年7月課題組參與了湖北省潛江市廣華辦事處蘭家崗移民新村駐村法律咨詢點(diǎn)的設(shè)立，在此之前，湖北省內(nèi)尚未開展有計(jì)劃、有組織專門針對(duì)移民的專業(yè)法律咨詢服務(wù)。現(xiàn)有安置地基層政府所提供的農(nóng)村基層法律咨詢服務(wù)往往是在原社區(qū)多個(gè)村莊中選取一個(gè)中心村，在中心村提供法律咨詢并以此輻射周邊村莊。這種中心村的選取是以有行政區(qū)劃和行政村落為單位進(jìn)行的，沒(méi)有額外增加對(duì)移民村的駐點(diǎn)式專項(xiàng)法律咨詢服務(wù)。移民村由于在地理位置上距離安置地原有社區(qū)有一定距離，村民往往不方便前往，或者由于對(duì)原有社區(qū)的認(rèn)同融入度低而不愿前往，再加上提供的法律咨詢不符合移民村法律咨詢需求特點(diǎn)，不能解決移民的法律問(wèn)題，咨詢者認(rèn)為不值得前往，已有的法律咨詢服務(wù)無(wú)法輻射到移民村，移民村的法律咨詢服務(wù)供給量更顯不足。

最后，法律咨詢服務(wù)供給能力不足。當(dāng)移民安置工作進(jìn)入后期，移民安置工作的重心轉(zhuǎn)向解決移民“穩(wěn)得住、能發(fā)展、快致富”，法律咨詢作為穩(wěn)定移民社區(qū)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，其作用卻未獲得足夠認(rèn)識(shí)。安置地基層政府仍然將傳統(tǒng)的基本公共服務(wù)供給作為建設(shè)重點(diǎn)，并未及時(shí)將法律咨詢服務(wù)納入計(jì)劃。此外，以往我國(guó)農(nóng)村基層政府在法律咨詢服務(wù)方面多采用“送法下鄉(xiāng)”等活動(dòng)型做法，沒(méi)有建立較為穩(wěn)定的服務(wù)提供制度，與不同服務(wù)主體之間的聯(lián)系也多為斷點(diǎn)式，等需要時(shí)再去找法院、律所聯(lián)系，這都使得基層政府無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)提供較為密集的，針對(duì)性較強(qiáng)的法律咨詢服務(wù)。隨著移民對(duì)法律咨詢服務(wù)的需求爆發(fā)式增長(zhǎng)，基層政府卻無(wú)法及時(shí)在短時(shí)間內(nèi)搭建合適的法律咨詢服務(wù)平臺(tái)，并提供適應(yīng)需求特點(diǎn)的法律咨詢服務(wù)。

2 移民村法律咨詢服務(wù)供需現(xiàn)狀的原因分析

2.1 移民安置工作的階段轉(zhuǎn)化

南水北調(diào)移民工作的開始是由政府的強(qiáng)制性移民政策主導(dǎo)進(jìn)行的。這項(xiàng)從規(guī)模到速度都前所未有的工作，在開展過(guò)程中需要大量的規(guī)則指引，而期間絕大部分規(guī)則包括搬遷范圍、搬遷地點(diǎn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及發(fā)放方式都由政策來(lái)規(guī)定，因此，在移民搬遷的前、中期工作中，移民出現(xiàn)的糾紛集中在移民政策范圍內(nèi)，這些糾紛的解決有賴于行政手段，但這并非解決糾紛的常態(tài)。目前，移民工作進(jìn)入后期，部分移民政策在當(dāng)?shù)厣仙秊榈胤叫苑?，?dāng)初由行政手段解決的糾紛需要轉(zhuǎn)由法律手段解決，法律咨詢服務(wù)的需求量上升。

同時(shí)，移民安置工作進(jìn)行的前、中期，外遷移民的生活地發(fā)生重大變化，常規(guī)性的生產(chǎn)生活活動(dòng)變少，涉及到普通民事關(guān)系、經(jīng)濟(jì)往來(lái)的咨詢需求被弱化甚至斬?cái)啵泼竦纳钪匦暮完P(guān)注重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到搬遷等生活事件中?，F(xiàn)在移民在安置地的居住和生活都達(dá)到一年以上，各種普通的生產(chǎn)生活活動(dòng)都陸續(xù)在安置地開展，社會(huì)生活中涉及到勞動(dòng)就業(yè)、投資經(jīng)營(yíng)、婚假生育、侵權(quán)傷害等各項(xiàng)法律糾紛或者司法困惑又開始出現(xiàn)，并希望得到解決，因此在移民安置工作完成一年多時(shí)間后，移民對(duì)法律咨詢的需求出現(xiàn)爆發(fā)性地增加。

2.2 移民的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增加

移民在安置地生活后，各種不確定性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)開始顯現(xiàn)，庫(kù)區(qū)移民在新安置地面臨著社會(huì)資本的弱化與缺失的風(fēng)險(xiǎn)，移民在遷出地原有的基于血緣、地緣而形成的穩(wěn)定熟人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)部分喪失［1］。原本移民在遷出地出現(xiàn)糾紛時(shí)，親屬、同事、朋友、社團(tuán)、鄰居等社會(huì)關(guān)系可以發(fā)揮潤(rùn)滑摩擦甚至解決糾紛的功能，而這種功能在安置地由于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的部分喪失而失去了，移民轉(zhuǎn)而依賴法律解決方式。同時(shí)，由于社區(qū)融入不足的風(fēng)險(xiǎn)，以及由此帶來(lái)的心理上不安全感和不信任感增加，使移民與安置地原有社區(qū)的摩擦增加，客觀上增加了對(duì)法律咨詢服務(wù)的需求。

2.3 法律咨詢服務(wù)供需實(shí)現(xiàn)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)失靈

一方面，利益表達(dá)偏好的有效搜集機(jī)制缺乏。任何公共服務(wù)的提供都需要搜集需求方的利益訴求，并以此作為供給決策的依據(jù)，同時(shí)有效的偏好顯示機(jī)制也能夠?qū)崿F(xiàn)有限資源的更高效分配。目前在移民安置地并沒(méi)有建立主動(dòng)化、制度化的利益表達(dá)機(jī)制。政府對(duì)法律咨詢需求的搜集以被動(dòng)等待移民反映問(wèn)題提出問(wèn)題為主要方式，這種方式面對(duì)自我表達(dá)意識(shí)較差的農(nóng)民不能夠很好地發(fā)揮作用，信息搜集的有效度會(huì)大大下降。同時(shí)，移民村在法律咨詢服務(wù)中表現(xiàn)出一些獨(dú)有的特點(diǎn)，比如咨詢問(wèn)題屬性混雜，法律類的咨詢問(wèn)題以行政法律關(guān)系為主，以及咨詢主體的群體性和內(nèi)容問(wèn)題異地性等。安置地基層政府對(duì)這些特點(diǎn)不了解，又缺乏對(duì)移民需要偏好等信息的有效收集，因此在提供法律咨詢服務(wù)時(shí)只能全面鋪開，無(wú)法確定法律咨詢重點(diǎn)領(lǐng)域，咨詢?nèi)藛T的配備也無(wú)法有的放矢，這大大影響了服務(wù)供給的有效性。

另一方面，需求表達(dá)的渠道不暢。利益需求表達(dá)的有效渠道是通過(guò)組織完成的，組織化程度越高，需求表達(dá)就越有力度，越有效；反之，需求表達(dá)就越無(wú)效［2］。移民對(duì)于法律咨詢服務(wù)需求的利益表達(dá)主要依賴移民村基層自治組織。就目前移民安置地基層組織辦事處的機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，并沒(méi)有專門的接受移民法律咨詢服務(wù)的窗口或者機(jī)構(gòu)。移民的法律咨詢服務(wù)表達(dá)僅僅是依靠個(gè)案的投訴或咨詢來(lái)完成，并且這些投訴或咨詢也是由跨部門跨專業(yè)的工作人員來(lái)接受和完成。除此之外，移民沒(méi)有其他的通道和載體來(lái)表達(dá)對(duì)法律咨詢服務(wù)的利益訴求。

3 優(yōu)化移民村法律咨詢服務(wù)的對(duì)策

3.1 優(yōu)化法律咨詢服務(wù)的供給模式

首先，應(yīng)形成多元主體的供給模式，通過(guò)與社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體的合作，豐富法律咨詢服務(wù)的供給主體，聯(lián)系和動(dòng)員社會(huì)力量加入，比如承擔(dān)法律援助任務(wù)的律師、具有法律專業(yè)資格的社會(huì)志愿者等，用社會(huì)力量強(qiáng)化基層政府的法律咨詢服務(wù)供給能力。其次，應(yīng)采用多樣化的供給方式。法律咨詢服務(wù)可采取電子郵件、網(wǎng)站、電話咨詢和微信等方式。第三，應(yīng)確立咨詢服務(wù)需求主體的先導(dǎo)地位，安置地政府應(yīng)采用多樣的方式搜集移民對(duì)法律咨詢服務(wù)的需求利益偏好，增加移民法律咨詢需求方面利益表達(dá)的途徑，比如開通專門的窗口和信箱接受法律咨詢類訴求和建議的表達(dá)。

3.2 細(xì)化法律咨詢的類別設(shè)置

法律服務(wù)人員可以很好地解答法律問(wèn)題，但并不適合解答關(guān)于移民政策的咨詢問(wèn)題，針對(duì)移民所咨詢問(wèn)題的混合性特點(diǎn)，在移民村提供法律咨詢服務(wù)的同時(shí)，為移民提供專門的政策咨詢窗口，分別由專業(yè)的法律服務(wù)人員和移民局工作人員負(fù)責(zé)解答，兩項(xiàng)咨詢同時(shí)同地開展。由專業(yè)人員對(duì)所咨詢問(wèn)題的性質(zhì)進(jìn)行厘清，移民在進(jìn)行咨詢時(shí)也可以同時(shí)獲得法律方面和政策方面的咨詢意見。由于條件限制，法律服務(wù)人員也可能并不熟悉當(dāng)?shù)厮械囊泼裾?，在以往的咨詢中法律服?wù)人員為了給出法律建議只有就相關(guān)政策詢問(wèn)移民本人，獲得的信息很可能不準(zhǔn)確，由熟悉移民政策的工作人員同時(shí)開展工作，也方便法律咨詢?nèi)藛T就地方政策進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)詢問(wèn)，以此為基礎(chǔ)給出有針對(duì)性的解決方案，增加法律咨詢服務(wù)的有效性。

3.3 配備多樣化的法律咨詢服務(wù)人員

在人員的選配上，具有較強(qiáng)實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的法律工作者是法律咨詢服務(wù)人員的首選。在法律服務(wù)人員的公職身份上，除了選派當(dāng)?shù)鼗鶎臃ㄔ旱姆ü偻?，更?yīng)該有當(dāng)?shù)厣踔廉惖氐穆蓭熥鳛樽稍內(nèi)藛T。由于移民村咨詢問(wèn)題所涉行政法律關(guān)系較多，律師可以充分保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，同時(shí)平復(fù)移民的不信任和不安情緒，這樣更利于法律爭(zhēng)議問(wèn)題的咨詢和解決。

3.4 合理安排法律咨詢服務(wù)時(shí)間

法律咨詢服務(wù)的時(shí)間安排應(yīng)適應(yīng)移民村的人員流動(dòng)特點(diǎn)。隨著時(shí)間發(fā)展，移民村法律咨詢的熱點(diǎn)會(huì)從搬遷補(bǔ)償問(wèn)題慢慢向生活中的法律難題擴(kuò)大，咨詢的范圍也會(huì)從遷出地的補(bǔ)償政策向安置地的地方法規(guī)轉(zhuǎn)移。移民由于遷移離開原有土地，在安置地沒(méi)有土地的移民多選擇進(jìn)城務(wù)工成為農(nóng)民工，農(nóng)民工返鄉(xiāng)的時(shí)間多集中在春節(jié)前夕并在村里過(guò)完春節(jié)后再次外出，移民在返鄉(xiāng)期間會(huì)集中處理更換工作、結(jié)婚生子、接孩子返回務(wù)工地上學(xué)、幫助留守家人處理生活難題等事務(wù)，因此相關(guān)法律關(guān)系的咨詢需求會(huì)大量上升。抓住這一人員流動(dòng)的特點(diǎn)，在某一時(shí)間段內(nèi)增加提供法律咨詢服務(wù)的次數(shù)和時(shí)間，能集中解決更多的法律疑問(wèn)，使法律咨詢服務(wù)更充分地發(fā)揮作用。

3.5 提供配套的法律援助服務(wù)

法律援助服務(wù)應(yīng)該及時(shí)配套。在移民村的法律咨詢實(shí)踐中，很多案件即將超過(guò)訴訟時(shí)效，移民在從咨詢服務(wù)人員處了解到這一情況后，都表現(xiàn)出聘請(qǐng)律師的迫切愿望，甚至有移民表達(dá)出與前去咨詢的律師建立委托關(guān)系的意愿，但高昂的律師費(fèi)無(wú)形增加了移民的負(fù)擔(dān)。直接選派法律援助服務(wù)站的律師雖可解決這一問(wèn)題，但這會(huì)使咨詢服務(wù)人員的選擇面更窄。更為實(shí)際的做法是，由當(dāng)?shù)卣皶r(shí)為有此類需求的移民提供法律援助的相關(guān)信息，牽頭或幫助聯(lián)系法律援助中心，共同搭建移民村的法律援助平臺(tái)，為法律糾紛的進(jìn)一步解決提供幫助。

［1］ 袁雅莎.后移民時(shí)期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及化解機(jī)制［J］.南都學(xué)壇（人文社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)），2013，33（2）:96-99.

［2］ 任 勤.完善和創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制與決策機(jī)制［J］.財(cái)政研究，2009，6:24-27.