劉愛生 顧建民

（1.浙江師范大學 國際與比較教育研究院，浙江 杭州 310007；2.浙江大學 教育學院，浙江 杭州 310028）

● 域外比較

美國大學的去行政化之路

劉愛生1顧建民2*

（1.浙江師范大學 國際與比較教育研究院，浙江 杭州 310007；2.浙江大學 教育學院，浙江 杭州 310028）

美國大學的去行政化之路并不平坦，歷經(jīng)三百余載，才從原初的董事會專斷獨權演變成今日董事會、校長、教師等利益相關者分權制衡的共同治理局面。綜觀美國大學去行政化之歷程，可以發(fā)現(xiàn)：社會民主是去行政化的基礎，學術自由是去行政化的核心，制度建設是去行政化的保障，學術協(xié)會是去行政化的后盾。

美國大學；去行政化；董事會；校長；教師

在中國語境下，大學去行政化主要包括兩層內(nèi)涵：（1）在國家層面，改變“行政主導一切”的局面，實現(xiàn)大學自治；（2）在學校層面，改變行政權力對學術權力過度干預之狀況，增強教師的治理權，尤其是在學術事務上的決策權。［1］簡言之，大學去行政化實乃大學對外實現(xiàn)自治、對內(nèi)還權于教師的一個過程。從這個意義上講，綜觀全球大學治理，去行政化絕非中國獨有的現(xiàn)象。回顧美國高教史，其同樣面臨著“去行政化”的問題。由于目前關于美國大學自治的研究頗多，而探討美國大學還權于教師的研究不多，故本文的中心將放在美國大學內(nèi)部的去行政化上。

為了更好地探討美國大學的去行政化之路，這里將綜合美國一些學者的觀點，把美國高教史劃分為三個階段：（1）舊學院時代，主要指美國殖民地學院的建立到美國現(xiàn)代大學出現(xiàn)之前這段時間，時間跨度大概為1636—1869年；（2）大學轉型時代，主要指美國現(xiàn)代大學制度從確立到鞏固的這段時間，時間跨度大概為1870—1945年；（3）大學多元化時代，主要指第二次世界大戰(zhàn)后到現(xiàn)在這段時間（1946—今）。

一、舊學院時代：教師權利意識覺醒

不同于歐洲大學的治理模式，美國殖民地時期建立起的第一批學院形成了獨特的治理模式——外行控制和教會影響結合在一起。

“外行控制”是指學院一般由牧師和地方官員組成的董事會進行管理。董事會（監(jiān)事會）中唯一的教師代表是校長，他由董事會任命，只對董事會負責。根據(jù)特許狀，董事會作為學院資產(chǎn)的受托人，擁有所有的權力；教師只是雇員，扮演著教員和學生行為監(jiān)護人的兩種角色，是一個無法享有威信和特權、自主履行職責的團體。

“教會影響”是指學院大都受到教派的控制或影響。教派自踏上北美大陸土地的那一刻起，為了擴大自己的影響勢力，都建立起自己的學院，以便對年青一代進行適當?shù)慕逃５谝慌⑵饋淼木艂€殖民地學院就代表了六個不同的宗教團體。獨立革命后，雖然教會與國家分離，但并沒有與學院分離。恰恰相反，教會與國家分離，結束了受到偏愛的教派的壟斷地位，加劇了各個教派在教育領域的競爭。為了控制這些學院，教派會在董事會中安排自己的代表，或者建立新的學院與之抗衡。受此影響，在舊學院時代，大約九成的學院院長來自牧師，教師的聘用也主要依據(jù)其宗教信仰，而非專業(yè)水平。

在這種治理模式下，教師缺乏獨立性，依附并順從于校長和董事會。事實上，整個17、18世紀教授在與董事會的關系中一直處于劣勢和不利地位，19世紀早期達到最低點。殖民地學院后期形成的由校外人士組成的董事會管理學校的制度，逐步演化為由非官方的、愛管閑事的、常常是專橫的董事會管理學校的學術管理體制。學院董事會有權規(guī)定課堂教學工作，制定學生的管理紀律，決定課程的設置，檢查監(jiān)督教師的私人生活。［2］31弗吉尼亞大學就是一個鮮明的例子，其董事會規(guī)定：教師和學生一樣，在課堂教學中受到密切的監(jiān)督。系主任必須報告：（1）教師有多長時間沒有按要求講課；（2）他有多長時間忽略了向學生提問；（3）他在講座和考試上花費了多長時間；（4）他有多長時間沒有在課堂上公布學生缺席人數(shù)、學生上課及學習進步情況。［3］132

然而，教派對學院的統(tǒng)治并非固若金湯。因為學院不僅是一個正規(guī)的學習場所，還是一個經(jīng)濟實體和社會關系的匯集點。這一點決定了學院必然受到社會環(huán)境的影響。在美國獨立革命戰(zhàn)爭爆發(fā)前后，社會和科學領域開始不斷出現(xiàn)對宗教權威的抨擊；“人人生而平等”的口號已經(jīng)響徹北美。這些思想對這一時期的學院產(chǎn)生了明顯的影響，主要體現(xiàn)在對教派舉辦學院的批判和教師對自身地位的不滿、要求進行改革上。這其中最為著名的爭斗發(fā)生在哈佛學院。1825年，哈佛的一些教師為了在院校治理上獲得一定的發(fā)言權，努力嘗試獲得法人會（corporation）的席位。他們認為，哈佛的治理權力應賦予校長和評議員。因為在牛津和劍橋的古代用法中，評議員的內(nèi)涵指的就是“住校的”教員，他們據(jù)此聲稱有權力成為法人會的代表。然而，哈佛監(jiān)事會和法人會雙雙拒絕了教師的這一訴求。教授自治的夢想徹底破滅。［4］86不過，在哈佛教師不斷說服和斗爭下，還是獲得了董事會規(guī)定范圍內(nèi)的有限度的自主權，主要集中在教育、教學方面的自治權。

總的來看，在舊學院時代，盡管美國已成為一個獨立的民主共和國，但在學院治理中，教師獲得的權力極為有限，董事會幾乎把持了所有重大的權力。對此，布魯貝克和魯?shù)希≧udy）指出：“對于一些人而言，這似乎很奇怪：當時美國已贏得政治自由，但教師失去了大量的行會自治權；美國成功抵制了英國的稅收政策（這是因為英國制定這一政策時，沒有美國殖民地的代表），但教師卻無法成功地抵制沒有教師代表的外行董事會的控制。然而，如果考慮到當時美國的實際情況，這種悖論就能得到一個合理的解釋。不像歐洲，美國的高等教育財政一直處于一種不間斷的焦慮中。尤其是在獨立革命戰(zhàn)爭期間，學校的建筑遭到嚴重毀壞，捐贈的基金遭到劫掠。這個時候只能讓外行來領導和資助學院的發(fā)展。與此對應，當時的教師往往剛剛畢業(yè)不久，非常年輕，資歷很淺?！保?］30

二、大學轉型時代：教師權利初步確立

在這一轉型時期，美國的舊學院開始向現(xiàn)代大學轉變。

一是大學的世俗化。隨著達爾文進化論爭論的激化，學院發(fā)起了擺脫教權對學院控制的運動，結果是教士作為學術力量的式微，取而代之的是世俗力量的興起。根據(jù)麥格拉斯（Earl McGrath）的一項統(tǒng)計：1860—1861年間，15所私立學院的董事會成員中牧師占了39.1%；到1900—1901年間，這一數(shù)字下降到23%，董事會中律師和商人所占的比例第一次超過牧師；1930—1931年這一比例則減少到7.2%。［6］

二是大學的官僚化（bureaucratization）。隨著大學組織規(guī)模的擴大，它開始借鑒商業(yè)組織的做法，逐步建立起一套明確具體的、非人性化的官僚主義體系。作為一個標志，1900年，美國出現(xiàn)了第一本完全關于學術管理的書——《學院行政管理》（College Administration）。再如，1902年，哥倫比亞大學校長辦公室的人員包括三名秘書、五名速記員和兩名勤雜工，該辦公室每年僅花在一等郵件上的郵資就是800美元。［7］324

三是新型教師群體的崛起。據(jù)統(tǒng)計，1870年美國全部學院的教師數(shù)量為3 201人，但此后40年間這一數(shù)字幾乎增長了8倍，達到24 667人，幾乎是同時期美國人口數(shù)量增長的3倍。［8］36-38此外，隨著越來越多的留德學生的返回，以及美國大學研究生院的建立，他們拒絕花費大量時間用在學生的管教上，而是轉向專業(yè)領域。到20世紀之交，為了提升他們的學科利益和地位，這些新教師群體主張學術自由，擁護職業(yè)專業(yè)化，并且成立了各種學術協(xié)會。

然而，在美國大學的外貌發(fā)生巨變之時，有些東西依然如故。第一，新生的董事會成員對待教師的態(tài)度一如其前輩（牧師），仍用一種偏狹的眼光看待教授的身份和地位。他們不僅反對教授的獨立性，而且廣泛宣揚教授不能自治的觀念。1897年，美國西北大學的董事會成員雷蒙德（James Raymond）就傲慢地指出：“至于政治科學和社會科學應該教什么，教師應迅速地、優(yōu)雅地把教材呈送給董事會，以便后者進行決策……如果董事會決策失誤，也只能由大學的資助人和所有者改變政策或調(diào)整董事會的人事，而不是充當雇員的教師。”［9］但這種想法并非特例，像芝加哥大學、哥倫比亞大學、約翰?霍普金斯大學、賓夕法尼亞大學、耶魯大學這樣的領軍大學，其董事無一例外都同意西北大學董事的看法。［9］

第二，教師的職業(yè)地位仍然受到各種限制。盡管大部分美國大學章程賦予了教師管制學生的權力，待遇也有所提升，但教師在許多方面仍沒有獲得相應的權力。隨著專業(yè)自主意識的增強，絕大部分教師認為他們應在教育政策、教師的任命和晉升、行政人員的選擇、預算決策以及其他院校事務上具有更大的發(fā)言權。此外，他們還意識到法院通常把校長和教師當作董事會的雇員，后者可以隨意解雇他們。總之，美國大學教師的地位比他們想象中的要低，這不僅反映在大學章程中，而且還體現(xiàn)在公共法中。

對此，思維爾（Max Savelle）諷刺道：“真是百思不得其解，美國自認為是世界上最民主的國家，大學理應是這個民主國家的一個縮影，但實際上它極有可能是這個世界最不民主的地方……大學被當作工廠，校長是工廠的經(jīng)理，并且他的世界是絕對的，只需獲得董事會的批準即可。根據(jù)這種工廠觀念，教師只是被雇傭來的勞工，經(jīng)理只需憑借意愿就可聘用或解雇，勞工（教師）也沒有被組織成工會。大學的命運就掌握在一個人的手中。他所要做就是說服董事會，以獲得支持。”［10］

在這種背景下，各種批判、改革的聲音不絕于耳。激進派者有凡勃倫（Thorstein Veblen），他認為，大學應是一個純粹的研究機構，教師應享有充分的自主權，不可能在強制性的規(guī)則下和一個具有高官身份的外行人的統(tǒng)治下有效運行，據(jù)此：（1）大學完全可以省卻董事會的運作；（2）權力階層和官僚政治的部屬機構幾乎沒有存在的必要或根本沒有什么用處。［11］91-92溫和派者有卡特爾（James McKeen Cattell），他并沒有像勃凡倫那樣走向極端，因為他深知，根據(jù)美國的法律，美國的學院和大學都是依據(jù)特許狀而成立的財產(chǎn)，必須由受托人委員會或監(jiān)事會來控制。因而，他在符合法律規(guī)定的前提下提出了一些建議，內(nèi)容主要包括削弱董事會、校長的權力，擴大教師的權力，增加學術人員在董事會中的比重，提升大學下屬每個學術單元（院或系）的財政和教育的自治權，等等。［12］31

1915年，美國大學教授協(xié)會（AAUP）應運而生，它是美國大學教授嘗試爭取自身權利邁出的重要一步。盡管AAUP成立之初，力求避免卷入學術自由的紛爭之中，反對教師與校長、董事會之間形成一種破壞性或敵對的情緒。但始料未及的是，全國各地的大學教授呼吁AAUP對他們與大學行政管理者之間勢單力薄的抗爭進行聲援。結果是，1915年AAUP發(fā)表的首份報告《關于學術自由和教授終身教職的報告》除了提出學術自由和終身教職的思想外，還指出當前的主要任務是開展反對大學董事會和行政管理者的斗爭。它所提出的實際對策包括兩個方面：（1）限制董事解聘教師的權力；（2）通過制定大學教授終身教職的相關規(guī)定，保障大學教授的職業(yè)安全和尊嚴。［13］

1920年，AAUP發(fā)表了另一份意義重大的報告——《關于教師在大學治理和行政中的定位和功能的報告》，對于校長、其他行政人員、教師在大學治理中究竟扮演什么角色，提出了自己的觀點。該報告指出：大學需要校長以及其他行政人員的領導力，大學完全由教授治理并不可取，因為這會導致管理效率低下，學校缺乏進取心，更重要的是會影響研究者的本職工作；而教師作為公職人員，在決定他們所提供服務的環(huán)境和方式上，應扮演有效的角色，在教育政策的決定和執(zhí)行上，教師是專家，在決策中應具有主要的發(fā)言權。但可能有時候在迫切需要的情況下，例如教育政策及其執(zhí)行的變革與改進，教師也要聽從董事會的意見。雙方要形成一種共同擔責和全面合作的精神。［14］24-25可以說，這是美國高教史第一次明確提出分工說，并希望行政人員與教師之間“共同擔責和全面合作”。

然而，一開始美國大學的董事會和校長并不認同AAUP相關的報告。1915年，美國學院聯(lián)合會（AAC）成立，它由美國大學的校長們組成，代表了行政人員的立場。AAC認為AAUP所提出的政策是不切實際的，并自以為是地斷言：“沒有提出任何解決問題的對策，因此不具有實際的指導意義?！保?］237不過，隨著AAC和AAUP之間敵意的逐漸消解，彼此不斷地協(xié)商和妥協(xié)，當然更重要的是教師力量的不斷壯大，學術自由思想的廣泛傳播，教授的諸多權利訴求逐漸得到董事會、校長的認可。到1940年，AAUP和AAC達成新的共識，簽訂了具有里程碑意義的《學術自由和終身教職準則聲明》，進一步保障了教師的權利。

總的來看，到20世紀40年代左右，教師經(jīng)過一步步的努力和爭取，逐步擺脫了沒有權力的地位，在課程改革、教育學生、教師聘用等學術事務上具有一定的決定權。在個別學校（康奈爾大學），甚至允許董事會成員中包括教師代表。但是，不同類型的大學存在一些差異：研究型大學比其他所有大學的民主化程度要高；州立大學的教師參與預算過程更多一些；女子學院存在非常多的教師與董事會的合作，教師廣泛參與教師聘用、晉升和解聘；而師范學院在管理方式上一般更專制。然而，一般的學院和大學都沒有建立明確的體制，促進教師與董事會或校長之間的思想交流，也沒有提供明確的措施，保障教師與董事會共同協(xié)商決定校長、院長或系主任的人選。［2］207

三、大學多元化時代：共同治理模式誕生

二戰(zhàn)后，美國社會發(fā)生了廣泛而深刻的變革。與此對應，美國高等教育也經(jīng)歷了“大變革”。首先，美國大學的規(guī)模越來越大，管理機構的職能分工越來越細，分支部門越來越多，管理越來越復雜，以至于每所大學行政管理人員增長的比例超過了學生和教師增長的比例。其次，隨著民權運動的興起以及高等教育保障政策逐步確立，社會民主思潮泛濫，權利保障意識濃烈，大學教師和學生要求進一步參與學校治理的呼聲日益強烈。再次，受新社團主義和開放系統(tǒng)等理論的影響，美國的高等教育改革一方面強調(diào)“協(xié)作”與“松散性”，另一方面強調(diào)對大學組織的有效控制和秩序，而這一切都要在“合作”為基礎的框架中展開。最后，教師工會和集體談判制度的出現(xiàn)，不僅維護了教師的權益，而且改變了原有的教師、管理者和董事會之間關系的治理模式。［15］72-87

在此基礎上，共同治理被正式提出，其標志為1966年AAUP、美國教育委員會（ACE）和美國大學和學院董事會協(xié)會（AGB）聯(lián)合頒布的《大學與學院治理聲明》。該聲明的宗旨在于加強大學治理中董事會、校長和教師的相互理解和共同努力，并提出兩大基本原則：（1）大學的重大決策既需要首創(chuàng)能力，又需要全體人員的參與；（2）大學各組成群體發(fā)言的權重存在差異，誰對具體事務負有首要責任，誰最有發(fā)言權。［16］

當然，共同治理更深刻的思想體現(xiàn)在它蘊含了美國憲法的分權制衡原則。［17］分權意味著所有利益相關者都可以參與到大學治理中來，盡管不同群體的權重存在差異。根據(jù)聲明，為了學校的整體利益，行政人員和教師必須在一系列事務上進行合作，包括課程、學校戰(zhàn)略與財政規(guī)劃、人員招聘以及教師終身制與晉升等；但同時，各自的權限存在不同。例如，董事會處于大學治理系統(tǒng)的頂端，是大學的最高決策機構和權力機構，可視為大學的“最高法院”，享有裁決學校事務的全權。校長是學術共同體中最具權力和影響力的人物，作為大學的首要執(zhí)行官，可以行使其職位所固有的各種權力，包括促進、支持和保護大學利益以及管理和指導所有事務的權力等。教師在新教師聘任、教師晉升和終身教職等領域具有很大的權力，其在學術事務上的權力主要通過學術評議會得以確立。

制衡意味著任何一個權力分支都不可能掌握絕對的權力。就董事會與校長之間的關系而言，根據(jù)章程，董事會的許多權力被委托給大學校長。基于這一委托，校長成為大學的權力中心和校內(nèi)行政執(zhí)行者，董事會成員不能過分地參與大學的日常事務。弗里德曼（James Freedman）指出，盡管董事會有天然的合法權威去確定雙方的權限，但如果董事會侵犯了校長的管理特權，將可能會遇到大麻煩。［18］9但同時，校長要對董事會負責，接受董事會的監(jiān)督、任命與罷免，這樣就可以限制大學校長權力的擴張，有效遏制校長因擅自運用權力而作出不利于大學發(fā)展的決策。美國有評論者就指出：“董事會應該將校長的腳置于火焰之上，使之時時警覺卻又不會受傷害！”［18］13

就教師（學術權力）與校長（行政權力）的關系而言，一方面，學術評議會通常被看作是教師在大學治理中承擔重要角色的組織、大學學術權力的象征。它可以執(zhí)行大學教師的立法權，有權根據(jù)章程擬定任何關于學術問題的立法。在這一體系下，教師能夠最大程度地避免行政權力的干擾，充分發(fā)揮其在大學決策中的作用。如果以校長為首的行政人員過分地干預學術事務，教師可以通過多種機制（例如，不信任投票），提出警告或抗議，甚至趕他下臺。但另一方面，校長很多時候是學術評議會的當然成員，在學術事務上起著協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者的作用，以免發(fā)生學術權力濫用的情況。而且，教師在重大學術事務上的決策往往也要經(jīng)過董事會的最終審核。正是這種權力制衡機制，美國大學既難以產(chǎn)生“學霸”，也很難出現(xiàn)專斷的董事或校長。斯坦福大學前校長卡斯帕爾（Gerhard Casper）就曾指出：“如果絕對的權力導致絕對的腐敗，那么不用擔心美國大學校長。他永遠不會處于這樣的危險境況中，因為他沒有絕對的權力?！保?9］118

由于該項聲明基本上明確了董事會、校長與教師之間的分工與合作，蘊含了分權制衡的原則，反映了校園民主，共同治理模式很快流行起來，并一度成為20世紀60至80年代許多高校治理模式轉換的中心議題。發(fā)展到今天，共同治理雖然也遭到一些挑戰(zhàn)，但已成為美國大學傳統(tǒng)文化的一部分，甚至被譽為大學的“核心圖騰”，以至于“當某人說到大學和學院的結構時，一個不可避免的討論將圍繞著參與式治理”［20］?？ㄆ仗m（Gabriel Kaplan）2001年的一項全國規(guī)模的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：（1）在美國大學和學院，教師、董事會和管理者之間的關系基本上維持在一種積極的、合作的狀態(tài)；（2）教師治理群體在學校決策制定過程中有重要的影響力，同時，除學生以外，其他所有學校群體都較好地參與了決策；（3）預算權主要由校長和院長負責，教師的權力集中在學術領域——學位要求、課程、終身教職、教師聘任和學位頒發(fā)。［18］134這項調(diào)查充分表明，共同治理在美國高校得到有效地實施，美國大學教師的權力得到充分發(fā)揮。

四、結論

從1636年哈佛學院建立，拉開了外行董事會和校長專權的序幕，到1966年共同治理的頒布，明確提出董事會、校長和教師的各自權限與職責，美國大學的去行政化之路走了有三百多年，歷經(jīng)坎坷。從中，我們大致能夠得出如下結論：

1.社會民主是大學去行政化的基礎。民主首先打破了教會對美國學院的控制，使學院獲得真正意義上的自治；接著打破了董事會、校長對學院的專斷，并最終確立起分權制衡的共同治理機制。可以肯定，如果沒有不斷興起的民主觀念，美國大學對外會一直處在教會的控制下，對內(nèi)一直處在董事會、校長的專權下。

2.學術自由是大學去行政化的核心。學術自由是在無損于個人地位和職位的前提下，學者們自由行事的權力；在學術自由下，任何權威都不得不正當干預教師管理學術事務的權力。無論這些權威是全系員工的一致意見，是系主任、教務長、校長甚至校理事會的觀點，還是校外任何權威的臆斷。［21］正是基于對學術自由的追求，我們看到AAUP一次又一次站起來反抗董事會或校長的專斷，維護教師的權益。毫不夸張地說，沒有學術自由，就沒有大學去行政化。

3.制度建設是大學去行政化的保障。美國大學在發(fā)展過程中逐步形成的各種成文和不成文的規(guī)章制度和保障機制，它們是維護教師權利、制約董事會及校長權力的有力保障。例如，美國大學章程一般都規(guī)定了董事會、校長和教師的權限；此外，美國大學內(nèi)部還建立了終身教職制、教師評議會制、集體談判制、不信任投票制、申訴機制等。這些規(guī)章制度和保障機制之所以有效用，很大程度上得益于美國的法治傳統(tǒng)，尤其是“分權制衡”“程序正義”這一法律文化傳統(tǒng)和觀念。

4.學術協(xié)會是大學去行政化的后盾。在美國大學教師爭取自身權利的過程中，他們并非單打獨斗，而是結成一個社團，以群體的力量對抗行政力量。而這當中最著名的協(xié)會就包括AAUP。作為大學教授的聯(lián)盟，AAUP在維護學術自由和保障教師權利上發(fā)揮了至關重要的作用。其中，AAUP的黑名單制（censure list）——把那些違背學術自由和終身制原則的高等院校、管理者及董事會列入黑名單，建議求職者不要前往該校——可以有力地回擊專斷的大學管理者。

最后需要重申的是，美國大學的去行政化并不是要剝奪行政人員的某些權力或使行政權力癱瘓，而是把權力分給更多的人，并對其權限進行界定。去行政化并沒有破壞董事會或校長的權威（美國大學的最終決策權還是掌握在董事會的手中），而是降低他們集大權于一身的危險性。這種情況與美國人的民主觀念有關。美國人的民主觀念并不是那種源于古希臘的古典型民主（classical democracy），即每個公民直接決策，直接行使權力而不通過代理，更多的是一種參與型民主（participatory democracy），即人們可以參與到?jīng)Q策中來，但選擇權和管理權依然掌握在管理者手中。［22］68

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［責任編輯：羅雯瑤］

劉愛生（1984— ），男，江西余干人，博士，浙江師范大學國際與比較教育研究院講師，主要從事大學治理研究；顧建民（1963— ），男，浙江德清人，博士，浙江大學教育學院副院長，教授、博士生導師，主要從事高等教育管理研究。

國家社科基金一般項目“研究型大學有效治理機制研究”（項目編號：12BGL100）；教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“大學有效治理的形成機理研究”（項目編號：12YJA880031）的階段性研究成果。

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2095-7068(2014)04-0105-06

2014-07-27

*通訊作者：顧建民，E-mail：jmgu@zju.edu.cn。