聶亞珍

(湖北師范學院，湖北 黃石 435002)

協(xié)商民主與民主黨派參政議政研究

聶亞珍

(湖北師范學院，湖北 黃石 435002)

[摘 要]協(xié)商民主作為特定政治共同體中平等的政治主體的民主實現(xiàn)形式，可以促進公共決策的民主化和科學化，增進社會共識，促進社會和諧發(fā)展。政黨協(xié)商是中國特色協(xié)商民主形式，人民政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道，是多黨合作的重要場所。民主黨派可以通過人民政協(xié)實現(xiàn)與共產黨合作協(xié)商，履行參政議政和民主監(jiān)督職能。應通過健全政協(xié)平臺，完善民主黨派的參政議政機制，豐富協(xié)商民主的實踐形式。

[關鍵詞]人民政協(xié) 協(xié)商民主 民主黨派 參政議政

一、協(xié)商民主的內涵及形式

我國社會主義協(xié)商民主是中國共產黨在領導中國人民進行革命、建設和改革的長期實踐中，吸收和借鑒人類民主政治發(fā)展的有益成果而形成的具有我國特色的社會主義民主形式?！吨袊恼h制度》白皮書將我國社會主義民主概括為“選舉民主”與“協(xié)商民主”兩種重要形式，黨的十八大報告進一步明確：“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式?！?/p>

(一)協(xié)商民主的基本內涵

我國社會主義協(xié)商民主在我國政治生活中是指，在中國共產黨的領導下，社會各政黨、階層、團體、群眾等就共同關心或利益相關的問題以適當的方式進行深入的討論、溝通、協(xié)調、整合，使各個協(xié)商主體了解彼此的立場、觀點和利益訴求，在追求共同利益最大化的前提下，為實現(xiàn)共同的目標達成比較一致的意見，形成各方均可接受的方案，作出決策或決定，以實現(xiàn)整體的發(fā)展和多方共贏。它包括了國家權力機關層面的立法協(xié)商、中央和地方政府層面的行政決策協(xié)商、農村和城鎮(zhèn)基層層面的基層群眾自治協(xié)商和愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線層面的政治協(xié)商等多種實踐形態(tài)。在愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線層面的政治協(xié)商中，人民政協(xié)是重要的協(xié)商平臺。

協(xié)商民主具有重要的實踐意義。首先，它可以促進公共決策的民主化和科學化。協(xié)商民主視角下公共決策是基于平等主體之間經由公共討論和理性協(xié)商達成共識的，并注重通過程序設置來保障上述討論和協(xié)商的平等、公開、充分進行，因而有助于促進公共決策的民主化和科學化。其次，它可以增進社會共識。因為盡管本人“并不信服那些支持論點的觀點，但每個參與者都能理解最后結果是如何達成及達成的原因”。[1]這種理解可以增進社會共識。再次，它可以促進社會和諧發(fā)展。與選舉民主堅持多數原則從而可能忽略和排斥少數人的合理訴求和意見不同，協(xié)商民主堅持共識原則，具有很強的包容性，它強調每個公民都參與到公共決策中，并且每一個參與者的訴求和意見都被認真傾聽，在此基礎上達成的安排是對各種意見和訴求的理性綜合，有利于提升利益的包容程度，有利于促進社會的和諧發(fā)展。

(二)人民政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道

人民政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道，在人民政協(xié)中，各界別，包括各黨派、各人民團體等，以團結和民主為主題，開展政治協(xié)商，服務于國家、社會發(fā)展。

1、人民政協(xié)是黨和政府科學決策的重要渠道。人民政協(xié)既是“黨和國家決策不可缺少的信息來源”[2]，又是決策的宣傳、監(jiān)督組織。人民政協(xié)人才薈萃、智力密集、匯集了各方面的專家學者，素有“人才庫”、“智囊團”之稱，有條件有能力就國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化生活中的重要問題進行深入調查研究，積極開展政治協(xié)商，建言獻策，為黨委、政府正確決策提供可靠依據，從而使黨政決策更加符合客觀實際，更加體現(xiàn)人民群眾的愿望和要求，更加科學可行。

2、人民政協(xié)是政黨合作議事的重要渠道。政黨之間的協(xié)商議事是中國特色民主形式之一，人民政協(xié)是多黨合作議事的重要場所，是黨際協(xié)商的重要載體。毛澤東強調說，政協(xié)是各黨派的協(xié)商機關，是黨派性機關。在人民政協(xié)中，各民主黨派作為參加主體，以黨派名義開展活動，在政協(xié)各類會議上，以本黨派名義發(fā)言，發(fā)表意見和主張；提出黨派提案，反映社情民意；以本黨派名義或各黨派聯(lián)合開展各種調研活動。正是通過人民政協(xié)，各民主黨派實現(xiàn)與共產黨合作協(xié)商，履行參政議政和民主監(jiān)督職能，體現(xiàn)中國政黨制度的特色和優(yōu)勢。[2]

3、人民政協(xié)是權力監(jiān)督的重要渠道。民主監(jiān)督是人民政協(xié)基本職能中的重要職能，人民政協(xié)的很多工作最終要落腳到“監(jiān)督”二字上。政協(xié)的民主監(jiān)督是以協(xié)商討論和批評建議為主要形式的監(jiān)督，這種民主監(jiān)督不是權力對權力的制衡，而是民主對權力的約束。從實施主體看，既可以是政協(xié)組織或參加政協(xié)的黨派團體，也可以是委員個人；從內容看，既可以是黨和國家的重大問題，也可以是群眾關心的具體問題；從形式看，既有嚴格規(guī)范的方式，也可以采取靈活的方法。而且，人民政協(xié)自身具有亦官亦民、位置超脫、不受局部和部門利益左右的特點，這種監(jiān)督優(yōu)勢是其它監(jiān)督主體所不具備的。[2]

4、人民政協(xié)是公民有序政治參與的重要渠道。公民有序政治參與是推進社會主義民主政治、保證人民當家作主的重要形式。人民政協(xié)是公民政治參與的重要組織形式和較高層次的平臺。政協(xié)共34個界別，每個界別都有各自所聯(lián)系的群眾，每位政協(xié)委員的背后都有一個龐大的、具備一定影響力和貢獻的社會群體。通過政協(xié)各界別的參政協(xié)商可以把社會各階層、各群體、各族各界人士愿望的表達、訴求的提出，納入到民主和法制的軌道上，使社會各界代表人士廣泛、積極、有序地參與國事。政協(xié)這種界別形式體現(xiàn)了人民民主參與的團體性和廣泛性的特點，它把分散的、個體的、自發(fā)的人民參與集中聯(lián)合起來，并轉變?yōu)閳F體性、自覺性、經常性甚至是制度化的協(xié)商與參與，從而提高了人民政治參與的水平與效率。[2]

二、人民政協(xié)是民主黨派發(fā)揮作用的重要平臺

民主黨派是人民政協(xié)的重要組成部分，中國人民政治協(xié)商會議是中國共產黨與各民主黨派進行政治協(xié)商的機構和組織形式。經過幾十年的實踐，中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度作為我國的一項基本政治制度得到確認，而人民政協(xié)作為中國共產黨與各民主黨派進行政治協(xié)商的平臺在現(xiàn)實生活中也日益凸顯出重要地位，民主黨派以政協(xié)為平臺日益發(fā)揮著重要作用。

(一)以政協(xié)為平臺，以黨派名義向黨和政府建言獻策

在當代中國，民主黨派參政的基本點是：參加國家政權，參與國家大政方針和國家領導人選的協(xié)商，參與國家事務的管理，參與國家方針政策、法律法規(guī)的制定和執(zhí)行。因此，在中國共產黨的領導下，各民主黨派以政協(xié)為平臺，以黨派名義向黨和政府建言獻策，是各民主黨派準確把握歷史定位，履行參政黨職能的重要體現(xiàn)。民盟的前輩費孝通曾用樸實的語言概括了民盟的宗旨：“民盟的責任就是協(xié)助中國共產黨把中國的事情辦好?！边@一概括同樣適用于其它幾個民主黨派。在共產黨領導的多黨合作政黨體制下，在人民群眾根本利益一致的基礎上，支持和發(fā)揮各民主黨派在制定政策、參與立法活動等方面的獨特作用，是中國共產黨依法執(zhí)政的需要，也是構建社會主義和諧社會的要求。對各民主黨派來說，作為聯(lián)系不同社會階層、群體的參政黨，要體現(xiàn)自身有序政治參與作用，就要在共產黨的領導下積極參與國家方針政策、法律法規(guī)的制定，建言獻策，以政協(xié)為平臺，發(fā)揮政協(xié)主渠道的作用。

(二)以政協(xié)為平臺，以黨派名義反映所聯(lián)系群體的利益訴求

《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》明確指出：“民主黨派組織各自成員積極參與社會主義現(xiàn)代化建設，反映和代表各自所聯(lián)系群眾的具體利益和要求，同香港特別行政區(qū)同胞、澳門特別行政區(qū)同胞、臺灣同胞和海外僑胞有著廣泛聯(lián)系，是發(fā)展先進生產力、社會主義民主政治、社會主義先進文化和構建社會主義和諧社會的一支重要力量，也是實現(xiàn)祖國統(tǒng)一、民族振興的一支重要力量?！泵裰鼽h派作為人民政協(xié)的參加者，一個基本功能，就是通過政協(xié)這個制度平臺，反映他們所聯(lián)系的那部分群體的利益訴求，把這種利益訴求的表達納入規(guī)范化、法治化的軌道。民主黨派只有首先反映自身所聯(lián)系的那部分群體的利益訴求，并通過正當合法的途徑，幫助他們實現(xiàn)合理的利益訴求，才能夠得到社會的認同，才有存在的價值。同時，這種利益訴求的反映，也能幫助執(zhí)政黨更為廣泛地了解社情民意，實現(xiàn)決策的民主與科學。

(三)以政協(xié)為平臺，以黨派名義與中共進行協(xié)商對話

在我國，多黨合作是通過中國共產黨與各民主黨派之間的協(xié)商對話來實現(xiàn)的。中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，是一種黨派之間的合作與協(xié)商。這種合作與協(xié)商首先是以黨派名義進行的，而不是黨派成員的個人協(xié)商，它必須依托特定的組織形式與制度平臺。只有這樣，才能夠保證這種協(xié)商與合作的有序與規(guī)范。人民政協(xié)作為各民主黨派與中共進行政治協(xié)商的重要場所，為民主黨派與中共協(xié)商對話提供了一個有序的制度平臺。民主黨派的意見和主張在人民政協(xié)內可以得到充分表達，中共的重大和重要的決策也可以依托人民政協(xié)這一平臺與民主黨派進行充分協(xié)商。這種在人民政協(xié)平臺上進行的協(xié)商對話，既實現(xiàn)了民主黨派有序的政治參與，也有效保證了中共決策的民主與科學。

三、健全政協(xié)平臺民主黨派的參政議政機制

要提高民主黨派的參政議政能力，充分發(fā)揮民主黨派在協(xié)商民主中的積極推動者和實踐創(chuàng)新者的作用，必須完善人民政協(xié)中協(xié)商民主的實踐機制。

(一)加強和改進共產黨對政協(xié)工作的領導

從健全執(zhí)政體制，實現(xiàn)科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的角度看，加強黨對政協(xié)的領導還需要做好以下工作：一是建立健全中共與政協(xié)的聯(lián)系機制。黨要通過政協(xié)政治協(xié)商，鼓勵政協(xié)開展民主監(jiān)督，使黨的主張為各民主黨派所了解和掌握，并成為各民主黨派的共識；同時也要虛心聽取民主黨派對黨的領導、對黨的重大決策的意見，對民主黨派提出的合理要求要盡量及時滿足。二是切實落實民主黨派的知情權，增強民主黨派協(xié)商意見針對性，提高民主黨派協(xié)商意見質量。落實“一個參加，三個參與”，在維護國家利益的情況下，及時向民主黨派通報情況，聽取并尊重他們的意見建議。三是改進政協(xié)活動方式，落實民主黨派的參政議政職能。執(zhí)政黨必須支持人民政協(xié)履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，不斷創(chuàng)新活動方式，使民主黨派參政議政有動力、有保障、有成效。同時，各級黨委要認真貫徹《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》，善于運用人民政協(xié)這一政治組織為實現(xiàn)黨的總任務、總目標服務。要把政協(xié)工作納入重要議事日程，聽取政協(xié)黨組的工作匯報，及時研究并統(tǒng)籌解決人民政協(xié)工作中的重大問題。黨委和政府負責同志在政協(xié)全體會議期間參加討論、共商國是和在政協(xié)常委會議期間通報情況、聽取意見，應形成制度。對政協(xié)干部交流、活動經費等方面存在的問題，要切實幫助解決。各級黨委要把是否重視人民政協(xié)工作、能否發(fā)揮好人民政協(xié)的作用作為檢驗領導水平和執(zhí)政能力的一項重要內容。[3]

(二)健全與民主黨派的合作共事保障機制

一是健全溝通聯(lián)系機制。建立聯(lián)席會議制度，每年召開2次政協(xié)領導與民主黨派和無黨派知識分子聯(lián)誼會負責人座談會，通報工作，溝通情況，就共同調研和履行職能中的有關問題開展協(xié)商。根據工作需要，召開各民主黨派秘書長聯(lián)席會議，協(xié)調相互關系，商榷有關事宜；建立聯(lián)系走訪制度，政協(xié)領導每年至少走訪各民主黨派機關2次，了解情況，幫助反映和解決實際問題，重要情況及時整理報送黨委、政府，涉及政協(xié)自身的問題認真研究處理；建立信息通報制度，就共同關心的重大問題主動溝通情況，及時交換意見，政協(xié)發(fā)送的重要文件和有關資料，同時發(fā)送各民主黨派機關。二是健全例會組織機制。堅持把政協(xié)的例會優(yōu)勢和民主黨派的參政優(yōu)勢結合起來，在全體會議上，鼓勵和支持各民主黨派以黨派名義進行大會發(fā)言，常委會議、主席會議重點安排民主黨派人士以黨派或個人名義發(fā)言。政協(xié)舉行的重要會議邀請未擔任政協(xié)委員的有關民主黨派人士列席。三是健全聯(lián)合調研機制。加強對重點課題的聯(lián)合調研、重要工作的協(xié)商推進、重大活動的通力合作，每個專委會每年至少選擇1個與黨派合作的課題，提高議政建言的質量。四是健全知情參政機制。政協(xié)確定年度工作重點、重要工作安排前，充分征求民主黨派的意見；積極組織民主黨派人士參加政協(xié)的各種會議和開展的學習、座談、論壇、調研、視察等活動。

(三)完善民主黨派參政議政程序和制度

一是明確民主黨派參政議政的政治地位。民主黨派是和共產黨親密合作的友黨，是參政黨，不是在野黨。參政黨的地位何在、它如何與執(zhí)政黨合作，特別是新時期參政黨的地位、職能的新變化、新內容還缺乏理論上的深入探索。二是拓寬民主黨派參政議政的途徑。民主黨派參政議政雖然形式多樣，但基本屬于提出參政議政的建議，而對建議的采納與否、在何種程度上采納，則非民主黨派權利所及。由于建議權包括權限范圍、行使程序、如何保障等沒有嚴格規(guī)定，結果使建議權因執(zhí)政黨各級黨組織主要領導的個人覺悟與主觀好惡而存在流于形式的情況。三是提升民主黨派參政議政的深入程度。雖然民主黨派被賦予了眾多的參政議政權利，但是其參與活動或者在決策前，或者在決策后，這樣的權利效用是有限的。只有使民主黨派能夠參與決策過程并擁有一定的發(fā)言權，民主黨派參政議政的權利才能真正落到實處?？傊瑢γ裰鼽h派參政議政的地位、范圍、方式、深入程度在制度上還缺乏有力的保障。因此，必須規(guī)范、完善民主黨派的參政議政程序和制度。第一，必須首先著眼于更好地發(fā)揮政協(xié)的作用，進一步完善各級政治協(xié)商會議的活動程序。通過嚴格的制度規(guī)定，保障民主黨派的參政作用的發(fā)揮。改革政協(xié)委員產生的辦法，改革政協(xié)會議議程，形成各界委員暢所欲言、民主討論的熱烈氣氛。第二，逐步規(guī)范民主黨派參與政協(xié)活動的程序。尊重和保障各民主黨派在政協(xié)的各種會議上以本黨派名義發(fā)表意見的權利，開展視察、提出提案、舉報、反映社情民意以及參與調查和檢查活動的權利；保證民主黨派成員在政協(xié)委員、常務委員和政協(xié)領導成員中占有較大比例，政協(xié)各專委會要有民主黨派參加，政協(xié)機關中應有一定數量的民主黨派擔任專職領導職務，并做到有職、有權、有責。第三，完善重大事項決策制度，吸納民主黨派參與當地重大事項決策。各民主黨派都有權利通過人民政協(xié)參與對國家和地方事務的重要問題的討論，提出建議和批評，這已為政協(xié)章程所明確載明，執(zhí)政黨各級組織必須充分尊重這一規(guī)定。

(四)完善民主黨派的建設機制

一是完善高層政治協(xié)商準備機制。如九三學社發(fā)揮參政議政研究中心和各專門委員會的骨干作用，其中央領導親自參加參政議政研究中心、各專委會的調研與各項活動。同時，其中央參政議政部、研究室開展基礎研究，在積累資料的同時調動社內外人才資源，聯(lián)合研討，為高層政治協(xié)商準備材料，在高層政治協(xié)商中產生了較好效果。二是完善民主黨派提案機制。1990年至2006年，各民主黨派、黨派成員的政協(xié)委員共在全國政協(xié)會議上提交提案2400余件。三是完善民主黨派的調研機制。許多省建立了“黨委出題、黨派調研、政府采納、部門落實”的運行模式，為協(xié)商提供了材料，使協(xié)商發(fā)言能說到關鍵處，進而促進決策的科學化和民主化。四是完善民主黨派的社情民意報送機制。社情民意反映民間社會動態(tài)，貼近實際生活，但是，社情民意并不能直接構成為政治協(xié)商的內容，政治協(xié)商強調政治性、全局性、宏觀性，要有一定的深度和廣度，甚至要有一定的前瞻性，因此，民主黨派要改進工作機制和方法，收集和反映社情民意并從中發(fā)現(xiàn)潛在的問題，歸納出需要協(xié)商的基本素材和線索，組織力量作調查研究，補充數據，集思廣益，推敲論證，把群眾所想和執(zhí)政黨所思融會貫通，使社情民意從一般的講情況、談問題而兼具解決問題的建議和辦法，內容更加充實，立意更加高瞻，從而保證協(xié)商的質量。正如中發(fā)〔2006〕5號文件所說：“開展調查研究，反映社情民意，進行協(xié)商討論。”所以，民主黨派要運用好“開展調查研究”和“反映社情民意”這兩種基本形式，建立健全相關工作制度，形成合理有效的工作機制。

四、創(chuàng)新協(xié)商民主的實踐形式

(一)開辟發(fā)揮民主黨派利益代表功能的協(xié)商民主渠道

在社會轉型和各種文化思想觀念激蕩的今天，民主黨派在參政中面臨著諸多問題，比如如何建立暢通的表達渠道，如何將特定社會階層和群眾訴求進行有效地收集、表達和整合，進而最終在公共決策的制定中體現(xiàn)他們的利益等。各民主黨都注意到了發(fā)揮政治協(xié)商渠道的作用，即利用各種高層談心會、協(xié)商會、座談會，由民主黨派領導人向中共高層領導直接反映問題，表達意見；利用在人民政協(xié)的協(xié)商渠道進行政治協(xié)商。從1990年到2006年底，各民主黨派參加中共中央、國務院及委托有關部門召開的協(xié)商會、座談會、情況通報會230多次，其中中共中央總書記主持召開74次。[4]如2005年5月，在國務院召開的座談會上，民進中央在會上坦誠地就金融不良資產的處置問題進行了發(fā)言，提出了切實可行的建議。

(二)探索協(xié)商民主新形式新平臺

進一步擴大民主協(xié)商，要將民主協(xié)商中的時間和次數由隨意性轉為規(guī)范性；在內容上要由事務性協(xié)商轉為決策性協(xié)商；在程序上，要由決策后協(xié)商轉為決策前協(xié)商；在效果上，要由漫談型協(xié)商轉為反饋型協(xié)商，真正使民主協(xié)商規(guī)范化、制度化。民主黨派要充分利用自身特點和優(yōu)勢，找準參政議政的領域和位置[5]，要按照三個基本原則推進黨際政治協(xié)商：第一，中國共產黨的政治主導性。即堅持共產黨領導，在現(xiàn)行政治體制內，民主黨派將各自所聯(lián)系的階層和社會群體的利益訴求通過黨際協(xié)商的形式加以表達。第二，民主黨派的相對獨立性。中國共產黨和各民主黨派作為參與協(xié)商的兩個具有平等地位的主體，在中國政黨制度框架內，依法行使權利、履行義務。第三，協(xié)商程序的規(guī)范性。根據中共中央的相關規(guī)定，黨際政治協(xié)商一般分為四個步驟：第一步是制定協(xié)商規(guī)劃，第二步是確定協(xié)商議題，第三步是進行黨際協(xié)商，第四步是反饋協(xié)商共識情況。只有規(guī)范協(xié)商程序，才能保證協(xié)商的合法性、透明性和可行性。

參考文獻：

[1]易承志.協(xié)商民主與人民政協(xié)功能的優(yōu)化分析[J].湖北社會科學，2013,(4).

[2]田曉玉.論人民政協(xié)在協(xié)商民主制度建設中的重要渠道作用[J].湖南社會主義學院學報，2013,(1).

[3]韓強.論我國民主黨派參政議政的程序問題[J].探索，2008,(3).

[4]樓志豪等.中共中央進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見專題講座[M].華文出版社,2008.

[5]鄭玉濤.民主黨派在中國民主政治中的優(yōu)勢與作用[J].改革與開放，2011,(8).

[中圖分類號]D665

A

1671-2803(2014)03-0013-05

①[收稿日期]2014-01-12

[作者簡介]聶亞珍(1966—)，女，湖北黃梅人，湖北師范學院經濟學教授，碩士生導師。

王相紅