劉旸

（湖南師范大學(xué),湖南長(zhǎng)沙 410081）

完善我國(guó)政府采購(gòu)法救濟(jì)制度的法律思考

劉旸

（湖南師范大學(xué),湖南長(zhǎng)沙 410081）

隨著中國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)現(xiàn)有政府采購(gòu)立法已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實(shí)需要，現(xiàn)行政府采購(gòu)法中關(guān)于救濟(jì)制度的規(guī)定存在救濟(jì)主體范圍狹窄、救濟(jì)程序繁冗、質(zhì)疑投訴處理機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不強(qiáng)、采購(gòu)暫停規(guī)定不健全等問(wèn)題。在借鑒國(guó)際政府采購(gòu)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度應(yīng)從擴(kuò)大救濟(jì)主體的范圍、理順救濟(jì)程序、確立獨(dú)立的質(zhì)疑投訴機(jī)構(gòu)、健全采購(gòu)暫停規(guī)定四個(gè)方面著手完善。

政府采購(gòu)法；救濟(jì)制度；供應(yīng)商；采購(gòu)人；GPA協(xié)定

引言

政府采購(gòu)在國(guó)外實(shí)施多年，取得了很好的效應(yīng)且有完善的制度保障。2002年《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）頒布以來(lái)，我國(guó)政府采購(gòu)行為的法制化已走過(guò)十年歷程。十年間，政府采購(gòu)規(guī)模增長(zhǎng)了10倍，由2002年的1009.6億增加到2011年的逾萬(wàn)億元，年增長(zhǎng)30%左右，《政府采購(gòu)法》的“保駕護(hù)航”功不可沒(méi)。然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷轉(zhuǎn)型，現(xiàn)行政府采購(gòu)法缺陷——尤其是救濟(jì)制度操作性不強(qiáng)，存在諸多瑕疵與漏洞；較之國(guó)際社會(huì)政府采購(gòu)的參照范本（如GPA協(xié)定），我國(guó)《政府采購(gòu)法》中救濟(jì)制度的相關(guān)規(guī)定已不能滿足政府采購(gòu)國(guó)際化的現(xiàn)實(shí)需要，這不能不引起學(xué)界和實(shí)踐部門深思。

一方面，政府采購(gòu)救濟(jì)制度本身存在的問(wèn)題日益凸顯，主要體現(xiàn)在法的效力沖突、權(quán)利義務(wù)不對(duì)等、程序設(shè)計(jì)的理想化、現(xiàn)實(shí)操作性不強(qiáng)等方面。針對(duì)《政府采購(gòu)法》中救濟(jì)制度存在的問(wèn)題，2004年我國(guó)財(cái)政部先后出臺(tái)了一系列行政規(guī)章，2010年國(guó)務(wù)院法制辦公布了《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（征求意見(jiàn)稿）。然而，這些行政法規(guī)和行政規(guī)章囿于法律位階所限不可能違背上位法的規(guī)定，這就決定了其不能解決上位法的漏洞，并且在實(shí)踐中產(chǎn)生了法律適用上的矛盾和沖突。因此，現(xiàn)有問(wèn)題的妥善解決并不是通過(guò)完善實(shí)施條例就能夠解決，還需要政府采購(gòu)法本身有關(guān)救濟(jì)制度的有關(guān)規(guī)定的完善。另一方面，在經(jīng)濟(jì)全球化和我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的背景下，我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度如何實(shí)現(xiàn)在立足國(guó)情自成體系之余實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)的國(guó)際化，如何面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的各種社會(huì)矛盾與利益沖突，如何在理論研究層面與現(xiàn)實(shí)操作層面尋求黃金切點(diǎn)，是我們優(yōu)化政府采購(gòu)救濟(jì)制度必須考慮的因素。

一、政府采購(gòu)制度的價(jià)值基礎(chǔ)

政府采購(gòu)救濟(jì)制度是指在政府采購(gòu)的過(guò)程中，因政府采購(gòu)一方當(dāng)事人的故意或過(guò)失，導(dǎo)致另一方當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)或權(quán)利遭到損害時(shí)，另一方所采取的補(bǔ)救措施的一系列法律規(guī)定。也就是說(shuō)，是供應(yīng)商在和政府采購(gòu)部門發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，當(dāng)事人能夠?qū)で蟮膶?duì)其受到的損失進(jìn)行賠償或補(bǔ)償?shù)男姓蛎袷戮葷?jì)方法的總和?？偟膩?lái)說(shuō)，政府采購(gòu)救濟(jì)制度的價(jià)值基礎(chǔ)體現(xiàn)在三個(gè)方面：公平正義、秩序與調(diào)控。

公平正義理論源于古希臘哲學(xué)家亞里士多德的正義觀念，近現(xiàn)代西方思想家將正義用于作為評(píng)價(jià)社會(huì)制度的一種道德標(biāo)準(zhǔn)，甚至被看做社會(huì)制度的首要價(jià)值。政府采購(gòu)救濟(jì)制度就是基于公平正義觀而設(shè)計(jì)的制度，它通過(guò)制定一套公正解決沖突與糾紛的救濟(jì)程序，即以平等為基礎(chǔ)，通過(guò)分配正義公平賦予各方權(quán)利義務(wù)，通過(guò)矯正正義來(lái)恢復(fù)、匡正公平，從而使權(quán)利受損者得到應(yīng)有的救濟(jì)。為此，從政府采購(gòu)活動(dòng)主體方面來(lái)說(shuō)，其救濟(jì)制度的價(jià)值基礎(chǔ)源于公平正義的理念。

從社會(huì)層面來(lái)說(shuō)，秩序是救濟(jì)制度的價(jià)值基礎(chǔ)。秩序作為法的最基本的價(jià)值之一，“總是意味著社會(huì)中存在著某種程度的關(guān)系的穩(wěn)定性、進(jìn)程的連續(xù)性、行為的規(guī)則性，以及財(cái)產(chǎn)和心理的安全性”。[1]法律制度本身追求的是自由與秩序的兼顧，對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行立法是為了通過(guò)規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)來(lái)形成公平、自由、有序的政府采購(gòu)市場(chǎng)。從某種意義上講，救濟(jì)制度就是政府采購(gòu)當(dāng)事人追求平衡秩序的結(jié)果。在政府采購(gòu)活動(dòng)中，如何建立自由安全與公平競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)秩序，確保市場(chǎng)公平運(yùn)作，需要建立起完善的救濟(jì)制度來(lái)維護(hù)在政府采購(gòu)活動(dòng)中正當(dāng)權(quán)益受損的一方。正是秩序的價(jià)值追求使得政府采購(gòu)救濟(jì)制度應(yīng)運(yùn)而生。

從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，救濟(jì)權(quán)賦予公權(quán)機(jī)關(guān)后，調(diào)控則成為救濟(jì)制度的價(jià)值基礎(chǔ)。調(diào)控是政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下管理經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要手段，適度規(guī)模的政府采購(gòu)可以從宏觀上調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)。完善的救濟(jì)制度避免了采購(gòu)人的“尋租行為”，不僅確保了政府采購(gòu)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，而且能夠保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，促進(jìn)全社會(huì)范圍內(nèi)的資源合理配置，提高社會(huì)公共資金的使用效率，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的公益性。

二、我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)法救濟(jì)制度存在的問(wèn)題

（一）救濟(jì)主體范圍過(guò)于狹窄

《政府采購(gòu)法》設(shè)“質(zhì)疑與投訴”專章，規(guī)定了供應(yīng)商權(quán)利救濟(jì)制度。從該法第二十一條、第五十二條來(lái)看，實(shí)際上主要是從保護(hù)供應(yīng)商權(quán)益的角度來(lái)規(guī)定。由此，我國(guó)政府采購(gòu)的救濟(jì)制度主要是從保護(hù)供應(yīng)商的權(quán)益方面來(lái)作規(guī)定的，同時(shí)，對(duì)供應(yīng)商的范圍也作出了界定——“因采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果”的不公遭受損害的供應(yīng)商；而對(duì)于諸如因不公尚未取得投標(biāo)供應(yīng)商資格的第三人等潛在的利益受害者，依據(jù)條文將不能享有任何救濟(jì)權(quán)利。換句話說(shuō)，因政府采購(gòu)活動(dòng)可能受到潛在利益損害的當(dāng)事人（如潛在的供應(yīng)商）就非救濟(jì)主體[2]。其規(guī)定的救濟(jì)主體范圍之狹窄由此可見(jiàn)一斑，這有違于政府采購(gòu)救濟(jì)制度確保受損害的權(quán)益得到及時(shí)、合理、有效救濟(jì)的目的。事實(shí)上，不僅投標(biāo)供應(yīng)商、潛在供應(yīng)商權(quán)益會(huì)受到損害，甚至在政府采購(gòu)活動(dòng)中占主導(dǎo)地位的采購(gòu)人的權(quán)利也會(huì)受到供應(yīng)商違法手段的侵害。

（二）救濟(jì)程序設(shè)計(jì)不盡合理

根據(jù)《政府采購(gòu)法》第五十一條至五十八條的規(guī)定，我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)的程序包括詢問(wèn)、質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議和行政訴訟。從形式上看，救濟(jì)程序各環(huán)節(jié)齊全，但仔細(xì)推敲相關(guān)條文的規(guī)定存在救濟(jì)程序冗余、程序環(huán)節(jié)銜接不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。

按照《政府采購(gòu)法》第五十一條的規(guī)定，供應(yīng)商享有“詢問(wèn)權(quán)”，即就政府采購(gòu)活動(dòng)中有疑問(wèn)的事項(xiàng)，“可以向采購(gòu)人提出“詢問(wèn)”。從“可以”一詞的運(yùn)用可見(jiàn)，該條實(shí)際上并沒(méi)有法律約束力；而且法條即使不作規(guī)定當(dāng)事人也有詢問(wèn)的權(quán)利，由此，該條與當(dāng)事人的實(shí)際權(quán)益無(wú)關(guān)聯(lián)；同時(shí)，聯(lián)系其后法律條文，第五十一條僅與第五十四條有關(guān)聯(lián)，但關(guān)鍵的是，不管是五十一條還是五十四條的規(guī)定均沒(méi)有把詢問(wèn)與質(zhì)疑形成程序鏈條，即詢問(wèn)與質(zhì)疑之間無(wú)程序性的先后之分。因此，詢問(wèn)程序環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)存在問(wèn)題。

《政府采購(gòu)法》第五十二條、第五十五條、第五十八條規(guī)定了權(quán)利受到損害的供應(yīng)商可以進(jìn)行依次進(jìn)行質(zhì)疑、投訴的權(quán)利，如對(duì)投訴處理決定不服（或逾期未作處理），可通過(guò)申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的方式尋求救濟(jì)。GPA協(xié)定通過(guò)法院或者其他實(shí)體的審查來(lái)保障質(zhì)疑程序順利實(shí)現(xiàn)。但根據(jù)GPA協(xié)定，提出質(zhì)疑并不是向法院提起訴訟的必經(jīng)程序。也就是說(shuō)，供應(yīng)商可以任意選擇是提出質(zhì)疑還是向法院起訴。而根據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》，供應(yīng)商必須經(jīng)過(guò)質(zhì)疑程序才能進(jìn)行投訴，必須經(jīng)過(guò)投訴程序才能向法院提起訴訟。這一規(guī)定在形式上吸納了GPA協(xié)定等政府采購(gòu)國(guó)際規(guī)范的質(zhì)疑制度，但二者之間卻有本質(zhì)差別。

更為重要的是，因投訴而提起的行政訴訟，是對(duì)“政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)關(guān)”的作為或不作為提出的訴訟，而非對(duì)政府采購(gòu)人的不作為提起訴訟，這意味著采購(gòu)人的不作為并不能作為供應(yīng)商提出行政訴訟的正當(dāng)事由。事實(shí)上，在整個(gè)政府采購(gòu)活動(dòng)中采購(gòu)人起著主導(dǎo)作用，其一旦出現(xiàn)行政不作為給供應(yīng)商權(quán)益帶來(lái)的損害更直接。就此而論，我國(guó)《政府采購(gòu)法》只將投訴列為行政訴訟范圍，而將政府采購(gòu)人的不作為行為僅納入政府采購(gòu)監(jiān)督部門監(jiān)督范疇，實(shí)在難以保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（三）質(zhì)疑投訴處理機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不強(qiáng)

在政府采購(gòu)活動(dòng)中，質(zhì)疑投訴對(duì)象一般是采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，而《政府采購(gòu)法》規(guī)定政府采購(gòu)質(zhì)疑處理機(jī)構(gòu)是采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，因此質(zhì)疑處理機(jī)構(gòu)和質(zhì)疑投訴對(duì)象重合，變成同一主體。在采購(gòu)活動(dòng)中，如果供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)過(guò)程和結(jié)果提出異議，基于其中的利益關(guān)系，采購(gòu)人和采購(gòu)代理人很難從公平的角度保持其中立性，做到客觀的自我評(píng)價(jià)。

在我國(guó)，財(cái)政部門作為我國(guó)的行政機(jī)關(guān)，與GPA協(xié)定規(guī)定的“與采購(gòu)結(jié)果無(wú)關(guān)的、獨(dú)立的的審議機(jī)構(gòu)”存在本質(zhì)上的差別。如美國(guó)是由議會(huì)審計(jì)署和公用事業(yè)局的合同申訴委員會(huì)專門受理政府采購(gòu)過(guò)程中的質(zhì)疑[3]。財(cái)政部門作為投訴受理機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不強(qiáng)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，財(cái)政部門和采購(gòu)人之間有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，對(duì)投訴的處理可能存在隱性或顯性的“護(hù)短”或“偏袒”；其次，諸如采購(gòu)方式、文件的確認(rèn)以及現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)標(biāo)這些活動(dòng)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門早已介入其中，很難在供應(yīng)商提出質(zhì)疑時(shí)再次作出客觀判斷，其中立公正一旦難以確保又何談作為供應(yīng)商合法權(quán)益的保障[4]。

（四）投訴處理期間暫停規(guī)定不健全

《政府采購(gòu)法》第五十七條規(guī)定，在對(duì)投訴進(jìn)行處理期間，根據(jù)具體情況，可以暫停采購(gòu)活動(dòng)。也就是說(shuō)，將提出和采取暫停措施的主動(dòng)權(quán)均賦予了政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門。該條文的立法本意是為了確保政府采購(gòu)當(dāng)事人權(quán)益的保護(hù)，但事實(shí)上，即使在不采取暫停措施將面臨不可恢復(fù)損失的情況下，供應(yīng)商與第三人也無(wú)法主動(dòng)提請(qǐng)暫停采購(gòu)來(lái)維護(hù)自身權(quán)益，而只能被動(dòng)等待政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門依監(jiān)管職責(zé)而作出暫停決定。由此可見(jiàn)，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門在暫停采購(gòu)中有較大的自由裁量權(quán)。作出暫停決定是為了在投訴程序完成之前避免采購(gòu)合同生效，以確保提出投訴的供應(yīng)商的權(quán)益。賦予政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門暫停措施的自由裁量權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)有效的暫停，但是其在監(jiān)督與糾正采購(gòu)人的違法行為方面不可能像供應(yīng)商與第三人那樣對(duì)權(quán)力行使盡最大限度的注意。

并且我國(guó)雖然對(duì)暫停程序做出了相關(guān)規(guī)定，但沒(méi)有明確暫停救濟(jì)的適用條件?，F(xiàn)有法條僅規(guī)定了投訴處理期間的暫停救濟(jì)，而質(zhì)疑階段的暫停救濟(jì)規(guī)定亦是空白。

三、完善我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度的建議

（一）擴(kuò)大政府采購(gòu)救濟(jì)主體的范圍

在政府采購(gòu)救濟(jì)制度中，救濟(jì)的范圍一般包括采購(gòu)人與供應(yīng)商。從現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)來(lái)看，狹義上的供應(yīng)商僅包括成交的供應(yīng)商，而不包括潛在的供應(yīng)商與投標(biāo)供應(yīng)商，后兩者合稱為第三人。

在政府采購(gòu)當(dāng)事人之間產(chǎn)生的法律關(guān)系中，政府采購(gòu)人與供應(yīng)商（第三人）之間的關(guān)系尤為密切。在政府采購(gòu)合同授予階段，由于以采購(gòu)人的單方行動(dòng)為主導(dǎo)，容易導(dǎo)致對(duì)第三人利益的損害，第三人往往會(huì)對(duì)供應(yīng)商資格的認(rèn)定、采購(gòu)合同的訂立程序、采購(gòu)合同的授予以及采購(gòu)合同的條件等提出異議，未中標(biāo)的第三人理應(yīng)成為救濟(jì)的主體；如果中標(biāo)的供應(yīng)商為了確保中標(biāo)成功，采取了欺詐、隱瞞事實(shí)等違法手段，侵害了采購(gòu)人的權(quán)益和社會(huì)公共利益，采購(gòu)人也完全應(yīng)該成為救濟(jì)的主體。在政府采購(gòu)合同履行階段，采購(gòu)人與供應(yīng)商雙方當(dāng)事人就采購(gòu)合同的履行方式、地點(diǎn)、期限等問(wèn)題產(chǎn)生的矛盾與糾紛，此時(shí)無(wú)論是采購(gòu)人還是供應(yīng)商，根據(jù)合同法的有關(guān)規(guī)定都當(dāng)然可以獲得權(quán)利救濟(jì)。我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)將進(jìn)一步放開(kāi)，越來(lái)越多的市場(chǎng)主體將參與其中，救濟(jì)資格的獲得是得到權(quán)利救濟(jì)的前提條件，因此，為了保障政府采購(gòu)各方當(dāng)事人的權(quán)益進(jìn)而實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目的，我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)的范圍應(yīng)當(dāng)包括第三人、供應(yīng)商和采購(gòu)人。

需要注意的是，成交供應(yīng)商易于認(rèn)定，而對(duì)第三人的認(rèn)定則有一定的難度。為此在確定政府采購(gòu)救濟(jì)主體時(shí)要綜合平衡兩個(gè)方面來(lái)考慮：一方面要考慮確保受到采購(gòu)行為不利影響的第三人都能得到應(yīng)有的權(quán)利救濟(jì)，另一方面也要防止濫訴以確保公共利益在政府采購(gòu)運(yùn)作中得到順利實(shí)現(xiàn)[5]。

（二）完善政府采購(gòu)救濟(jì)程序的設(shè)計(jì)

救濟(jì)必須及時(shí)、有效。從我國(guó)《政府采購(gòu)法》救濟(jì)制度的有關(guān)法律條文可以看出，現(xiàn)行法律賦予供應(yīng)商較多的選擇權(quán)利——供應(yīng)商“可以”向采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出詢問(wèn)、質(zhì)疑，“可以”向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門投訴，“可以”依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟等。而對(duì)采購(gòu)人（或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)）以及有關(guān)爭(zhēng)議處理機(jī)關(guān)作出較多的強(qiáng)制性規(guī)定——采購(gòu)人“應(yīng)當(dāng)”及時(shí)作出答復(fù)，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門“應(yīng)當(dāng)”作出處理決定等。顯而易見(jiàn)，法律條文對(duì)采購(gòu)人（或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)）權(quán)益的保護(hù)遠(yuǎn)不及對(duì)供應(yīng)商權(quán)利的保護(hù)。然而，在有關(guān)救濟(jì)程序的規(guī)定中，卻將質(zhì)疑程序作為投訴的前置程序來(lái)規(guī)定，這又限制了供應(yīng)商一定的救濟(jì)選擇權(quán)。立法本意與法律條文的規(guī)定相悖。以供應(yīng)商為主的政府采購(gòu)當(dāng)事人在“受到不公平或不當(dāng)?shù)拇鰰r(shí)，若不能提供有效的救濟(jì)方式，將使整個(gè)采購(gòu)制度的目的，淪為空談?！盵6]政府采購(gòu)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)益需要通過(guò)正當(dāng)、合法的程序來(lái)確保，體現(xiàn)在具體的程序中，就使要求簡(jiǎn)化和縮短詢問(wèn)、質(zhì)疑、投訴的處理流程。從英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，質(zhì)疑和投訴兩個(gè)環(huán)節(jié)是一體的，若供應(yīng)商有異議，可口頭或書面向采購(gòu)方提出異議，若不能獲得滿意答復(fù)，即可直接提起訴訟[7]。這種簡(jiǎn)潔的程序設(shè)計(jì)，加速了救濟(jì)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，也極大提高了采購(gòu)的效率。

而如前所述，我國(guó)目前的救濟(jì)程序如下：

（1）供應(yīng)商存在異議，須先提出質(zhì)疑；

（2）如對(duì)質(zhì)疑處理結(jié)果（答復(fù)）不滿，向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行投訴；

（3）如對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的答復(fù)也不滿，則向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議或向人民法院提起行政訴訟。

由此可見(jiàn)，供應(yīng)商不得不在質(zhì)疑與投訴兩個(gè)環(huán)節(jié)上耗費(fèi)更多的時(shí)間和精力，這顯然不利于他們盡快地獲得救濟(jì)，甚至可以說(shuō)，這種“遲到的救濟(jì)”對(duì)注重經(jīng)濟(jì)與效率的供應(yīng)商來(lái)說(shuō)往往變得毫無(wú)意義。因此我們建議，將詢問(wèn)、質(zhì)疑、投訴的環(huán)節(jié)進(jìn)行合并，作為一個(gè)整體的質(zhì)疑救濟(jì)程序，并取消質(zhì)疑前置的規(guī)定。這樣不僅加快了政府采購(gòu)當(dāng)事人的救濟(jì)途徑，也可以避免將采購(gòu)人與供應(yīng)商的矛盾上升為采購(gòu)監(jiān)管部門與供應(yīng)商的矛盾再予以訴訟的情況。

（三）確保質(zhì)疑投訴處理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立

《政府采購(gòu)法》規(guī)定的我國(guó)采購(gòu)質(zhì)疑投訴處理機(jī)構(gòu)是采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，他們既是質(zhì)疑的處理機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是政府采購(gòu)的當(dāng)事人。在采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”，這樣的身份決定了其出于自身利益考慮，在處理過(guò)程中和處理結(jié)果上很難保持中立和公正。GPA協(xié)定對(duì)質(zhì)疑程序的規(guī)定要求締約國(guó)應(yīng)提供一套不歧視、及時(shí)、透明而有效的程序，供應(yīng)商有權(quán)對(duì)與其權(quán)益相關(guān)之采購(gòu)實(shí)體違反該協(xié)定之行為提出質(zhì)疑，該套程序必須遵循不歧視、及時(shí)和有效的原則。對(duì)質(zhì)疑的處理，應(yīng)當(dāng)由法院或者真正具有獨(dú)立性的審查機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行；法院以外的機(jī)構(gòu)在對(duì)質(zhì)疑進(jìn)行處理時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定特定的程序，這些特定的程序規(guī)定類似于訴訟程序[8]。GPA協(xié)定中特別規(guī)定如果受理或處理質(zhì)疑的機(jī)構(gòu)不是法院則應(yīng)當(dāng)規(guī)定特定的程序，其目的也類似于訴訟程序目的是為了保障供應(yīng)商的合法權(quán)益，這無(wú)疑體現(xiàn)了要求受理或處理質(zhì)疑的機(jī)構(gòu)必須具備盡可能像法院一樣作出公正的裁定，通過(guò)對(duì)程序的嚴(yán)格規(guī)定來(lái)確保在受理及時(shí)、受理過(guò)程透明有效且不歧視任何當(dāng)事人方。供應(yīng)商與采購(gòu)人發(fā)生糾紛后，國(guó)際上通行的做法是求助于第三方帶有訴訟性質(zhì)、具有獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)，如司法機(jī)構(gòu)或者獨(dú)立的審查機(jī)構(gòu)。

綜合上述考慮，可以在優(yōu)化質(zhì)疑與投訴程序的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)設(shè)立一個(gè)權(quán)威、獨(dú)立的部門來(lái)處理政府采購(gòu)爭(zhēng)議。同時(shí)，為了防止因新設(shè)行政管理機(jī)關(guān)而增加行政成本，出于可行性和現(xiàn)實(shí)性的考慮，可以將審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府采購(gòu)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)來(lái)考慮。一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)在憲法上具備較強(qiáng)的獨(dú)立性，可以盡可能地避免受到其他行政部門的干擾，獨(dú)立性是監(jiān)督權(quán)；其次，審計(jì)機(jī)關(guān)具備法律賦予的相應(yīng)權(quán)力，也具備一系列較成熟的處理程序，在程序上也更加獨(dú)立。

（四）建立必要的政府采購(gòu)暫停制度

從各國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，主要的暫停制度模式有兩種：其一為自動(dòng)暫停模式，即一旦供應(yīng)商提出申請(qǐng)，要求采取暫停措施，則采購(gòu)程序自動(dòng)停止（法律規(guī)定不予暫停的情形除外）。其二為非自動(dòng)暫停模式，即由審查機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況，來(lái)決定是否暫停采購(gòu)程序。美國(guó)政府采購(gòu)中，采用的是自動(dòng)暫停模式，同時(shí)規(guī)定了不適用暫停的條件（即采購(gòu)人有正當(dāng)理由認(rèn)為政府采購(gòu)合同符合公共利益需要，或有其他緊急和迫切的理由）。我國(guó)《政府采購(gòu)法》第五十七條采用的是非自動(dòng)暫停模式，這保證了政府采購(gòu)活動(dòng)的進(jìn)度，使采購(gòu)活動(dòng)部被肆意干擾，但也會(huì)導(dǎo)致供應(yīng)商的合法權(quán)益得不到有效地救濟(jì)。在存在損害政府采購(gòu)當(dāng)事人合法權(quán)益的法定情形或者有危害合法權(quán)益之虞時(shí)，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門不能根據(jù)相關(guān)法條，主動(dòng)暫停采購(gòu)程序。在我國(guó)政府采購(gòu)的實(shí)踐中，當(dāng)供應(yīng)商通過(guò)相關(guān)程序獲得救濟(jì)時(shí)，政府采購(gòu)合同已經(jīng)履行完畢，權(quán)益受損的政府采購(gòu)當(dāng)事人職能獲得相當(dāng)于實(shí)際損失的賠償，其數(shù)額相對(duì)于獲得合同機(jī)會(huì)的收益而言差異明顯，其公平地獲得商業(yè)機(jī)會(huì)的群益沒(méi)有得到應(yīng)有的救濟(jì)。一旦供應(yīng)商權(quán)益受到損害的事實(shí)確在，不僅投訴階段可以啟動(dòng)暫停，在投訴之前的程序環(huán)節(jié)也可以啟動(dòng)暫停。此外，在質(zhì)疑階段，法定的質(zhì)疑處理機(jī)關(guān)沒(méi)有明確的法律依據(jù)可以作出暫停采購(gòu)的決定。這些都需要通過(guò)建立必要的政府采購(gòu)暫停制度來(lái)明確?？梢越梃b美國(guó)以自動(dòng)暫停為原則，不適用暫停為例外的暫停模式，同時(shí)可以增加質(zhì)疑階段暫停救濟(jì)規(guī)定，賦予質(zhì)疑處理機(jī)關(guān)有別于監(jiān)督管理部門的暫停權(quán)力。

政府采購(gòu)暫停制度也會(huì)引起對(duì)效率的考量。從表面上看，暫停采購(gòu)使得采購(gòu)進(jìn)程因質(zhì)疑投訴中止從而增加其成本。但沒(méi)有暫停制度的保障，如果在政府采購(gòu)過(guò)程中出現(xiàn)損害當(dāng)事人權(quán)益的行為，即使違法行為最終得到糾正，對(duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)都是遲來(lái)的正義，其合法權(quán)益得不到及時(shí)有效的保護(hù)，同時(shí)也損害供應(yīng)商公平參與政府采購(gòu)的機(jī)會(huì)。建立必要地暫停制度，一方面保障了供應(yīng)商參與采購(gòu)的機(jī)會(huì)，另一方面也增加了政府采購(gòu)各方的違法成本，從而從源頭上減少了違法行為的產(chǎn)生。

結(jié)語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府采購(gòu)的規(guī)模已逾萬(wàn)億，對(duì)象范圍逐年擴(kuò)張，越來(lái)越多的供應(yīng)商參與其中，而對(duì)其合法權(quán)益給予保障的救濟(jì)制度已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)的政府采購(gòu)救濟(jì)制度應(yīng)充分考慮我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)淖兺ê蛣?chuàng)新。具體來(lái)說(shuō)，要完善我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度，應(yīng)當(dāng)從完善《政府采購(gòu)法》救濟(jì)制度的有關(guān)規(guī)定出發(fā)來(lái)解決法律法規(guī)之間的銜接問(wèn)題。救濟(jì)模式應(yīng)當(dāng)是偏重賦予第三人、供應(yīng)商的權(quán)利救濟(jì)，同時(shí)不忽視對(duì)采購(gòu)人合法權(quán)益的保護(hù)，在采取分階段救濟(jì)的基礎(chǔ)上，適用于公法救濟(jì)為主、兼采司法救濟(jì)的模式。同時(shí)，逐步理順政府采購(gòu)救濟(jì)程序之間的銜接，特別是解決相關(guān)部門既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的問(wèn)題。

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Improvement of theRelief Systemin theGovernment Procurement Law

LIU Yang
(Hunan Normal University,Changsha,Hunan,410081)

With China's economic and social development,current government procurement legislation can not meet the practical needs of the reality.There are many problems of the relief system in the Government Procurement Law.Firstly,the range of participants is narrow;Secondly,the relief procedures are inappropriate; Moreover,the independence of the complaint mechanism and the procurement moratorium are insufficient. Drawing on international experience in government procurement and combined with China's specific national conditions,China's government procurement system should extend relief scope of the subject,streamline relief procedures,establish an independent complaint mechanism and improve procurement moratorium.

government procurement law；relief system；suppliers；procurer；GPA agreement

D922.112

A

2095-1140（2014）01-0061-06

（責(zé)任編輯：天下溪）

2013-10-23

劉旸（1987-）,女，湖南邵陽(yáng)人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院2011級(jí)經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)碩士研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。