田貴全（山東省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站，山東 濟(jì)南 250101）

山東省自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理發(fā)展的新態(tài)勢(shì)

田貴全
（山東省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站，山東 濟(jì)南 250101）

通過對(duì)山東省自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，山東省自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理雖然在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)規(guī)模、類型、管護(hù)能力和主要保護(hù)對(duì)象等方面取得了新的成績(jī)，但同時(shí)也存在自然保護(hù)區(qū)多區(qū)交叉重疊、資源本底不清、管護(hù)壓力大與能力不足等新問題。隨著國(guó)家公園、主體功能區(qū)和生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施，山東省自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理應(yīng)深化自然保護(hù)區(qū)管理體制改革，提升自然保護(hù)區(qū)建設(shè)質(zhì)量，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)范化建設(shè)。

自然保護(hù)區(qū)；建設(shè)與管理；發(fā)展趨勢(shì)；山東省

1 自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理取得的成績(jī)

1.1 自然保護(hù)區(qū)建設(shè)初具規(guī)模

自然保護(hù)區(qū)的數(shù)量、面積及其占國(guó)土面積的百分比是衡量自然保護(hù)區(qū)建設(shè)水平的重要指標(biāo)。山東省自然保護(hù)區(qū)建設(shè)始于20世紀(jì)80年代。1980年山旺古生物化石國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)建立，成為山東省第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)[1]。到2013年底，山東省已建設(shè)自然保護(hù)區(qū)73個(gè)，面積99.9萬hm2，占全省國(guó)土總面積的6.34%，低于全國(guó)15.19%的平均水平和世界13.4%的平均水平，而高于加拿大、美國(guó)、俄羅斯、南亞、中歐和東歐等國(guó)家和地區(qū)的平均水平[2]。全省建有國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)7個(gè)，面積22.0萬hm2，省級(jí)自然保護(hù)區(qū)38個(gè)，面積55.3萬hm2，市級(jí)自然保護(hù)區(qū)18個(gè)，面積16.1萬hm2，縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)10個(gè)，面積6.6萬hm2。

1.2 自然保護(hù)區(qū)類型基本齊全

《自然保護(hù)區(qū)類型與級(jí)別劃分原則》 （GB/T 14529-93）將我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)類型劃分為3大類共9種類型。山東省自然保護(hù)區(qū)涉及森林生態(tài)、海洋海岸、內(nèi)陸濕地、地質(zhì)遺跡、野生動(dòng)物、野生植物和古生物遺跡7種類型，包括了除草原草甸類和荒漠類自然保護(hù)區(qū)以外的所有類型。調(diào)查結(jié)果表明[2，3]，山東省已建設(shè)森林生態(tài)類自然保護(hù)區(qū)41個(gè)，面積31.09萬hm2，海洋海岸類自然保護(hù)區(qū)9個(gè)，面積25.86萬hm2，內(nèi)陸濕地類自然保護(hù)區(qū)10個(gè)，面積22.9萬hm2，地質(zhì)遺跡類自然保護(hù)區(qū)5個(gè)，面積2 776 hm2，野生動(dòng)物類自然保護(hù)區(qū)5個(gè)，面積18.6萬hm2，野生植物類自然保護(hù)區(qū)2個(gè)，面積5 927 hm2，古生物遺跡類自然保護(hù)區(qū)1個(gè)，面積120 hm2。

1.3 自然保護(hù)區(qū)管護(hù)能力明顯提升

自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與人員配置、資金投入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況是衡量自然保護(hù)區(qū)管護(hù)水平的重要標(biāo)志。據(jù)調(diào)查[4，5]，山東省56%的自然保護(hù)區(qū)建立了專門的管理機(jī)構(gòu)，90.4%的自然保護(hù)區(qū)配置了人員，自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)有人員平均數(shù)量達(dá)50人。82.6%的自然保護(hù)區(qū)擁有事業(yè)經(jīng)費(fèi)來源，事業(yè)經(jīng)費(fèi)平均為363.5萬元。63%的自然保護(hù)區(qū)建有保護(hù)管理站，管理站平均面積為110 m2。49%的自然保護(hù)區(qū)建有界碑，其數(shù)量達(dá)1 436個(gè)。61.6%的自然保護(hù)區(qū)建有瞭望塔，其數(shù)量達(dá)169個(gè)。49.3%的自然保護(hù)區(qū)擁有科研用房，科研用房平均面積為266.5 m2。53.4%的自然保護(hù)區(qū)建有監(jiān)測(cè)站（點(diǎn)），其數(shù)量達(dá)278個(gè)。43.8%的自然保護(hù)區(qū)擁有宣教用房，其面積達(dá)10 881 m2。61.6%的自然保護(hù)區(qū)擁有宣傳標(biāo)牌，其數(shù)量達(dá)2 139個(gè)。79%的自然保護(hù)區(qū)擁有辦公用房，其平均面積為841 m2。

1.4 主要保護(hù)對(duì)象得到有效保護(hù)

山東省植被類型分為針葉林、闊葉林、竹林、灌叢、灌草叢、草甸、砂生植被、水生植被和沼澤植被9種植被型和80個(gè)群系類型。這些植被類型在山東省自然保護(hù)區(qū)均有分布。12.3%的自然保護(hù)區(qū)高等動(dòng)植物物種種類在1 000種以上，19.2%的自然保護(hù)區(qū)高等動(dòng)植物物種種類在500～1 000種之間變化，21.9%的自然保護(hù)區(qū)高等動(dòng)植物物種種類介于100～500種之間。自然保護(hù)區(qū)分布有國(guó)家一級(jí)重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物18種，國(guó)家二級(jí)重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物82種；國(guó)家一級(jí)重點(diǎn)保護(hù)植物5種，國(guó)家二級(jí)重點(diǎn)保護(hù)植物17種。

2 自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理存在的新問題

2.1 自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等“多區(qū)交叉重疊”問題比較突出

山東省已建設(shè)73個(gè)自然保護(hù)區(qū)，40個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)，235個(gè)森林公園，80個(gè)濕地公園，27個(gè)海洋特別保護(hù)區(qū)，30個(gè)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)和23個(gè)地質(zhì)公園。調(diào)查結(jié)果表明，25%的風(fēng)景名勝區(qū)、8.5%的森林公園和39.1%的地質(zhì)公園與自然保護(hù)區(qū)交叉重疊。有的自然保護(hù)區(qū)多區(qū)交叉重疊，如泰山集國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、赤鱗魚國(guó)家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)“五區(qū)”為一體。長(zhǎng)島出現(xiàn)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)海洋公園“六區(qū)交叉重疊”現(xiàn)象。這種多區(qū)交叉重疊現(xiàn)象，不僅造成自然保護(hù)地碎片化，而且產(chǎn)生監(jiān)管分割、規(guī)則不一、資金分散、效率低下等問題。

2.2 自然保護(hù)區(qū)資源本底不清

自然保護(hù)區(qū)綜合科學(xué)考察報(bào)告是自然保護(hù)區(qū)自然環(huán)境、生物多樣性、自然遺跡和周邊社區(qū)等資源環(huán)境狀況的客觀反映。山東省僅27%的自然保護(hù)區(qū)編制了綜合科學(xué)考察報(bào)告，63%的自然保

護(hù)區(qū)沒有編制綜合科學(xué)考察報(bào)告。國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)沒有編制綜合科學(xué)考察報(bào)告比例分別達(dá)到28.6%、50%、83.3%和100%。即使是編制了綜合科學(xué)考察報(bào)告的自然保護(hù)區(qū)，也只是列出了野生動(dòng)植物資源的名錄，也沒有種群數(shù)量。自然保護(hù)區(qū)資源本底不清問題比較普遍。

2.3 自然保護(hù)區(qū)管護(hù)壓力大且能力不足

山東省自然保護(hù)區(qū)戶籍人口總數(shù)為40.8萬人，與保護(hù)區(qū)有直接關(guān)系人口數(shù)量為174.4萬人。52.1%的自然保護(hù)區(qū)有人口分布，核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)的戶籍人口數(shù)量分別占全省自然保護(hù)區(qū)戶籍人口總數(shù)的12.6%、44.7%和42.7%。由于自然保護(hù)區(qū)人口多，資源開發(fā)與保護(hù)之間的矛盾十分突出，自然保護(hù)區(qū)管護(hù)壓力巨大。自然保護(hù)區(qū)管護(hù)能力不足，主要表現(xiàn)為自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)不健全，人員配置不合理，管護(hù)設(shè)施建設(shè)滯后，科研監(jiān)測(cè)設(shè)施匱乏，宣傳教育與辦公設(shè)施不足，資金投入嚴(yán)重不足[4，5]。

3 自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理面臨的新機(jī)遇

3.1 建立國(guó)家公園體制，加快推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理體制變革

十八屆三中全會(huì)提出，建立國(guó)家公園體制。按照“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”的原則，由一個(gè)部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)與統(tǒng)一修復(fù)。通過建立國(guó)家公園體制，整合調(diào)整破碎化的自然保護(hù)地，著力解決監(jiān)管分割、規(guī)則不一、資金分散、效率低下等問題，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理體制將由此發(fā)生巨大變革。

3.2 實(shí)施主體功能區(qū)制度，強(qiáng)化自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理

十八屆三中全會(huì)提出，堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度。按照主體功能區(qū)定位，實(shí)施國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)，推動(dòng)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。自然保護(hù)區(qū)在主體功能區(qū)規(guī)劃中屬于禁止開發(fā)區(qū)。通過實(shí)施主體功能區(qū)制度和生態(tài)保護(hù)紅線管控，進(jìn)一步加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)與管理工作。

3.3 實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)管理

十八屆三中全會(huì)提出，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)管理，實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度。按照“誰受益，誰補(bǔ)償”原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。自然保護(hù)區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品，自然保護(hù)區(qū)外的區(qū)域應(yīng)該給予必要的補(bǔ)償。通過實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度，解決或緩解自然保護(hù)區(qū)資源保護(hù)與開發(fā)之間的矛盾。

4 自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理發(fā)展的新趨勢(shì)

4.1 深化自然保護(hù)區(qū)管理體制改革

深化自然保護(hù)區(qū)管理體制改革是自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理發(fā)展的重要任務(wù)。一是建立完善自然保護(hù)區(qū)管理體制。按照“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”的原則和一件事由一個(gè)部門管理的思路，建立統(tǒng)一行使自然保護(hù)區(qū)管理的體制，解決自然保護(hù)地被“五馬分尸”和“多區(qū)交叉重疊”問題。二是按照“誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，建立完善自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度，給予自然保護(hù)區(qū)及周邊社區(qū)必要的補(bǔ)償。加大自然保護(hù)區(qū)資金投入力度，切實(shí)保障自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、管理、科研、宣教和監(jiān)測(cè)工作經(jīng)費(fèi)，解決自然保護(hù)區(qū)資金投入不足的問題。三是按照自然保護(hù)區(qū)功能定位，強(qiáng)化禁止開發(fā)區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線管控，嚴(yán)格控制自然保護(hù)區(qū)生態(tài)空間轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。嚴(yán)禁不符合自然保護(hù)區(qū)功能定位的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，強(qiáng)化涉及自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理[6]。

4.2 提升自然保護(hù)區(qū)建設(shè)質(zhì)量

山東省自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)將由數(shù)量增長(zhǎng)型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。為了提升自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)質(zhì)量，應(yīng)重點(diǎn)做好以下四個(gè)方面的工作：一是合理調(diào)整自然保護(hù)區(qū)范圍與功能分區(qū)。山東省26%的自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)面積占自然保護(hù)區(qū)面積的比例在50%以上，12.3%的實(shí)驗(yàn)區(qū)面積占自然保護(hù)區(qū)面積的比例高達(dá)70%～91%。23.3%的核心區(qū)面積占自然保護(hù)區(qū)面積的比例低于20%。實(shí)驗(yàn)區(qū)面積占自然保護(hù)區(qū)面積的比例偏大，核心區(qū)面積占自然保護(hù)區(qū)面積的比例偏小[2]。煙臺(tái)福山銀湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)與煙臺(tái)市大沽夾河濕地自然保護(hù)區(qū)的范圍存在重疊現(xiàn)象，山東榮成大天鵝國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)與榮成成山頭省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的范圍亦存在重疊現(xiàn)象[7]。棗莊抱犢崮省級(jí)自然保護(hù)區(qū)與蒼山縣抱犢崮縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)因地跨兩個(gè)行政區(qū)被人為分割開來。二是優(yōu)化自然保護(hù)區(qū)的結(jié)構(gòu)和布局。山東省自然保護(hù)區(qū)基本覆蓋了全省重要的陸地生態(tài)系統(tǒng)與野生動(dòng)植物集中分布區(qū)。68.5%的自然保護(hù)區(qū)分布在魯東丘陵區(qū)和魯中南山地丘陵區(qū)。在自然保護(hù)區(qū)類型結(jié)構(gòu)上，要將特殊地質(zhì)遺跡與地貌景觀，河口、海灣與濱海濕地，黃河故道濕地和小種群物種的保護(hù)作為新建自然保護(hù)區(qū)的重點(diǎn)。在自然保護(hù)區(qū)空間布局上，要重點(diǎn)加強(qiáng)沿海和魯西北地區(qū)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)。三是開展自然保護(hù)區(qū)資源本底調(diào)查。依托《山東省生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（2011—2030年）》，開展自然保護(hù)區(qū)資源本底調(diào)查、綜合評(píng)價(jià)與動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，提升自然保護(hù)區(qū)科研監(jiān)測(cè)水平。四是開展自然保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬確認(rèn)。山東省尚有16.4%的自然保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬不清。開展自然保護(hù)區(qū)土地確權(quán)，規(guī)范自然保護(hù)區(qū)土地管理，禁止任何單位和個(gè)人破壞、侵占、買賣或者以其他方式非法轉(zhuǎn)讓自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地。

4.3 加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)范化建設(shè)

加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)范化建設(shè)是自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理工作的重點(diǎn)。一是按照《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)和管理導(dǎo)則》（試行）[環(huán)函（2009）195號(hào)]和《自然保護(hù)區(qū)管護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)規(guī)范》（HJ/T 129-2003）要求，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)全部達(dá)到規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。二是按照《山東省自然保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)和管理導(dǎo)則（試行）》和《山東省自然保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)和管理考評(píng)辦法（試行）》，省級(jí)自然保護(hù)區(qū)基本達(dá)到規(guī)范化建設(shè)要求。三是研究制定市級(jí)和縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)劃，加快推進(jìn)市級(jí)和縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)進(jìn)程。

[1]田貴全，曹惠明，孟祥亮，等．山東省自然保護(hù)區(qū)建設(shè)30年發(fā)展變化研究[J]．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012（5）：82-86．

[2]田貴全，劉強(qiáng)，孔梅，等．山東省自然保護(hù)區(qū)建設(shè)狀況調(diào)查[J]．環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2014，37（6N）：431-435．

[3]田貴全．山東省自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理現(xiàn)狀、問題及對(duì)策[J]．綠色發(fā)展與環(huán)境研究，2013（1）：36-40．

[4]田貴全，宗雪梅，高潔，等．山東省自然保護(hù)區(qū)管理狀況調(diào)查與分析[J]．中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，24（4）：20-23．

[5]田貴全，劉強(qiáng)，高潔，等．山東省自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況調(diào)查與分析[J]．山東林業(yè)科技，2014（3）：133-136．

[6]田貴全．涉及自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理政策研究[J]．綠色發(fā)展與環(huán)境研究，2013（2）：25-29．

[7]田貴全，孟祥亮．自然保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃圖數(shù)字化處理方法及其應(yīng)用[J]．綠色發(fā)展與環(huán)境研究，2013（4）：17-20．

（編輯：周利海）

New Development Tendency of Nature Reserve Construction and Management in Shandong Province

Tian Guiquan
（Shandong Provincial Environmental Monitoring Center,Jinan Shandong 250101,China）

By researching on nature reserves in Shandong Province,found that although Shandong province has made new achievements in construction scale,categories,management ability and main protective targets of nature reserve,there were still many new problems such as multi area overlapping,unclear resource base,and high pressure and lack of capacity management,and so on. With the implementation of national park,main functional zone and ecological compensation,the nature reserve construction and management in Shandong Province should deepen the reform on managementsystem,improve the construction quality and strengthen the infrastructure standardized construction.

nature reserve；construction and management；development tendency；Shandong Province

X321

A

1008-813X（2014）06-0022-04

2014-10-31

田貴全（1962-），男，山東臨沂人，畢業(yè)于山東師范大學(xué)自然地理專業(yè)，碩士研究生，研究員，主要從事生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)工作。

10.13358 /j.issn.1008-813x.2014.06.08

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入了中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)五位一體總布局，提出了建設(shè)美麗中國(guó)的目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)決定，加快生態(tài)文明制度建設(shè)，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。建設(shè)自然保護(hù)區(qū)是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的具體行動(dòng)和重要載體，是保護(hù)生物多樣性與自然資源、維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全的重要措施。山東省自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理經(jīng)歷了從無到有、從少到多、從探索到逐步完善的發(fā)展歷程。經(jīng)過35年的發(fā)展，初步形成了類型比較齊全、布局基本合

理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步完善、管理能力不斷提高的自然保護(hù)區(qū)體系[1]。根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的新要求與新任務(wù)，總結(jié)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理的新成績(jī)與新問題，研究探討自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理發(fā)展的新機(jī)遇與新態(tài)勢(shì)是十分必要的。