論主審法官責任制的實現(xiàn)機制建構

石東洋 劉新秀

（山東省陽谷縣人民法院 山東 陽谷 252300）

法學

論主審法官責任制的實現(xiàn)機制建構

石東洋 劉新秀

（山東省陽谷縣人民法院 山東 陽谷 252300）

法官責任制是司法責任制的重要內(nèi)容，是深化人民法院司法體制和工作機制改革的著力點和關鍵環(huán)節(jié)。建立和完善法官責任制，是防范冤假錯案、實現(xiàn)司法公正的重要舉措。實行主審法官責任制應賦予主審法官獨立的裁判案件的權力，由其對所審理的案件負責，改變“審者不判、判者不審”的審判分離現(xiàn)象，能夠有效去除審判權運行機制的行政化，提高法院的審判質(zhì)量。同時，要加大對法官職業(yè)的保障力度，增強法官的主體地位，提高法官自身的職業(yè)榮譽感，增強法官的自律意識。

主審法官責任制 實現(xiàn)機制 建構

主審法官責任制是按照“讓審理者裁判、由裁判者負責”的要求，對審判權的運行方式進行的改革，目的是建立“權、責、利、能”相統(tǒng)一的審判責任制。這一改革實現(xiàn)了審理權和判決權的合二為一，保障了審理權和判決權的一致性，區(qū)分了司法行政管理權和司法裁判權，將司法裁判權賦予親自辦案的法官，有利于實現(xiàn)司法裁判的職業(yè)化、專業(yè)化。

一、主審法官的司法責任界定

責任在現(xiàn)代漢語中通常有兩種含義：一是分內(nèi)應做的事，如盡責任；二是沒有做好分內(nèi)應做的事，因而應當承擔的過失，如追究責任。[1]（P1702）主審法官責任制所使用的責任也應該具有兩種含義：一、主審法官在審理活動中的職權；二是主審法官在行使審判權過程中違反法律規(guī)定或者不當行使職權時，應當承擔的責任。

1.主審法官的職責權力。主審法官責任制是通過讓主審法官成為案件的責任主體，從而保證審判質(zhì)量、提升審判效率。主審法官責任制是法院系統(tǒng)內(nèi)部去司法行政化的改革，是對審判權運行的重新審視，首要的是要讓“能者掌其權”，賦予主審法官獨立的審判權。

司法機關及其人員行使的是國家的司法權，司法權是一種判斷權，它以爭端的發(fā)生為前提，在爭端者的參與下，裁判者按照法律規(guī)定的條件和程序解決爭端，實施法律。司法裁判具有被動性、多方參與性、中立性、公開透明性、親歷性、集中性、終局性的特征，其中司法的獨立性特征最為重要。主審法官代表法院進行司法裁判，應當具有獨立地位，保證司法權的中立性。主審法官在訴訟程序上享有訴訟程序指揮權，主審法官負責組織合議庭成員和有關人員做好庭審準備及相關活動，主持庭審活動的權力；在案件評議階段主審法官主持合議庭對案件進行評議，具有獨立的發(fā)表意見的權力，對案件事實認定的權力、法律適用的權力，對重大疑難案件和合議庭意見有重大分歧的案件，依照規(guī)定程序提交主審法官會議或者審判委員會討論的權力；在案件結論形成后，主審法官具有制定并宣布裁判結論的權力即裁判文書簽發(fā)權，其審理、裁判的權力不受法院司法行政管理權的限制。

2.主審法官的應然責任。有權必有責。主審法官對所受理的案件行使司法裁判權，就要對承辦案件的質(zhì)量、效率、效果負全部責任。審判權是國家的基本權力之一，審判權具有與行政權相類似的屬性，審判權的行使也可能侵犯公民的人身權益，甚至比行政權的侵犯還要嚴重。為了保證案件審理的公平、公正，主審法官責任制必須明確法官的辦案責任，嚴格責任認證和懲戒機制。

主審法官在審理案件的過程中應當嚴格依照法律規(guī)定的條件和程序來審理案件，遵守職業(yè)道德、遵守審判紀律、具備過硬的工作作風。主審法官在辦理案件的過程中，應當主動接受來自社會各方面的監(jiān)督。主審法官在審理案件的過程中，有違反法律、職業(yè)道德和職業(yè)紀律的行為，就應承擔相77應的責任。

3.主審法官的職業(yè)尊嚴。任何權力的運行都必須有相應的保障機制，審判權的運行也不例外，無保障的權力就像是空頭支票，其作用和功能無法實現(xiàn)。在我國，司法權相對于立法權、行政權而言，相對較弱，司法機關無法律的解釋權，司法機關人財物的管理由行政機關行使，司法機關和司法人員的獨立地位無法得到保障，司法權的行使受到來自各方的干預，司法人員的尊嚴受到挑戰(zhàn)，造成司法隊伍的不穩(wěn)定和司法機關的人才流失。

進行主審法官責任制改革，要推進完善司法人員分類管理，加大職業(yè)保障力度，落實從優(yōu)待警措施，提升法院干警的歸屬感和職業(yè)尊榮感，使法官熱愛司法事業(yè)，自覺擔當，勇于負責。要穩(wěn)步改革法院人財物管理體制，為法官依法獨立公正擔負審判責任創(chuàng)造有利條件。要改進審判管理制度，尊重法官主體地位，增強法官的自我管理意識，拓展法官發(fā)展空間，引導法官自我約束審判權力，自覺強化審判責任，主動接受審判監(jiān)督，提升責任制度的執(zhí)行力。[2]

二、主審法官責任制改革的理論邏輯

1.主審法官責任制改革的必要性。目前，各國審判權運行機制追求的核心價值有兩個：一是方便訴訟，二是提高效率。[3]目前法院“案多人少”的矛盾突出，法院化解社會矛盾的效率低下，這與審判權運行的高度行政化不無關系，進行主審法官責任制改革，去除審判權運行的行政化，是實現(xiàn)司法權運行機制“高效、便捷”核心價值的有效途徑。

（1）裁判文書簽發(fā)導致審判分離。審判分離，嚴重背離了司法規(guī)律。我國的刑事、民事、行政訴訟法塑造了基本符合司法規(guī)律的訴訟框架，體現(xiàn)了平等、中立、公開、對抗等訴訟原則。[3]但是我國的審判權運行行政化色彩濃厚，各審判組織之間的關系錯位，承辦案件的法官或者合議庭主要負責案件的實體審理，案件作出最終裁判前，往往需要向主管領導匯報，主管領導認為案件的判決意見有問題的，則可以要求承辦法官或者合議庭重新進行商榷，或者將該案件提交審判委員會討論，審委會作出的案件決議，獨任法官或者合議庭必須執(zhí)行。

案件審批制度的存在，造成承辦案件的法官或者合議庭無案件結果的最終決定權，法院的主管領導和審判委員會委員未參加案件的實體審理，案件的審理權和判決權分離，使得辦案責任主體不明確。由于法官的問責機制不夠完備，有些案件的承辦法官為了逃避責任，而將本可獨任審判的案件轉為普通程序由合議庭審判，或者將不應由審委會討論的案件提交審委會討論，逃避錯案追究的責任。這樣導致承辦案件的責任主體越來越模糊，司法裁判的結果無人負責，從而導致案件審理的質(zhì)量下降，司法的公信力受到挑戰(zhàn)。

（2）審級制度不合理，上下級法院的關系錯位?？茖W的審級制度，不僅有利于解決當事人之間的糾紛，吸納當事人對社會的不滿，維護社會的穩(wěn)定，對于提高訴訟效率、提高司法公信力、加快民主法治建設也具有十分重要的作用。目前，我國除少數(shù)案件實行一審終審制外，絕大多數(shù)案件實行兩審終審制，此外，我國法律在兩審終審之外還規(guī)定了審判監(jiān)督程序。

二審程序的存在是為了保證當事人的上訴權，審監(jiān)程序的存在是為了實現(xiàn)對一審、二審程序的救濟。二審程序針對的是人民法院尚未生效的一審裁判，二審程序啟動后，二審法院可以自行審理也可以發(fā)回一審法院重新審理。審判監(jiān)督程序針對的是人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判，人民法院、當事人、檢察機關均可以啟動再審程序，再審程序啟動后對案件的審理可能按照一審程序也可能按照二審程序進行，按照一審程序進行審理的案件，當事人可以上訴，按照二審程序?qū)徖淼陌讣?，當事人還可以申請再審。這樣造成了審判程序的循環(huán)往復，一個案件在訴訟程序中反反復復，當事人無法得到最終結果。這樣不僅造成審判資源的浪費，還使得人民法院的公正性受到質(zhì)疑，人民法院的形象遭到損害。

人民法院在審理案件的過程中，有些承辦法官將當事人矛盾比較激化的案件或者存在上訴、上訪可能的案件，直接向上級法院請示。此類請示案件中有很多都并非是法律適用問題，而僅僅是存在上訴的可能，承辦法官不想承擔案件責任，而向上級法院請示，并將上級法院的答復作為案件處理的最終意見。這樣就使得兩審終審制變?yōu)橐粚徑K審，審級制度形同虛設。上級法院在工作中，對下級法院審理的案件進行監(jiān)督、指導，同時上級法院對下級法院還具有考核權，因此上級法院在對下級法院進行監(jiān)督、指導的時候，對下級法院審理的案件指手畫腳，進行不當干預，造成下級法院在審理案件的過程中，不能獨立行使審判權。

（3）地方行政機關的不當干預。法院的人、財、物由地方管理，受地方控制，法院的獨立地位無法得到保障，法院和法官在審理案件過程中，就可能會受到地方行政機關的不當干擾，地方行政機關對法院審理的案件發(fā)表意見，造成法院無法獨立行使審判權，法院的裁判結果無法贏得公眾的信任。當事人認為法院無法公正的審理案件，要想獲得公正的對待，通過訴訟途徑是無法獲得的，只能靠“纏、訪、告”，只要領導重視了，案件的審理速度就快了，己方獲得利益的機會就大，這種情緒和想法在一定程度上滋生了“找庭長、找院長”的病態(tài)訴求。

2.主審法官責任制改革的可行性。主審法官責任制改革的目的是實現(xiàn)“由審理者裁判，由裁判者負責”。其運行必須解決法官的業(yè)務素質(zhì)、主審法官的選任、法官的任職保障、法官的物質(zhì)保障和法官職務上的權利和義務問題。

（1）高素質(zhì)的法官人員保障。主審法官以豐富的工作經(jīng)驗和相當?shù)木C合分析能力，面對錯綜復雜的案情和訴訟當事人的各種證據(jù)時，對案情進行合乎實際的判斷，從而正確地認定證據(jù)和事實，并以法律為根據(jù)解決各種案件，承擔案件處理正確與否的責任，因此從主審法官所擔負的責任看，在業(yè)務素質(zhì)上應具有高明的法律學識和嫻熟的司法技能是其擔當重任的基本條件。[4]從2003年起，律師考試改稱為司法考試，擔任法官必須通過國家司法考試，并取得相應的資格證書。法官通過公務員考試進入法院后，經(jīng)過一年的實踐，熟悉法院的基本業(yè)務和工作，任命法官前，還需經(jīng)過一年的崗前培訓，該崗前培訓采取理論授課與模擬實踐相結合的方式進行。通過司法考試和任前培訓，法官基本具備了審理案件的業(yè)務素質(zhì)。同時，各法院也十分注重法官業(yè)務素質(zhì)的培養(yǎng)，在日常的工作中要求法官加強理論學習，并通過建立案件集中討論制度，設立法官論壇等多個平臺，提升法官素質(zhì)?？梢哉f，目前我國絕大多數(shù)的法官具備獨立辦理案件的能力，這給主審法官責任制改革提供了人員保障。

（2）嚴格的主審法官選任程序。從深圳市福田法院、北京市石景山區(qū)法院、上海楊浦區(qū)人民法院主審法官責任制改革的狀況來看，雖然各地各級法院的改革模式都不盡相同，但是對主審法官選任思路大體相同，即在原來的法官隊伍中選任有豐富辦案經(jīng)驗，功底過硬的法官固定擔任審判長，組織固定的合議庭成員開展庭審活動，大部分案件的裁判結果審批權由合議庭和審判長獨立行使，只有少部分案件須由庭長、院長把關。主審法官的選任打破了原有的行政科層模式，打破了庭室界限，由具有審判資格的人進行競爭，先是自薦，然后經(jīng)過筆試、面試等考核程序，最后由法院院長任命，從原有的法官隊伍中挑選出最優(yōu)秀的法官擔任審判長，作為審判團隊的領導者。這種去行政化的主審法官選任程序，有利于“正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化”法官隊伍的建設，有利于增強法官自身的職業(yè)認同感、使命感和責任感，為主審法官責任制改革提供了實踐經(jīng)驗。

（3）漸進優(yōu)化的司法體制改革環(huán)境。1999～2013年，最高人民法院相繼頒布了一系列的文件，設立了法官職業(yè)化改革的方向和相關制度措施，并按“整體部署、分步推進、試點探索”的步驟，經(jīng)歷了改革法官遴選制度，實行法官員額制度，實行書記員單獨系列管理制度，推行法官助理制度等各個互相聯(lián)系的環(huán)節(jié)。[5]當前，司法機關改進工作的目標是“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”，為了實現(xiàn)這一目標，司法機關的改革勢在必行。根據(jù)十八屆三中全會的精神，法院、檢察院的人財物收歸省級統(tǒng)管，這將在相當程度上解決市（地）、縣級存在的影響獨立審判的外部問題。而建立符合法官職業(yè)特點的法官管理制度將給法官的培養(yǎng)機制、分類管理、輔助人員配置、官等職級、薪酬待遇等帶來重大變化。[3]司法改革的外部大環(huán)境為主審法官責任制改革提供了空間，有利于主審法官責任制改革的成功推進。

三、主審法官責任制改革之實現(xiàn)機制建構

主審法官責任制改革的目的是實現(xiàn)“讓審理者裁判，由裁判者負責”，去除審判權運行的行政化色彩，讓審判權的運行符合其自身的規(guī)律和特點。

1.主審法官辦案責任的機制構建。（1）建立科學合理的法官綜合考評機制。科學合理的考評有利于形成積極向上、公平合理、有序競爭的激勵機制，激發(fā)法官隊伍的活力，提高法官隊伍的崗位責任意識和敬業(yè)精神。因此，人民法院在對法官進行業(yè)績考核過程中，一定要創(chuàng)設以人為本的業(yè)績評價體系，通過司法化的管理與激勵機制促使法官公正高效地辦案。

審判工作是一種專門化、職業(yè)化程度較高的工作，具有自身特有的內(nèi)在規(guī)律和特點。對法官的考核應當根據(jù)審判工作的內(nèi)在規(guī)律和特點來進行，應當包括對“法官審判質(zhì)量效率的考評”“法官庭審能力的考評”“訴訟調(diào)解能力”“裁判文書撰寫能力”“疑難案件和化解重大矛盾糾紛能力的考評”“法官調(diào)研能力”“綜合素質(zhì)及行政能力考評”等內(nèi)容。

法官審判質(zhì)量效率的考評應當反映審判公正、效率和效果。審判質(zhì)量效率的考評可以利用各種司法統(tǒng)計資料，運用多指標綜合評價技術，建立案件質(zhì)量評估的量化模型，計算案件質(zhì)量綜合指數(shù)，建立及時的信息反饋制度，使得全院干警，及時了解審判質(zhì)量狀況及動態(tài)。目前，各級法院均設立了審判管理辦公室，應當強化審判管理辦公室的職責，由審判管理辦公室對法官的日常審判活動進行管理。對法官的管理應堅持分類管理，對于不同業(yè)務、不同崗位、不同人員，分別采取不同的管理制度和措施，要堅持全程管理，對各節(jié)點實行全方位跟蹤管理，堅持常態(tài)管理，實行動態(tài)、實時監(jiān)控，堅持信息化管理，利用網(wǎng)絡手段，提高管理效能。[6]（P161）完善法官業(yè)績檔案，將法官的基本信息、各個方面的考核情況記錄在檔案，同時將平常對法官的監(jiān)督、抽查、考核情況逐項進行登記。

（2）加強司法公開，完善主審法官履行職責的監(jiān)督機制。法國著名哲學家孟德斯鳩在《論法的精神》一書中指出：“一切有權力的人都愛濫用權力，這是萬古不變的經(jīng)驗。”[7](P225)防止權力濫用的辦法，就是用權力約束權力。對主審法官履行職責的監(jiān)督應當以“司法公開”為主要手段，防止法官在行使司法權的時候進行暗箱操作。

司法公開應當包括形式上的公開和實質(zhì)上的公開。形式的公開是指審判過程的公開，包括庭審公開、執(zhí)行公開、文書公開，實質(zhì)的公開是裁判結論形成的公開。目前的審判公開體系正在逐漸完備，各級法院對審判過程的公開都十分重視，利用計算機、網(wǎng)絡媒體等實現(xiàn)了審判公開，并取得了良好的效果。從實踐過程來看，應當加大對庭審公開的力度，因為庭審是訴訟程序結構的中心，庭審公開可以保證法官在雙方當事人的見證下，充分聽取雙方當事人的陳述，對對方提供的證據(jù)發(fā)表質(zhì)證意見，從而辨別真?zhèn)巍⒗砬迨欠恰?/p>

（3）完善主審法官責任追究機制。主審法官依法獨立行使審判權，其應當對自己在審判活動中的所有行為承擔責任。對主審法官的責任追究應當遵照相應的制度和程序，對法官在辦理案件中的行為予以分類，根據(jù)法官違反的相關制度處以不同的處罰，從而保證法官能夠廉潔司法，公正辦案，防止司法腐敗。根據(jù)法官違反的制度不同，法官應當承擔的辦案責任包括職業(yè)道德責任、紀律責任、行政責任、刑事責任、公眾責任。

2.健全主審法官的薪資和任職保障機制。司法獨立之所以得到較多的強調(diào)，是因為司法機構在進行司法裁判活動時極容易受到其他國家機構的干預，同時也是因為法官很難擺脫外部對其職業(yè)所施加的影響和控制。[8](P49)如果司法權不與立法權和行政權分立，自由也就不存在了。如果司法權與立法權合而為一，則將是對公民的生命和自由施行專斷的權力，因為法官就是立法者，如果司法權與行政權合而為一，法官便將握有壓迫者的力量。[7](P156)司法人員財源被行政機關控制，晉升渠道被地方組織部門控制，任職得不到保障，要求其獨立行使司法權無異于天方夜譚。

司法獨立的核心是裁判者在進行司法裁判過程中，只能服從法律的要求以及良心的命令，而不受任何來自法院內(nèi)部或者外部的影響、干預或控制。[8](P52法官獨立進行審判需要兩種制度體系的保障：一是保障法官的薪資待遇；二是保障法官的晉升渠道。這是法官職業(yè)化建設必須具備的基礎性條件。目前改革的呼聲甚高，但是真正施行起來也是阻力重重，在主審法官責任制改革中突出的是法官的責任，明確法官的追責原則和機制，在工作難度大、工資待遇低、工作風險高的情況下，有些地方的法官開始采取“三十六計，走為上計”的態(tài)度，脫離法官隊伍，在司法改革中對這一現(xiàn)象應當予以重視。

（1）強化法官的職業(yè)尊嚴和地位。目前我國法官的工資發(fā)放標準是參照地方公務員的工資標準，法院的財政受地方財政的控制，法官的獨立地位得不到保障，法院的財政應當獨立于地方財政，國家應當提高法官的薪酬、辦案經(jīng)費，讓其能夠?qū)Ｗ⒂诠膶徖戆讣?，不用再為生計而發(fā)愁，使優(yōu)秀人才甘居其位、久居其位。法院的工作壓力巨大，案多人少的問題突出，法官在超負荷工作，法院系統(tǒng)尤其是基層法院的人才流失問題嚴重，法官的職業(yè)認同感差。國家應當提高法官的地位，使法官因從事該職業(yè)而產(chǎn)生自豪感，將該職業(yè)作為實現(xiàn)自身價值的途徑。

（2）建立法官的任職保障制度。首先是建立法官身份保障機制，我國《法官法》對法官職業(yè)身份作了專門規(guī)定，但由于我國的組織人事部門一直將法官作為普通公務員進行管理，故有關法官身份保障的規(guī)定并未得到很好的落實。因此，目前仍有必要在司法實踐中，進一步深入落實《法官法》的相關規(guī)定，即法官一經(jīng)依法任用，除正常工作變動外，非因法定事由，非經(jīng)法定程序，任何單位和部門不得以任何理由擅自將其免職、降職、辭退或者給予處分。第二是完善法官晉升渠道，法官的晉升應當區(qū)別與地方公務員，在中央和省兩級分別設立法官委員會，法官委員會不受地方組織部門的干預，按照《法官法》等法律的要求對法官的工作進行考核，只要考核合格的就應當?shù)玫綍x升。第三是建立法官責任豁免制度。借鑒英美法系的法官豁免制度，法官的正當職務行為不受責任追究。法官對于自己在司法審判過程中依法實施的行為、發(fā)表的言論和判決的結果，享有不受指控和法律追究的權利。第四是完善法官職業(yè)安全保障制度。

3.完善回避和審判管轄制度。根據(jù)自然正義的法則，任何人不得作自己案件的法官，這是設計回避制度的理論基礎，為了能夠公正的審理案件，我國訴訟法上規(guī)定了法官的回避制度和審判管轄制度，但是我國現(xiàn)行的回避制度和管轄制度本身存在著致命缺陷。這種缺陷主要體現(xiàn)在，無論是單個法官回避還是法院整體或者法院全體法官退出案件的審判，都沒有以“可能影響案件的公正審判”作為制度設計的理論基礎，也都沒有將保證被告人獲得公正審判作為制度建構的主要目的。[8]（P40）法官回避制度和變更審判管轄制度的設計是為了保證裁判者的中立性和無偏私性，使裁判者能夠在控辯雙方之間保持不偏不倚，從而保證案件審判的公正性。

我國回避制度的設計應當以“可能影響案件的公正審判”為判斷標準，而不是在“足以影響案件審判時”法官才進行回避，在控辯雙方提出回避申請后，審判人員應當自行回避，避免當事人對案件的公正審理產(chǎn)生懷疑。

變更案件的審判管轄權在某種程度上與回避制度一樣，也可以保證案件的審判者的中立性。法院在某些情況下也需要“避嫌”，對于在當?shù)剌浾搲毫^大的案件，當?shù)氐狞h政機關干涉的案件，法院可以選擇將該案件移送其他法院管轄，這樣可以保證案件的審判不受社會輿論壓力的影響和當?shù)攸h政機關的干涉，從而保證案件審理的公正。

公正的審理案件，不僅僅需要實質(zhì)上的正義還需要外觀上的正義，回避制度和審判管轄制度，實現(xiàn)的是外觀上的正義，這種正義正是以當事人看得見的方式來實現(xiàn)的，裁判者居中裁判，不偏不倚，裁判者對于整個案件的裁判完全是中立的，不受任何干涉，當事人在參與案件的審理和案件裁判的過程中，也感受到了公平的對待，這對于提升法院的司法公信力具有重要作用。

結語

法官責任制是司法責任制的重要內(nèi)容，是深化人民法院司法體制和工作機制改革的著力點和關鍵環(huán)節(jié)。建立和完善法官責任制，能夠有力推進人民法院各項改革措施的貫徹落實，是防范冤假錯案、實現(xiàn)司法公正的重要舉措。主審法官責任制改革明確了案件承擔責任的主體，追究法官的責任首先要賦予法官權力，為保證其獨立行使審判權建立相應的制度保障，同時完善其責任追究機制，真正做到“能者掌其權、有權必有責、用權受監(jiān)督、履職得褒獎”。司法改革不是一蹴而就的，只有筑牢法治大廈的基石，法治大廈的根基才得以牢固。

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[2] 張述元.按照“五個過硬”建設法院隊伍[N].人民法院報，2014-04-23.

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責任編輯：哈麗云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2014.05.16