王仰文

(聊城大學 法學院， 山東 聊城 252000)

行政決策責任追究對象的類型化認定研究

王仰文

(聊城大學 法學院， 山東 聊城 252000)

由于行政決策責任追究統(tǒng)一法律文本的缺失，中國行政決策責任追究制度具有離散和繁雜的特點。由此造成的一個突出問題就是，行政決策責任追究對象的認定困局。在構建與完善行政決策責任追究制度過程中，必須注重責任追究認定實踐中典型問題的化解。將行政責任追究制度的構建重心放在集體決策、上級干預決策、經(jīng)聽證決策以及黨政聯(lián)合決策失誤的責任對象認定上，防止行政首長借集體決策推卸責任，杜絕上級不正當干預決策，強化行政決策聽證主持人的責任承擔，健全黨內責任追究制度。唯有如此，行政決策責任追究對象的認定才可能準確到位，行政決策責任追究制度的構建才具有針對性的現(xiàn)實意義。

行政決策；責任追究；追究對象；合理認定

行政決策責任追究作為一種有效的治理方式，可以彌補以前責任制度的缺失，實現(xiàn)對決策權力的制約和監(jiān)督以及對責任的有效追究。建立行政決策責任追究制度，本質上是要強化行政決策的制度安排，因此它必須是體系性的。然而，我們不得不正視一個基本的事實：到目前為止，我國沒有關于行政決策責任追究的統(tǒng)一法典，各地各部門關于行政決策責任追究的規(guī)章制度缺乏法律法規(guī)的嚴密性、嚴肅性和權威性，而且比較粗糙，而且基于這種零散的格局對責任對象的認定不統(tǒng)一，造成決策責任追究結果不一致。[1]這種行政決策責任追究對象認定的模糊與歧異，未能達到令后來決策者警醒從而提高其責任意識的目的，在客觀上刺激了決策權力運行的主觀性、隨意性和機械性，值得認真反思與深入研究。

一、集體行政決策責任追究對象的認定

黨政機關重大事項的決定，多是集體決策。按照法定要求和程序，作出集體決策而簽發(fā)的，根據(jù)現(xiàn)有實踐情況來看，決策人員并沒有承辦人、審核人和批準人之分，在集體決策情形下如何問責、問誰的責，目前規(guī)定并不明確，操作較難。無論是只問“一把手”的責，還是要問主管領導的責，都缺乏明確的規(guī)定和合理的規(guī)則。因此，在實踐中，集體決策民主集中制就成為有些領導逃脫責任的“護身符”?！霸诰唧w的問責實踐中，往往出現(xiàn)領導個體責任融化為領導集體責任，爾后領導集體責任又融化為組織責任。這樣，有時行政領導以組織的形式出現(xiàn)，有時組織又以行政領導的形式出面。于是，一些違紀問題就打著組織的招牌，集體承擔責任了事。名曰‘集體負責’，實則誰也不承擔責任，責任難以落實到具體行政主體身上?！盵2]

行政決策是行政首長的一項基本職責。重大行政決策在集體審議的基礎上，應由行政首長作出決定，這是我國行政體制中的首長負責制所決定的。首長負責制是我國1982年憲法確立的一項重要制度。我國法律規(guī)定，人民政府實行首長負責制。這就是說國家權力機關賦予了各級行政首長行政決策權, 與此同時，由行政首長承擔行政決策責任。因此，行政決策出現(xiàn)了重大失誤，造成了嚴重后果，依法追究決策者的法律責任是完全應該的。這里應注意的是，首長負責制與民主決策并不沖突?！柏熑巍币恢笔枪芾淼幕締栴}，堅持集體決策并不意味著也要集體負責。在現(xiàn)行行政管理體制框架中，責任永遠需要個人承擔，沒有集體責任這樣一個說法。在這個方面我們需要非常明確,不能夠有任何含糊。我國政府工作中的重大問題，必須經(jīng)政府常務會議決定，這就是行政決策的民主化。但政府民主決策會議討論的結果和應作出的決定，行政首長擁有最后的決定權。決定權在行政首長，所以決定的問題應由主持會議的行政首長負責，不能借口“集體決策”，而由“集體承擔法律責任”?！凹w負責”易形成“法不責眾”的局面，結果是誰也不負責，從而導致“群體腐敗”。

理論上的清晰并不能完全解決實踐操作中的困難，理論與現(xiàn)實的距離會始終存在。行政首長負責制具有事權集中、權責明確、指揮靈敏、行動迅速的優(yōu)點。它實施十多年來，對克服行政機關中責任不明、人浮于事、互相扯皮和效率低下的狀況起到了積極作用，但這一制度在實踐中尚存諸多問題。對集體決策正確，而分工負責的某一領導集體成員執(zhí)行失誤，或不作為，無疑應追究其責任；對集體決策失誤或有重大缺陷、導致產生重大損失時，如何進行責任追究尚無明確規(guī)定，重大行政決策失誤難以追究個人責任是個普遍存在的客觀現(xiàn)實。比如，遼寧省葫蘆島市在1996年至2006年的10年間，耗資1.4億元，先后建了3個長途汽車站。然而直到2007年，這3個汽車站有的資源閑置，有的手續(xù)不全，有的選址不當。更令人難以理解的，北站客運綜合樓使用不到一年的時間，就關閉了，500萬元的國有資產就這樣打了水漂。[3]在現(xiàn)實生活中，類似葫蘆島市這樣的決策失誤比比皆是，飛機場、火車站、大型娛樂場所等，幾億、幾十億甚至幾百億投資失誤的項目，也不是少見，也不是個別地方才能見到的事。而這些因為政府決策造成的嚴重浪費、嚴重損失、嚴重的國有資產流失，往往沒有人去承擔責任，也沒有部門去追究責任。

一個重要的原因，就在于這些項目往往都以集體決策的名義出現(xiàn)，都以“公家”的事出現(xiàn)。既然是“公家”的事，既然是大家一起同意的，追究哪個人的責任，都會感到“不公”。法律也好，政策也罷，還沒有出現(xiàn)過集體決策失誤追究集體責任的事。即使追究主要決策者的責任，也會引來上上下下的說情，引來方方面面的招呼，最終不了了之，最終損失的是國家，倒霉的是群眾。這樣的決策失誤責任追究，難免帶有高度的“場景性”，給人以“丟車保卒”的感覺。2010年中共中央、國務院頒行的《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》的《北京市實施辦法》(2011年)或許給我們以新的啟迪。責任追究的過程中，要分清主要領導責任和重要領導責任、集體責任和個人責任，《北京市實施辦法》明確提出這一“確責”要求，規(guī)定：追究集體責任時，領導班子主要負責人、直接主管的領導班子成員，承擔主要領導責任；參與決策的領導班子其他成員，承擔重要領導責任。[4]但如果對錯誤決策曾提出明確反對意見，雖沒被采納，該名領導班子成員也享受“免責”待遇，不承擔領導責任。一旦被判定承擔領導責任，那么領導班子和班子成員，取消年度評優(yōu)資格。

我們認為，作為一種行政行為，行政決策也必然需要集體的參與與智慧的集結，它絕非僅是某個領導成員的個人業(yè)績，重大行政決策更是如此。這不僅是確保整體利益的各種方式都被認真考慮而不被遺忘，也是出于對客觀情況多變性和個人能力有限性等因素的現(xiàn)實考量。對由領導班子集體作出的用人決定，按照主要領導、分管領導及其他成員明確相應的責任，避免領導班子成員責任不明。為防止行政首長借“集體決策”推卸責任，對集體討論、集體決策的責任追究，要創(chuàng)新決策失誤的責任追究方式。一是，要明確決策責任由主持會議的行政首長或黨委書記負責。二是，必須逐步規(guī)范經(jīng)常用到的“有關責任人”等模棱兩可的提法，盡可能地把責任追究對象予以具體化，使責任落到實處。實行重大決策失誤的集體辭職制度，使“集體決策”承擔“集體責任”。三是，要建立決策討論、辯論、投票記錄與備案制度。在重大行政決策領域，行政首長一般應當按多數(shù)人的意見作出決定，同時也可以根據(jù)少數(shù)人的意見或綜合判斷作出決定，但應當說明理由。對于決策會議上持贊成態(tài)度的要嚴厲追究責任，對于不表明態(tài)度者也要進行追究，對于反對者可以免予追究。

二、上級干預行政決策責任追究對象的認定

從學理的角度來看，權力意味著責任，擁有多大的權力自然需要承擔相應的責任，這充分體現(xiàn)了權力與責任之間關系的平衡。但是，在我國政府部門中上下級領導體制的影響下，行政決策的權力向上集中而責任卻向下分散，不做事的人享有權力而由做事的人承擔責任，即所謂的“工作有成效，得益于上級領導有方，工作犯錯誤，主要是下級執(zhí)行不力”。在行政決策過程中，上級領導和部門干預下級行政決策的情況時有出現(xiàn)，這時行政決策失誤責任追究的對象也就時常會處于兩難選擇的困局之中。因為，在當前進行的責任追究中，其主體通常是由上級機關和上級領導及專門機關來擔任，即通常是同一系統(tǒng)內上級對下級的同體責任追究。這種追究的優(yōu)點在于對自己授予權力的客體進行監(jiān)督，有利于授權目的實現(xiàn)，但也有弊端。追究下屬比較容易，往上追究較難。有時因管理權限的制約不便進行調查，有時由于有些被追究者“后臺”較硬，擔心進行追究招惹麻煩，產生故意回避心理。尤其是當一些垂直管理單位行政決策出現(xiàn)失誤時，進行責任追究困難更大。地方無權插手，上級主管部門則基于部門利益考慮，往往采取“大事化小，小事化了”的做法，使得責任追究無果而終。

在理論上，各級行政機關在確定的行政決策權限范圍內進行決策活動，不越權決策。對下級行政機關而言，不能超越其決策權限，擅自對屬于其上級行政機關決策范圍內的事項進行決策。對上級行政機關而言，也不能對屬于其下級行政機關決策范圍內的事項以任何形式進行干涉。但是，“政府內部的決策規(guī)則對于權力的制約是有限度的。如果說上級對下級的監(jiān)督和制約比較有效，那也只是在上級正確地行使決策權力的情況下才能成立。如果上級越權濫用決策權力，下級則不可能依靠規(guī)則來進行有效制約。道理很簡單，同一行政組織內部上下級之間存在著的隸屬關系，決定了下級必須服從上級的領導。就是在同一行政組織內部的同級之間，決策規(guī)則能否起到有效的制約作用，也要取決于這些行政機構是否存在‘爭權奪利’的行為傾向。”[5]在普遍缺乏異體追究的情形下，現(xiàn)行《廣西行政過錯責任追究辦法》或許具有較強的借鑒意義。該《辦法》第二十五條規(guī)定：“上級行政機關改變下級行政機關的決定，導致行政過錯發(fā)生的，上級行政機關承擔行政過錯責任。”照此，結合《公務員法》的有關規(guī)定，如果上級干預下級行政決策導致決策失誤的，承辦人員在依法向該領導提出改正或撤銷意見，而上級不改變或要求立即執(zhí)行的，應以該領導為追究對象，承辦人免責；但承辦人員執(zhí)行明顯違法命令或決定作出決策行為的，應當依法承擔相應的責任。上級機關非依照法定職權而實施干預而導致行政決策失誤的，具體實施人來承擔承辦人的責任，除非有充分的證據(jù)能證明，上級機關非依法定職權實施干預行為與該決策失誤行為有因果關系。同時，如果上級不正當?shù)母深A了下級的行政決策而導致行政決策的失誤，我們認為也應當一并追究上級的連帶責任。當然，對于責任追究的公正性如何從主體上保證尚需進一步研究。

三、經(jīng)由行政聽證決策責任追究對象的認定

聽證，即“聽取利害關系人意見的程序”[6]，最早是以司法權運作的模式出現(xiàn)的。[7]一般認為，聽證源自英國的自然正義原則。18世紀以前，自然正義這個概念常與自然法、衡平法、最高法等通用。該原則是英國普通法的核心內容。它是自然法的產物，是人的理性、公平、正義等觀念的結晶。在我國，隨著聽證制度從1996年《行政處罰法》中第一次正式引入，聽證理念的深入人心，并已在立法、行政執(zhí)法、行政救濟等眾多領域里運用，對行政決策來說，聽證制度是保障公民知情權、建議權、參政議政權的重要途徑。因此，涉及重大政策的制定，特別是涉及到社會公眾切身利益和公共利益的政策調整，應當舉行聽證會，這也是為保障政府決策科學應當設定的法定程序。這在《國務院關于加強市縣依法行政的決定》中有著明確的規(guī)定，《決定》第8條規(guī)定了:“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應當聽證以及涉及重大公共利益和群眾切身利益的決策事項，都要進行聽證。”聽證不僅可以提高政府行政決策行為的科學性和民主性，還可以進一步加強民眾對行政機關的監(jiān)督。特別是在重大行政決策領域更是如此，聽證程序扮演著非常重要的角色。

行政決策在結構上走向多元和開放，使得行政決策的主體問題從“誰制定行政決策”轉移到“誰參與到行政決策制定”[8]。盡管，政府仍然是決策主體，但把行政決策的合法性與社會公眾的意愿聯(lián)系起來，而不僅僅是依靠權力意志自行對決策的合法性進行自我判定，這表明了政府的開明和進步，也是政務公開和民主決策逐步走向成熟的一個重要標志。行政決策聽證制度使社會公眾“能基于本身之利害，或專門之學識發(fā)表意見，使利益表白制度化，沖突納入理性的溝通渠道，以消除政府與人民之隔閡，縮短政府與人民間之距離”。[9]20 世紀90 年代中期以后，聽證制度的發(fā)展對于決策多元化及政治參與均有所影響，被認為是中國政治改革的最新進展。聽證的實際意義和程序價值開始逐漸為人們所認識。越來越多的政府部門在進行決策前，都將舉行聽證會作為必要的程序。社會公眾對聽證制度關注的焦點也在悄然發(fā)生變化，從最初對行政決策聽證制度意義上的熱情關注，逐漸轉向對決策聽證實質效果的殷切期望，他們期待著聽證制度能夠在公共決策制訂過程中更多地體現(xiàn)民意。經(jīng)過十多年的發(fā)展，行政決策聽證制度已經(jīng)逐漸融入中國的政治生態(tài)當中，并成為不可或缺的重要組成部分。

我們認為，對于法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定實施行政決策應當進行聽證的，行政機關負責人采納主持人的錯誤建議而導致行政決策失誤的，主持人將被視為審核人承擔責任，機關負責人視為批準人來承擔責任。這是因為我國目前一般是由行政機關內部人員來做主持人，主持人在聽證中有權對該行為進行定性審核；而且我國實行行政首長負責制，正是因為其簽發(fā)，才產生了法律效力，所以負責人視為批準人承擔相應責任。與此相反，機關負責人若未采納聽證主持人根據(jù)聽證會所提出的正確建議而導致行政決策失誤的，該主持人因其已盡審核義務而應當予以免責，但是機關負責人依然應當成為行政決策責任追究的對象。[10]

四、黨政聯(lián)合行政決策責任追究對象的認定

“中國共產黨作為執(zhí)政黨，她對整個中國的政治、經(jīng)濟、社會和文化等方面都具有領導權，這不僅是人民的選擇、歷史的選擇，也是保持國家政治整合的現(xiàn)實必然要求。表現(xiàn)在行政決策上，它是整個中國行政決策的中樞結構。”[11]在我國各級政府體系中，黨委處于關鍵地位，黨委書記往往是行政實際上的一把手，在重大決策上，黨委書記往往是最終決策者。中國共產黨參與政府決策，并且是政策決策過程中最重要的決策者，構成了獨具特色的中國公共政策決策模式。這種黨政一體，以黨為主的模式導致了法定結構和非嚴格意義上的法定結構互存的狀況，對行政決策及其決策失誤后的責任追究制度產生了深遠的影響。黨政之間、正副職之間的職責劃分目前還不規(guī)范，主要領導、分管領導、具體承辦人分別應當承擔什么責任并不清楚，導致責任追究時責任對象無法界定。譬如現(xiàn)實中出現(xiàn)的“決策失誤”、“選人失察”等問題，都是“集體討論”、“齊抓共管”的產物。

在我國的行政決策失誤責任追究實踐中，對于黨內和行政權力失范行為的責任追究主體不盡相同，往往對政府部門的行政首長問責，而沒有對黨委一把手追究責任。[12]從現(xiàn)有規(guī)定看，根據(jù)《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》第二條規(guī)定：“本規(guī)定適用中共中央、國務院的工作部門及其內設機構的領導成員；縣級以上地方各級黨委、政府及其工作部門的領導成員，上列工作部門內設機構的領導成員?！边@一規(guī)定也被寫入2011年《北京市實施<關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定>辦法》，這一《辦法》將行政決策失誤的責任追究對象由政府領導擴大至黨政領導干部，首次將北京市黨委領導納入行政決策的責任追究對象范圍，即黨委和政府作為決策失誤的第一責任人?？梢?，在《暫行規(guī)定》中，黨政主要領導干部都可以成為行政決策失誤的責任追究對象。

但從實際操作層面來看，該規(guī)定還是過于籠統(tǒng)，決策責任追究主體依然模糊。應根據(jù)各自明確的分工范圍來劃分正副職之間的責任，行政正職負領導責任，副職就分工范圍內的具體事項負直接責任。全力消除部門權力邊界模糊，職能交叉、重疊的現(xiàn)象，本著誰主管誰負責、誰負責誰承擔責任的原則，劃清有責與無責的界限。將行政決策的職責和工作任務、工作目標分解落實到內設機構、各個崗位及承辦人員，建立主體明確、層級清晰、具體量化的崗位責任制，建立崗位之間、部門之間的無縫責任鏈條，形成責任閉合環(huán)路。必須對主要領導之間、正副職之間、上下級之間、部門之間、個人和集體之間的職責進行科學的劃分，做到職權法定，決策主體法定。

黨風問題是關系黨生死存亡的問題。在共產黨依法執(zhí)政的條件下，加強黨內追究極為重要。中國共產黨作為一個典型的使命型政黨，它必須為實現(xiàn)自己的使命而自我追責。同時，進一步提升執(zhí)政合法性也是共產黨實施責任追究制度內在機制的動力源泉?！蛾P于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》的出臺保障了黨政領導干部問責制的行使有法可依，但我們不能忽視新制度背景下存在的困境缺陷阻礙其順利實施。在政治運作層面，存在很大的法律漏洞，需要規(guī)范黨在政府過程中所發(fā)揮的具體作用，實行黨政分開，以確保黨委一把手和政府部門領導都得到責任的追究。領導班子、領導干部違法決策，需要查明事實、追究責任的，由有關機關或者部門按照職責和權限調查處理。需要追究黨紀政紀責任的，由紀檢監(jiān)察機關按照黨紀政紀案件的調查處理程序辦理。同時，在對黨委一把手進行責任追究的過程中，要注意黨內處分和行政處分甚至司法處分相結合，不能用黨內處分替代行政處分甚至司法處分。鑒于黨政交叉任職的情況有一定的普遍性，應明確黨、政人員的分工與職責，并接受與政府官員同樣的責任追究。換言之，對于黨政聯(lián)合決策失誤的責任追究不能只局限于政府系統(tǒng)，也應適用黨委系統(tǒng)；同時，鑒于行政機關實行首長負責制，且行政首長之間也有正副職之間的工作分工，因此，也應當明確行政副職的責任分擔問題，努力使群眾代表、新聞媒體、人大、政協(xié)、相應的黨代會、人代會代表等都成為責任追究的重要力量。

[1] 田衛(wèi)軍.關于部署單位建立健全決策監(jiān)督和責任追究制度的探討[J].交通運輸部管理干部學院學報,2010，(2):46-49.

[2] 伍洪杏.行政問責的困境及其倫理超越[J].中國行政管理,2011，(7):35-37.

[3] 程少華.遼寧葫蘆島十年三個汽車站，重復建設為哪般？[N].人民日報,2007-04-10(9).

[4] 郭燕群.行政過錯責任追究論證：集體決策失誤誰負責？[EB/OL].[2014-08-20].http://www.gx.xinhuanet.com/newscenter/2006-09/22/content_8101028.htm

[5] 王軍.健全我國行政決策機制的若干問題[J].中共中央黨校學報,2006，(1):56-58.

[6] 王名揚.美國行政法[M].北京：中國法制出版社,1995:382.

[7] 姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京大學出版社、高等教育出版社,2011:345.

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[10] 劉平等.行政過錯責任追究制度立法研究報告[J].政府法制研究,2006，(4)：41-44.

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[12] 姚慶武.行政問責制的建立和完善[J].行政與法,2001，(5)：101-103.

(責任編輯：閆衛(wèi)平)

Study on the objects types of the administrative decision-making Accountability

WANG Yang-wen

(Liaocheng University law school, SHANDONG Liaocheng 252000)

Due to the lack of administrative decision-making accountability of an unified legal texts,the administrative decision-making accountability system appears to be a discrete and complex characteristics. An outstanding issue of the administrative decision-making results at the identified predicament of the accountability objects.In the process of the construction and improvement of the administrative decision-making accountability system,we must pay attention to the practice of accountability identified predicament in order to resolve these typical problems.The construction of administrative accountability system will focus on the collective decision-making, higher intervention decisions on liability object identified by hearing decisions and joint decision-making mistakes Party,and the prevention of the collective decision-making by the executive heads of shirking its responsibility to eliminate undue intervention superior decisions, strengthen administrative assume responsibility for decision-chairperson of the hearing of a sound system of accountability within the party. Only in this way, the object of administrative decision-making accountability may be accurately defined,and the building of the accountability system will have a practical significance.

Administrative Decision; Accountability; Investigated Object; Reasonably Determines

2014-08-26

國家社科基金項目《制度稟賦視角下的政府規(guī)制政策選擇與治理結構研究》﹙10CJL045﹚

王仰文(1974-)，男，山東聊城人，副教授，蘇州大學法學博士，復旦大學政治學博士后。主要研究方向：行政法學、公共政策。

D912.1

A

1671-6973(2014)06-0040-05