陳榮卓 祁中山

新世紀(jì)之初，圍繞著如何化解農(nóng)村稅費(fèi)改革后公共服務(wù)供給困境問(wèn)題，各地開展了形式多樣的改革探索，其中湖北建立的“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制尤為引人注目。但學(xué)界對(duì)這種市場(chǎng)化為導(dǎo)向的農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的改革卻產(chǎn)生了兩種截然不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“以錢養(yǎng)事”改革使得人、財(cái)、物等各種生產(chǎn)要素得到了有效組合，公共服務(wù)的品質(zhì)不斷上升，群眾滿意的程度不斷提高①，有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)和公共服務(wù)運(yùn)行成本的降低②，因此應(yīng)予支持。另外一種則認(rèn)為，“以錢養(yǎng)事”改革“理論上站不住腳”、“操作上不可思議”③，改革是基于“甩包袱”，“未必正確”④，在實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了“翻燒餅”的現(xiàn)象，因此不宜推廣。如今，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際比起稅費(fèi)改革之初的情況已大有不同，其中農(nóng)村公共服務(wù)需求與供給之間的現(xiàn)實(shí)沖突與耦合效應(yīng)，促使我們不得不再次回顧當(dāng)年農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的歷史考量和變革思路。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：要“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，“從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革”，“加大政府購(gòu)買公共服務(wù)力度”，“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”。可見，在公共服務(wù)領(lǐng)域，打破政府壟斷、肯定市場(chǎng)價(jià)值不僅是當(dāng)前全面深化改革背景下政府職能轉(zhuǎn)變的方向性選擇，更是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中社會(huì)治理理念的一次重要更新。因此，回望“以錢養(yǎng)事”改革的十年歷程，下一步農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)化改革如何開展、怎樣深化等問(wèn)題乃是當(dāng)下需要我們進(jìn)一步調(diào)查研究和深入認(rèn)識(shí)的重要課題。

一、農(nóng)村公共服務(wù)地方改革的突破與走向

在我國(guó)農(nóng)村，以“七站八所”為代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位在公共服務(wù)領(lǐng)域長(zhǎng)期充當(dāng)著排他性的供給主體，其在服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、滿足農(nóng)民生活需要、促進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面確實(shí)發(fā)揮了重要作用。但“條塊結(jié)合”的管理體制，使其長(zhǎng)期處于“政事不分、管辦一體”的窘境。尤其是改革開放后，傳統(tǒng)的“七站八所”未能順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，逐漸暴露出機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、業(yè)務(wù)萎縮、服務(wù)滯后、功能癱瘓、自我生存難以為繼等弊病。為化解以上弊端，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，各地開展了形式多樣的改革探索。歸納起來(lái)，主要有以下三種模式：

（一）農(nóng)村公共服務(wù)的“去行政化”模式。該模式的代表主要有河南省的“四中心一所”模式、四川省部分地區(qū)的綜合事業(yè)機(jī)構(gòu)模式等。該模式的主要做法就是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”合并、清理后成立若干個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)中心，實(shí)行自主運(yùn)營(yíng)、獨(dú)立核算、自我約束。該模式的優(yōu)點(diǎn)在于能夠?qū)崿F(xiàn)站所與業(yè)務(wù)部門隸屬關(guān)系的剝離，同時(shí)通過(guò)站所合并有助于實(shí)現(xiàn)人員的精簡(jiǎn)、資源的整合和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)的減輕。但是該模式運(yùn)行中服務(wù)中心的人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理，存在著獨(dú)立性差的缺陷?，F(xiàn)實(shí)中服務(wù)中心實(shí)際上淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“事業(yè)內(nèi)設(shè)”，這顯然違背了農(nóng)村公共服務(wù)“去行政化”的初衷。

（二）農(nóng)村公共服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化模式。實(shí)行產(chǎn)業(yè)化模式比較典型的是農(nóng)機(jī)社會(huì)化服務(wù)領(lǐng)域，其主要做法就是由農(nóng)機(jī)服務(wù)組織、農(nóng)機(jī)戶為本地或者跨區(qū)域的其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供機(jī)耕、機(jī)播、機(jī)收、排灌、植保等各類農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)，以及相關(guān)的農(nóng)機(jī)維修、供應(yīng)、中介、租賃等有償服務(wù)。⑤該模式的最大特點(diǎn)就是實(shí)行經(jīng)營(yíng)性農(nóng)機(jī)服務(wù)，其優(yōu)點(diǎn)在于通過(guò)營(yíng)利性運(yùn)作將農(nóng)村分散的資金和農(nóng)機(jī)資源進(jìn)行整合，提升了農(nóng)機(jī)使用效率、服務(wù)能力和服務(wù)效益，走出了一條中國(guó)特色農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展道路。但是，如果將產(chǎn)業(yè)化模式推廣到整個(gè)農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域，就意味著農(nóng)村公共事業(yè)徹底地轉(zhuǎn)為營(yíng)利性產(chǎn)業(yè)，完全依照企業(yè)管理的模式運(yùn)作。這顯然違背了社會(huì)公共服務(wù)的公益性和福利性原則，容易激化農(nóng)村社會(huì)治理矛盾，因此以產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向的農(nóng)村公共服務(wù)改革難以有效適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r。

（三）農(nóng)村公共服務(wù)的市場(chǎng)化模式。湖北省率先通過(guò)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”、建立“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制開始了農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)化的改革探索。此后，這一模式在安徽等地獲得推廣。該模式的主要做法就是“花錢買服務(wù)，養(yǎng)事不養(yǎng)人”，具體措施是：除中小學(xué)校、衛(wèi)生院、財(cái)政所等之外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)榉菭I(yíng)利性的民辦非企業(yè)單位并辦理法人登記；原單位人員依照“兩退一轉(zhuǎn)”方式全面買斷，加入社保，競(jìng)爭(zhēng)上崗；政府與服務(wù)組織通過(guò)訂立合同確立農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)職責(zé)、人員待遇等內(nèi)容；通過(guò)建立農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)督考評(píng)體系，確保服務(wù)質(zhì)量。該模式的優(yōu)點(diǎn)在于通過(guò)構(gòu)建以市場(chǎng)為導(dǎo)向的農(nóng)村公共服務(wù)體系，不僅完成了人員精簡(jiǎn)、財(cái)政壓力減輕的初始目標(biāo)，而且進(jìn)一步優(yōu)化了農(nóng)村公共服務(wù)隊(duì)伍，激發(fā)了服務(wù)主體的服務(wù)潛力，更為重要的是其推動(dòng)了基層政府職能轉(zhuǎn)變，改變了長(zhǎng)期以來(lái)存在的“政事不分、管辦一體”弊病，初步形成了“管辦分離”的農(nóng)村公共服務(wù)管理體系，從而在根本上提高了農(nóng)村公共服務(wù)的供給效率和服務(wù)質(zhì)量。

通過(guò)農(nóng)村公共服務(wù)制度變革三種模式的比較，我們可以看出農(nóng)村公共服務(wù)“去行政化”和產(chǎn)業(yè)化改革雖然各自具有一定的內(nèi)在機(jī)理，但前者設(shè)計(jì)理念的不徹底性以及后者改革措施的行業(yè)限定性，決定了這兩種模式的不可推廣性。以“以錢養(yǎng)事”為主要特征的農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)化改革路徑，不僅符合當(dāng)前全面深化改革過(guò)程中厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)邊界的理念要求，而且展示出其在轉(zhuǎn)變政府職能、推動(dòng)事業(yè)單位改革、滿足農(nóng)民公共服務(wù)需求、提升農(nóng)村社會(huì)治理水平等方面的實(shí)踐適用性。因此，市場(chǎng)化理應(yīng)成為農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域改革的方向性選擇。

二、農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)化的限度與約束

農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的諸多績(jī)效體現(xiàn)了當(dāng)前改革方向的正確性。但受制于我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育不成熟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變滯后，農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)化還受到諸多限制。對(duì)此我們也應(yīng)該給予足夠的重視。

（一）農(nóng)村公共服務(wù)管理體制尚需完善?！耙藻X養(yǎng)事”改革雖已歷時(shí)十年，但農(nóng)村公共服務(wù)政策落實(shí)仍不到位，以錢養(yǎng)事、管辦分離的農(nóng)村公共服務(wù)管理體制尚未完全確立。這主要表現(xiàn)為以下幾種情況：一是不同地區(qū)、不同部門對(duì)于改制表現(xiàn)出不同的態(tài)度，政策落實(shí)存在較大差異。比如，有的地方在改革中沒(méi)有經(jīng)過(guò)全員買斷后返聘的過(guò)程，而是直接將人員身份由“單位人”轉(zhuǎn)為“社會(huì)人”統(tǒng)一定崗。二是有些職能部門對(duì)于“以錢養(yǎng)事”改革做法不認(rèn)同，甚至將改制單位重新上收，導(dǎo)致改革出現(xiàn)“翻燒餅”的現(xiàn)象。例如，有的地方要求水利系統(tǒng)主管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)中心全部退出改革序列，恢復(fù)為以前的財(cái)政全額撥款公益性事業(yè)單位。三是當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)立、招標(biāo)、競(jìng)標(biāo)、訂立合同等配套機(jī)制仍不健全，農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)仍缺乏相對(duì)完備的監(jiān)管主體以及法律法規(guī)。

（二）農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)主體尚未確立。建立“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制的初衷是理順政府與農(nóng)村公共服務(wù)組織在農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)中的關(guān)系，確立農(nóng)村公共服務(wù)組織在農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)中的主體地位，借以構(gòu)建起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的農(nóng)村公共服務(wù)體系，但目前在這方面還存在一些問(wèn)題。一是在農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)中，政府作為唯一的“買方”，仍顯強(qiáng)勢(shì)。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對(duì)服務(wù)組織履行監(jiān)管職能時(shí)，依舊將其視作政府的下屬機(jī)構(gòu)，并直接給其分配行政執(zhí)法任務(wù)。這就導(dǎo)致服務(wù)組織名義上具備了獨(dú)立法人資格，但許多方面仍然歸地方政府管理，類似于“換了一塊牌子的站所”。二是部分服務(wù)組織一直難以接受自身身份以及單位性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，“等、靠、要”思想普遍存在，自我造血能力明顯不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)村公共服務(wù)人員對(duì)于自身的身份認(rèn)識(shí)模糊，認(rèn)為自己從事的工作就是政府的工作，不應(yīng)該被轉(zhuǎn)為“社會(huì)人”。對(duì)于所在機(jī)構(gòu)性質(zhì)認(rèn)識(shí)的模糊致使許多農(nóng)村公共服務(wù)組織在農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中缺乏足夠的獨(dú)立性和自主性，難以成為合格的市場(chǎng)主體，以致于自身發(fā)展受到阻礙。⑥

（三）農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)開放度仍然不高，難以形成有效的競(jìng)爭(zhēng)局面。具體原因如下：一是農(nóng)村公共服務(wù)供給主體相對(duì)缺乏。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域一般只有一個(gè)服務(wù)主體，多數(shù)地方無(wú)從選擇。即使嘗試公開招標(biāo)，由于缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)主體，服務(wù)競(jìng)標(biāo)只會(huì)流于形式。二是農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)的地域性限制。農(nóng)村公共服務(wù)具有很強(qiáng)的地域性，服務(wù)主體必須充分了解當(dāng)?shù)氐臍夂颉⑼寥罓顩r等區(qū)域性特征，才能提供合格的生產(chǎn)生活服務(wù)。因此，外來(lái)服務(wù)主體一般很難打破地域界限參與當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。⑦

（四）農(nóng)村公共服務(wù)資金投入尚顯不足。當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)資金投入數(shù)量上的不足和機(jī)制上的不完善嚴(yán)重制約著農(nóng)村公共服務(wù)能力的提升。不少服務(wù)組織反映自身發(fā)展在物資、資金方面仍然受到了限制。有的地方開展服務(wù)的硬件設(shè)施不夠健全，技術(shù)器械更新滯后，以致服務(wù)工作難以開展。例如，調(diào)研過(guò)程中，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心人員就坦言，因?yàn)闆](méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)化驗(yàn)室，缺少化驗(yàn)儀器設(shè)備，缺少冷藏運(yùn)輸車輛，免疫檢測(cè)所需器械、診斷試劑等消耗品也無(wú)充足經(jīng)費(fèi)安排，以致服務(wù)工作難以拓展。另外，有些地方專項(xiàng)服務(wù)經(jīng)費(fèi)撥付存在不合規(guī)定的情況。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，根據(jù)改制地區(qū)的政策要求，農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)資金原則上應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級(jí)業(yè)務(wù)主管部門提出使用意見，由財(cái)政部門采取國(guó)庫(kù)直接支付的辦法直達(dá)用款單位。但實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，服務(wù)經(jīng)費(fèi)都要經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣市職能部門下發(fā)，實(shí)時(shí)到賬存在困難。

（五）農(nóng)村公共服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)依然滯后。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)隊(duì)伍的建設(shè)依然不能適應(yīng)農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)需要。一是農(nóng)村公共服務(wù)隊(duì)伍人員素質(zhì)參差不齊。例如，有的地方農(nóng)技推廣服務(wù)中心有縣級(jí)編制部門設(shè)置的崗位，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部借機(jī)安排未掌握農(nóng)業(yè)專業(yè)技能的人員進(jìn)入中心工作，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量很難達(dá)到要求。二是農(nóng)村公共服務(wù)組織內(nèi)部缺乏健全的人事管理制度。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的單位改革之初制定了較為系統(tǒng)的用人制度，但在實(shí)際的運(yùn)作過(guò)程中卻未能嚴(yán)格落實(shí)。有些單位因工作繁重而忽視了服務(wù)人員的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，人員服務(wù)水平仍停留在改革前的水平。部分單位未啟用績(jī)效考核機(jī)制，出現(xiàn)了干多干少一個(gè)樣、工作相互推諉的情況。三是農(nóng)村公共服務(wù)人員工資保障不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些地方民辦非企業(yè)單位人員的工資雖經(jīng)過(guò)多次調(diào)整仍然達(dá)不到當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)平均工資水平，嚴(yán)重挫傷了服務(wù)組織人員的工作積極性。

此外，部分群眾對(duì)改革的認(rèn)識(shí)還存在誤區(qū)。部分農(nóng)民群眾對(duì)于改革轉(zhuǎn)制后由農(nóng)村公共服務(wù)人員提供公共服務(wù)的服務(wù)方式尚未完全接受，依舊持著公共服務(wù)必須由政府包辦、社會(huì)人士難以信任的老觀念，給農(nóng)村公共服務(wù)組織開展工作帶來(lái)了不便。

三、農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)化的深化與拓展

“以錢養(yǎng)事”的市場(chǎng)化改革路向，雖然在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了這樣那樣的問(wèn)題，但其堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)取向、社會(huì)化運(yùn)作、調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與農(nóng)村社會(huì)服務(wù)”的總體思路與黨的十八屆三中全會(huì)提出的“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”、“切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革”、“改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力”等全面深化改革精神無(wú)疑是一致的。當(dāng)前市場(chǎng)化改革困境的出現(xiàn)，從根本上說(shuō)是一些地方改革力度不夠、政策落實(shí)不到位、操作不規(guī)范導(dǎo)致的。為解決以上問(wèn)題，將黨和政府的有關(guān)政策落實(shí)到位，切實(shí)發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)在農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的作用，我們提出以下建議：

（一）優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，理順管理體制?！耙藻X養(yǎng)事”改革效果的有效兌現(xiàn)需要優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，保障政策落實(shí)，規(guī)范農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程，理順農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域管理體制。為此，需要做到這樣幾點(diǎn)：第一，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)。建議出臺(tái)中央和省級(jí)層面統(tǒng)一的規(guī)范性文件，明確推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)化的相關(guān)政策和配套措施；明確民政部門在對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)組織監(jiān)管中的權(quán)利義務(wù)，細(xì)化民政部門對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)組織的審核程序；明確農(nóng)村公共服務(wù)組織的市場(chǎng)主體地位和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜地制定農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃。第二，強(qiáng)化政策落實(shí)。對(duì)于轉(zhuǎn)制后的農(nóng)村公共服務(wù)組織，法律、法規(guī)和中央政策明確規(guī)定需要回收的，可以回收；沒(méi)有中央和國(guó)務(wù)院的明確規(guī)定，地方職能部門不能以方便自身開展基層工作為由隨意回收。同時(shí)，各地可以依照各地實(shí)際情況需要因地制宜地開展農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)化的創(chuàng)新實(shí)踐，但不能超出政府主導(dǎo)、市場(chǎng)取向、社會(huì)參與的原則界限。第三，理順管理體制。要建立起縣級(jí)政府主管、民政部門考核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督、職能機(jī)構(gòu)指導(dǎo)的農(nóng)村公共服務(wù)組織管理體制，其中縣級(jí)政府負(fù)責(zé)服務(wù)組織的財(cái)權(quán)與事權(quán)監(jiān)管，民政部門負(fù)責(zé)登記、年審，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)服務(wù)項(xiàng)目的申報(bào)、驗(yàn)收及反饋，相關(guān)領(lǐng)域職能部門負(fù)責(zé)服務(wù)工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

（二）細(xì)化服務(wù)清單，創(chuàng)新管理機(jī)制。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)化的“根本問(wèn)題就是如何處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系”⑧。這就需要強(qiáng)化農(nóng)村公共服務(wù)組織的市場(chǎng)主體地位，構(gòu)建開放、有序的農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制和政府、市場(chǎng)、社會(huì)分工明確、各司其職的農(nóng)村公共服務(wù)體系。具體來(lái)說(shuō)，第一，細(xì)化服務(wù)清單。各地要依法依規(guī)，因地制宜，以滿足農(nóng)民需要為出發(fā)點(diǎn)合理確定農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目，同時(shí)結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況及時(shí)調(diào)整，逐步擴(kuò)大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)細(xì)化服務(wù)項(xiàng)目，明確服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量要求?？h鄉(xiāng)政府要對(duì)突發(fā)性、臨時(shí)性、不可預(yù)見性的服務(wù)項(xiàng)目及時(shí)規(guī)劃，及時(shí)安排。第二，嚴(yán)格職能劃分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)業(yè)務(wù)主管部門要牢固樹立服務(wù)型政府的理念，切實(shí)尊重農(nóng)村公共服務(wù)組織的市場(chǎng)主體地位，做到有作為、不越位，堅(jiān)決摒棄將農(nóng)村公共服務(wù)組織視為自身下級(jí)機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)思維。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)主要在落實(shí)服務(wù)資金和必要的物質(zhì)條件、保障服務(wù)人員的合法權(quán)益、組織協(xié)調(diào)服務(wù)工作等方面發(fā)揮作用?？h級(jí)業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)主要在服務(wù)人員資格審查、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職稱評(píng)審，服務(wù)項(xiàng)目確定，服務(wù)合同簽訂，服務(wù)質(zhì)量考核驗(yàn)收等方面履行職能。第三，創(chuàng)新管理機(jī)制。應(yīng)探索成立由縣級(jí)政府主管的農(nóng)村公共服務(wù)統(tǒng)籌管理中心，由其代表相關(guān)職能部門統(tǒng)一履行農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目規(guī)劃、工作協(xié)調(diào)、信息發(fā)布和質(zhì)量監(jiān)管職能。

（三）壯大服務(wù)主體，優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。農(nóng)村公共服務(wù)成本的降低、服務(wù)質(zhì)量的提升和服務(wù)機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)都有賴于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用的有效發(fā)揮。這就需要做到以下幾點(diǎn)：第一，堅(jiān)持主體多元化的方向。要大力培育新型農(nóng)村社會(huì)組織，保障所有具備承擔(dān)農(nóng)村公共服務(wù)能力的組織和個(gè)人都可以成為服務(wù)主體，逐步形成多方參與的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系⑨。第二，壯大農(nóng)村公共服務(wù)供給主體。要建立起以政府財(cái)政資金為引導(dǎo)，農(nóng)村公共服務(wù)組織投資為主體，農(nóng)民個(gè)人、社會(huì)其他投資為補(bǔ)充的多渠道、多層次、多元化投入機(jī)制，扶持發(fā)展新型農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)主體。要積極推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)組織開展橫向聯(lián)合與縱向協(xié)作，成立農(nóng)業(yè)合作社、股份制公司、區(qū)域性服務(wù)組織等，提高農(nóng)村公共服務(wù)組織的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。第三，優(yōu)化農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境。要研究制定農(nóng)村公共服務(wù)的行為規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，適時(shí)引入符合條件的跨區(qū)域服務(wù)主體。要探索建立農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督體系和農(nóng)村公共服務(wù)信用體系，開展農(nóng)村公共服務(wù)組織服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)能力和信用等級(jí)評(píng)價(jià)，提升農(nóng)村公共服務(wù)組織的服務(wù)水平和信用層次。要不斷打破地域阻隔，推動(dòng)在地理位置相近或服務(wù)需求相仿的區(qū)域間建立信息對(duì)稱、開放有序的農(nóng)村公共服務(wù)供給市場(chǎng)。

（四）加大財(cái)政投入，提升服務(wù)能力。農(nóng)村公共服務(wù)的基礎(chǔ)夯實(shí)和能力提升需要政府加大財(cái)政投入和購(gòu)買服務(wù)的力度。這就要求發(fā)揮政府在農(nóng)村公共服務(wù)投入中的主導(dǎo)作用，保證農(nóng)村公共服務(wù)財(cái)政投入增幅明顯高于財(cái)政經(jīng)常性收入增幅，同時(shí)建立起穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。要將農(nóng)村公共服務(wù)組織履行職能所需經(jīng)費(fèi)嚴(yán)格按政策標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算后納入地方財(cái)政預(yù)算，直接撥付到農(nóng)村公共服務(wù)組織。要采取政府采購(gòu)、定向委托、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助、招標(biāo)投標(biāo)等多種方式，不斷加大政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的力度。要結(jié)合中央和地方農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，改善農(nóng)村公共服務(wù)組織的工作條件及硬件設(shè)施。要加強(qiáng)對(duì)服務(wù)經(jīng)費(fèi)使用情況的跟蹤核算及審計(jì)，確保相關(guān)資金嚴(yán)格按照政策文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)使用。要積極探索和創(chuàng)新財(cái)政投入方式，通過(guò)不斷細(xì)化公共服務(wù)項(xiàng)目、開發(fā)公益崗位和優(yōu)化公益項(xiàng)目等形式為農(nóng)村公共服務(wù)組織提升服務(wù)能力創(chuàng)造機(jī)會(huì)。

（五）培養(yǎng)服務(wù)人才，完善治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)村公共服務(wù)組織需要規(guī)范化、制度化的內(nèi)部管理和運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)則。要按照服務(wù)專業(yè)化、運(yùn)行市場(chǎng)化、服務(wù)品牌化的基本要求，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在合理配置服務(wù)要素中的決定性作用，健全農(nóng)村公共服務(wù)組織的聘用、培訓(xùn)、決策、執(zhí)行、考核、監(jiān)督機(jī)制，保障服務(wù)組織運(yùn)轉(zhuǎn)良性順暢、功能有效發(fā)揮。要規(guī)范人員聘用制度，所有公共服務(wù)人員一律采取公開招聘、競(jìng)爭(zhēng)上崗、合同管理的方式選拔聘用，嚴(yán)格把關(guān)聘用人員的專業(yè)學(xué)歷或?qū)I(yè)職稱。要完善人員培訓(xùn)制度，縣級(jí)業(yè)務(wù)主管部門和農(nóng)村公共服務(wù)組織要充分利用科研院所等各類培訓(xùn)資源，結(jié)合實(shí)際和工作需要對(duì)服務(wù)組織管理和技術(shù)人員進(jìn)行定期或不定期的專業(yè)培訓(xùn)。要完善法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行事務(wù)公開、民主管理、科學(xué)決策，逐步建立起產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮農(nóng)村公共服務(wù)組織的服務(wù)潛力和經(jīng)營(yíng)活力。要建立效率優(yōu)先、兼顧公平的收益分配機(jī)制，不斷改善服務(wù)人員的工作待遇，對(duì)在農(nóng)村公共服務(wù)中作出突出貢獻(xiàn)的服務(wù)人員要給予適當(dāng)?shù)木癖碚煤臀镔|(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)自愿到農(nóng)村從事公共服務(wù)達(dá)到規(guī)定年限的大學(xué)畢業(yè)生要爭(zhēng)取國(guó)家優(yōu)惠政策，給予適當(dāng)優(yōu)待。要嚴(yán)格考核制度，對(duì)于不認(rèn)真履行服務(wù)合同的服務(wù)人員，視情節(jié)輕重給予終止合同、取消資格、依法追究責(zé)任等處理。

（六）加大宣傳力度，擴(kuò)大農(nóng)民參與。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和業(yè)務(wù)主管部門要通過(guò)廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)以及上門宣傳等形式，深化農(nóng)民群眾對(duì)“以錢養(yǎng)事”機(jī)制的了解，使其意識(shí)到農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)與自身利益的關(guān)系，提高其向農(nóng)村公共服務(wù)組織提出服務(wù)需求的主動(dòng)性和積極性。農(nóng)村公共服務(wù)組織要向農(nóng)民群眾主動(dòng)介紹服務(wù)人員的職業(yè)身份、工作性質(zhì)、工作方式，使其打消思想顧慮，逐步認(rèn)可并主動(dòng)接受農(nóng)村公共服務(wù)組織供給的公共服務(wù)。政府部門要注意收集農(nóng)民群眾對(duì)已有服務(wù)的意見與建議，并將農(nóng)民群眾的滿意度作為判斷合同履行情況的主要標(biāo)準(zhǔn)。政府部門要深入基層，了解農(nóng)民群眾的公共服務(wù)需求，及時(shí)申報(bào)設(shè)立服務(wù)項(xiàng)目，開展服務(wù)工作，最大限度地保障農(nóng)民群眾的利益。

注釋：

① 宋亞平：《政府化與市場(chǎng)化：農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制變革——湖北省“以錢養(yǎng)事”改革的回顧與評(píng)價(jià)》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》 （人文社會(huì)科學(xué)版）2011年第3期。

② 吳理財(cái)、張良：《“以錢養(yǎng)事”：農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)制新探索》，《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)》 （社會(huì)科學(xué)版）2009年第2期。

③ 賀雪峰：《農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)化改革為什么錯(cuò)了》，《南方周末》2008年1月24日。

④ 李昌平：《由“一號(hào)文件”想到“咸安政改”》，《東方早報(bào)》2012年2月17日。

⑤ 農(nóng)業(yè)部：《關(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)機(jī)社會(huì)化服務(wù)的意見》 （農(nóng)機(jī)發(fā) 〔2013〕3號(hào)）。

⑥ 陳榮卓、陳鵬：《新型城鎮(zhèn)化背景下現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)組織管理體制構(gòu)建研究》，《社會(huì)主義研究》2013年第6期。

⑦ 陶振：《農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)化：風(fēng)險(xiǎn)與防范》，《求實(shí)》2009年第2期。

⑧ 石破：《“以錢養(yǎng)事”改革錯(cuò)了嗎？》，《南風(fēng)窗》2012年第22期。

⑨ 項(xiàng)繼權(quán)：《如何破除農(nóng)村發(fā)展面臨的制度性障礙》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2014年第13期。