于書(shū)紅

（中國(guó)人民銀行白山市中心支行，吉林白山 134300）

工作論壇

國(guó)庫(kù)集中支付運(yùn)行中存在的問(wèn)題及建議

于書(shū)紅

（中國(guó)人民銀行白山市中心支行，吉林白山 134300）

國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)投入使用，有利于增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管，提高財(cái)政資金使用效益，有效防止單位擠占、挪用和截留財(cái)政資金，有利于從源頭上預(yù)防和遏制腐敗現(xiàn)象的滋生，對(duì)我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)體制改革具有深遠(yuǎn)的意義。但是，隨著國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)在各級(jí)財(cái)政部門(mén)的全面鋪開(kāi),其問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)。日前，我們對(duì)白山市各級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的運(yùn)行情況進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并有針對(duì)性地提出建議及改進(jìn)措施，以更好地推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)在白山地區(qū)的運(yùn)行，并對(duì)下一步在縣級(jí)財(cái)政部門(mén)推廣集中支付系統(tǒng)打下良好基礎(chǔ)。

一、國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)運(yùn)行中存在的問(wèn)題

（一）財(cái)政直接支付比重較低

按照規(guī)定，財(cái)政直接支付的范圍包括工資支出、大宗物品或服務(wù)采購(gòu)支出、工程采購(gòu)支出（包括大型修繕、基本建設(shè)項(xiàng)目）、上級(jí)對(duì)下級(jí)的轉(zhuǎn)移支付等項(xiàng)目，但從調(diào)查情況看，白山市財(cái)政直接支付的范圍及比重尚處于低水平階段，且范圍和比例呈萎縮和下降趨勢(shì)，這顯然不符合國(guó)庫(kù)集中支付改革的初衷。

（二）納入改革的預(yù)算單位存在較多的現(xiàn)金支付情況

按照規(guī)定，預(yù)算單位購(gòu)置國(guó)家規(guī)定的專項(xiàng)控制商品、使用上級(jí)專項(xiàng)資金等支出必須采取轉(zhuǎn)帳結(jié)算方式，不得使用現(xiàn)金，如特殊情況需使用現(xiàn)金結(jié)算，要有上級(jí)部門(mén)文件依據(jù)。在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》中，也提出了對(duì)預(yù)算單位零星支出要采用銀行卡支付的要求，其目的就在于盡量避免預(yù)算單位的現(xiàn)金支付情況。據(jù)調(diào)查，白山市納入改革的預(yù)算單位現(xiàn)金支付的現(xiàn)象較為多見(jiàn)。

（三）預(yù)算單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金比例較大，大量財(cái)政性資金游離于國(guó)庫(kù)之外

在改革之初,《白山市市級(jí)預(yù)算單位財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)資金支付管理暫行辦法》規(guī)定，納入國(guó)庫(kù)集中支付改革的預(yù)算單位應(yīng)對(duì)原有銀行賬戶進(jìn)行清理，允許預(yù)算單位開(kāi)立一個(gè)用于財(cái)政授權(quán)支付的零余額賬戶，其性質(zhì)按基本賬戶管理，其原有基本賬戶變更為專用賬戶。2008年《吉林省財(cái)政廳 中國(guó)人民銀行長(zhǎng)春中心支行關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算單位零余額賬戶管理的通知》文件對(duì)此做了變更，將預(yù)算單位開(kāi)設(shè)的零余額賬戶按專用賬戶管理，預(yù)算單位的原基本賬戶保留。這一政策的放寬，造成預(yù)算單位零余額賬戶的資金大部分轉(zhuǎn)移到其基本賬戶。據(jù)調(diào)查，在吉林銀行廣場(chǎng)支行開(kāi)戶的102家預(yù)算單位均保留了基本賬戶，而且基本賬戶的大量資金是從零余額賬戶轉(zhuǎn)入的。由于轉(zhuǎn)入基本賬戶的財(cái)政性資金與預(yù)算單位實(shí)際支出之間存在時(shí)間差，且何時(shí)支出由預(yù)算單位自行確定，這造成大量的財(cái)政性資金沉淀在商業(yè)銀行預(yù)算單位賬戶，脫離了國(guó)庫(kù)的監(jiān)管。

（四）集中支付撥款不利于國(guó)庫(kù)部門(mén)監(jiān)督

集中支付是通過(guò)電子信息的方式處理?yè)芸罘绞?，大大的降低了?cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也有效的減少了國(guó)庫(kù)部門(mén)工作量，然而這對(duì)國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理工作造成了一定影響。實(shí)際業(yè)務(wù)處理中一筆集中支付撥款附帶著很多明細(xì)項(xiàng)目，有時(shí)多達(dá)近千項(xiàng)，都是采取電子數(shù)據(jù)形式，具體撥款明細(xì)項(xiàng)目的審核較為困難，逐筆審核工作量十分巨大。我們?cè)跇I(yè)務(wù)處理中發(fā)現(xiàn)在撥款憑證附帶的明細(xì)中出現(xiàn)了借款類支出，而借款類支出不屬于集中支付的處理范圍，然而該筆集中支付撥款各種手續(xù)齊全，國(guó)庫(kù)部門(mén)很難對(duì)此提出異議。

（五）集中支付系統(tǒng)有待升級(jí)

白山市財(cái)政局集中支付系統(tǒng)是針對(duì)TBS開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)的，目前吉林省各級(jí)國(guó)庫(kù)已采用較為先進(jìn)的TCBS進(jìn)行日常業(yè)務(wù)處理，現(xiàn)有的集中支付系統(tǒng)已不能滿足新業(yè)務(wù)處理方式的要求。省市各級(jí)國(guó)庫(kù)部門(mén)已多次與財(cái)政部門(mén)溝通協(xié)商，建議其改進(jìn)現(xiàn)有的集中支付系統(tǒng)，增設(shè)該系統(tǒng)與TCBS的接口，使數(shù)據(jù)可以在兩系統(tǒng)間交換，保證財(cái)政部門(mén)和國(guó)庫(kù)部門(mén)業(yè)務(wù)處理的兼容性，而財(cái)政部門(mén)以經(jīng)費(fèi)緊張等各種借口推拖此事，使得先進(jìn)的TCBS遲遲不能與集中支付系統(tǒng)對(duì)接。每天業(yè)務(wù)處理時(shí)，業(yè)務(wù)人員必須同時(shí)使用TCBS、TBS、集中支付三個(gè)系統(tǒng)才能完成一筆集中支付撥款的處理，業(yè)務(wù)處理手續(xù)相對(duì)繁雜，同時(shí)通過(guò)手工在各系統(tǒng)間進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，也帶來(lái)了一些不安全因素。

（六）“額度控制”實(shí)際作用有限

集中支付撥款處理時(shí)需要導(dǎo)入額度信息，目的是為了防止透支，同時(shí)也可以監(jiān)督財(cái)政資金使用。然而日常業(yè)務(wù)處理時(shí)，財(cái)政部門(mén)對(duì)于額度信息的處理過(guò)于隨意，額度控制功能基本落空。國(guó)庫(kù)部門(mén)業(yè)務(wù)人員在處理集中支付業(yè)務(wù)時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)額度不足無(wú)法進(jìn)行款項(xiàng)支撥，此時(shí)財(cái)政部門(mén)就可以根據(jù)需要任意下額度，從而使國(guó)庫(kù)對(duì)集中支付款項(xiàng)監(jiān)督功能失效，額度控制已無(wú)實(shí)際作用。

（七）對(duì)于集中支付問(wèn)題的相關(guān)處罰措施不完善

根據(jù)銀發(fā)《中國(guó)人民銀行關(guān)于明確地方國(guó)庫(kù)集中收付代理銀行資格認(rèn)定有關(guān)事項(xiàng)的通知》[2009]385號(hào)第四條規(guī)定，對(duì)于處理集中收付業(yè)務(wù)中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為，人民銀行分支機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行處罰。而現(xiàn)實(shí)業(yè)務(wù)處理中無(wú)相關(guān)處罰的具體規(guī)定，相關(guān)規(guī)定的缺失給國(guó)庫(kù)部門(mén)監(jiān)督管理以及對(duì)集中支付業(yè)務(wù)的規(guī)范帶來(lái)很大的不便。

二、對(duì)于改進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付工作的建議

（一）擴(kuò)大財(cái)政直接支付范圍，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督

為提高財(cái)政性資金支付效率，建立環(huán)節(jié)少、節(jié)奏快、效率高的財(cái)政資金運(yùn)行機(jī)制，滿足對(duì)財(cái)政性資金使用和監(jiān)督的要求，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)政直接支付的比例和范圍。一是將已明確納入財(cái)政直接支付范圍的全部資金實(shí)行直接支付，嚴(yán)格按照財(cái)政資金使用支付方式的要求，該采取財(cái)政直接支付方式的，不能因?yàn)楦鞣N原因而改用授權(quán)支付方式。二是進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)政直接支付范圍，要采取有效措施將尚未納入財(cái)政直接支付的其他政府采購(gòu)資金全部納入財(cái)政直接支付。三是試行全額撥款預(yù)算單位的全部預(yù)算資金納入財(cái)政直接支付范圍。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)庫(kù)集中支付現(xiàn)金管理。

一是嚴(yán)格按照《現(xiàn)金管理暫行條例》的規(guī)定，對(duì)轉(zhuǎn)賬和支付現(xiàn)金的范圍加以明確，減少預(yù)算單位現(xiàn)金支付量。二是要建立國(guó)庫(kù)集中支付現(xiàn)金管理制度，切實(shí)加強(qiáng)現(xiàn)金使用管理。三是在預(yù)算單位推廣使用銀行卡。銀行卡作為非現(xiàn)金支付的結(jié)算工具，具有減少現(xiàn)金流量、提高支付透明度、便于監(jiān)控管理等特點(diǎn)，不僅方便持卡人，而且是加強(qiáng)財(cái)政財(cái)務(wù)管理的重要手段。四是加強(qiáng)現(xiàn)金管理使用的監(jiān)督。財(cái)政、審計(jì)及人民銀行等部門(mén)要加大對(duì)預(yù)算單位現(xiàn)金使用情況的監(jiān)督檢查。

（三）加強(qiáng)預(yù)算單位的賬戶管理，取消預(yù)算單位的基本賬戶

國(guó)庫(kù)集中支付改革之所以出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題，其根本原因之一是預(yù)算單位不合理賬戶的存在，這是國(guó)庫(kù)集中支付改革中的“頑疾”，必須要根治。2008年10月吉林省財(cái)政廳和中國(guó)人民銀行長(zhǎng)春中心支行聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算單位零余額賬戶管理的通知》，指出預(yù)算單位可以保留原基本賬戶，用于預(yù)算單位未納入改革試點(diǎn)的財(cái)政性資金。我們認(rèn)為，這是針對(duì)當(dāng)前國(guó)庫(kù)集中支付改革過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題的一種暫時(shí)性解決措施，從國(guó)庫(kù)集中支付改革的最終目標(biāo)看，取消預(yù)算單位的基本賬戶才是解決問(wèn)題的長(zhǎng)久之計(jì)。為此我們建議，取消預(yù)算單位的所有賬戶，只保留其零余額賬戶作為基本賬戶使用。如因特殊業(yè)務(wù)需要，應(yīng)提供相關(guān)的文件資料等，經(jīng)當(dāng)?shù)刎?cái)政局、人民銀行批準(zhǔn)后，建立專用賬戶，且規(guī)定專用賬戶的使用期限，處理完業(yè)務(wù)后，隨即取消戶，且規(guī)定專用賬戶的使用期限，處理完業(yè)務(wù)后，隨即取消。

（四）加快集中支付系統(tǒng)升級(jí)，完善集中支付管理

一是加強(qiáng)集中支付業(yè)務(wù)處理制度建設(shè)，嚴(yán)格遵守集中支付業(yè)務(wù)處理范圍要求，杜絕非集中支付科目在撥款明細(xì)中出現(xiàn)。同時(shí)調(diào)整系統(tǒng)設(shè)置，由系統(tǒng)自動(dòng)識(shí)別非法科目。二是加快集中支付系統(tǒng)升級(jí)改造工作，增設(shè)集中支付系統(tǒng)與TCBS接口，保證兩大系統(tǒng)信息交流順暢，節(jié)省工作量，降低手工操作風(fēng)險(xiǎn)。三是鑒于額度控制已無(wú)實(shí)際作用，建議取消額度控制要求，或者強(qiáng)化管理，保證財(cái)政部門(mén)嚴(yán)格按照要求下發(fā)額度計(jì)劃。

（五）完善監(jiān)督處罰措施，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)部門(mén)的監(jiān)管職能

相關(guān)部門(mén)應(yīng)根據(jù)《中國(guó)人民銀行關(guān)于明確地方國(guó)庫(kù)集中收付代理銀行資格認(rèn)定有關(guān)事項(xiàng)的通知》精神，研究制定集中支付問(wèn)題的具體處罰措施，規(guī)范集中支付管理，填補(bǔ)國(guó)庫(kù)部門(mén)對(duì)集中支付業(yè)務(wù)監(jiān)督管理的真空，加強(qiáng)業(yè)務(wù)處理的規(guī)范性，防范財(cái)政資金在集中支付環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)庫(kù)部門(mén)的監(jiān)督檢查權(quán)，加大國(guó)庫(kù)對(duì)集中支付代理行的檢查力度，杜絕集中支付業(yè)務(wù)處理中的各種風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（責(zé)任編輯：劉曉鑫）

于書(shū)紅，女，漢族，本科，中國(guó)人民銀行白山市中心支行，經(jīng)濟(jì)師。