關(guān)信平

當(dāng)前我國(guó)增強(qiáng)社會(huì)組織活力的制度建構(gòu)與社會(huì)政策分析

關(guān)信平

我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革極大地激發(fā)了經(jīng)濟(jì)組織的活力，但過去幾十年的改革與發(fā)展沒有很好地激發(fā)社會(huì)組織的活力。在新的形勢(shì)下社會(huì)組織勢(shì)必要扮演更加重要的角色，而社會(huì)組織活力不足的問題將對(duì)當(dāng)前和未來轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理方式的進(jìn)程造成嚴(yán)重影響。為此，本文根據(jù)十八屆三中全會(huì)關(guān)于“激發(fā)社會(huì)組織活力”的要求，對(duì)我國(guó)社會(huì)組織活力的問題和影響社會(huì)組織活力的制度因素加以了分析。本文認(rèn)為，社會(huì)組織的活力包含了其提供服務(wù)的能力、運(yùn)行效率與競(jìng)爭(zhēng)能力、自主性和創(chuàng)新能力、以及對(duì)全社會(huì)的價(jià)值引領(lǐng)和貢獻(xiàn)等要素，要提升社會(huì)組織的活力，應(yīng)該從確立社會(huì)組織的憲法和法律地位，完善社會(huì)組織的資源模式，以及加強(qiáng)社會(huì)組織規(guī)范化建設(shè)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手。

社會(huì)組織 活力 制度建構(gòu) 社會(huì)政策

在當(dāng)前我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理方式的進(jìn)程中，政府、學(xué)界到公眾都越來越清楚地認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織在新的社會(huì)治理模式中的重要作用，同時(shí)也越來越清楚地看到目前我國(guó)社會(huì)組織活力不足的問題。為此，十八屆三中全會(huì)提出了“激發(fā)社會(huì)組織活力”的要求。本文擬在對(duì)社會(huì)組織活力的基本要素進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，從制度建構(gòu)的角度分析我國(guó)社會(huì)組織活力不足的原因，并提出以激發(fā)社會(huì)組織活力為目標(biāo)的制度建構(gòu)及相關(guān)政策建議。

一、社會(huì)組織活力的基本要素及我國(guó)社會(huì)組織活力不足的表現(xiàn)

一個(gè)組織的活力，簡(jiǎn)言之就是其在特定環(huán)境中的生存、發(fā)展和貢獻(xiàn)的能力。一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織（企業(yè)）的活力在于它能在多大程度上在競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中生存和發(fā)展，以及在多大程度上對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)，而社會(huì)組織的活力則是指它能在多大程度上在復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境中生存、獲得自身發(fā)展，并在多大程度上對(duì)滿足人的需要和維系社會(huì)功能做出貢獻(xiàn)。一些研究者指出，我國(guó)社會(huì)組織存在著專業(yè)服務(wù)管理人才缺乏、資金短缺、能力不足以及社會(huì)支持欠缺等發(fā)展困境[1]嚴(yán)振書：《中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展問題研究》，〔南京〕《江蘇省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期。，這些都說明我國(guó)社會(huì)組織的活力不足。要研究如何激發(fā)社會(huì)組織的活力，首先要分析形成社會(huì)組織活力的基本要素。社會(huì)組織活力的基本要素包括服務(wù)能力、自主性、創(chuàng)新能力、規(guī)范性、社會(huì)價(jià)值引領(lǐng)力和貢獻(xiàn)水平等基本要素。

1.社會(huì)組織的服務(wù)能力 服務(wù)能力是指一個(gè)社會(huì)組織能夠?yàn)樯鐣?huì)提供服務(wù)產(chǎn)品的能力，以及由此而對(duì)社會(huì)做出貢獻(xiàn)和形成社會(huì)影響力的程度。社會(huì)組織的服務(wù)能力可以從一個(gè)社會(huì)組織在單位時(shí)間內(nèi)向社會(huì)提供服務(wù)產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量來衡量，它既取決于社會(huì)組織的規(guī)模，同時(shí)也取決于其運(yùn)行效率，即單位投入產(chǎn)出比率。

從規(guī)模上看，到2012年底，我國(guó)各類社會(huì)組織的總體規(guī)模有49.9萬個(gè)，從業(yè)人員總數(shù)613.3萬人[2]民政部：《2012年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，民政部官方網(wǎng)站，http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201306/ 20130600474746.shtml。。而美國(guó)在1998年由160多萬個(gè)登記在冊(cè)的社會(huì)組織[3]參見劉旭亮：《國(guó)外加強(qiáng)社會(huì)管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及啟示》，〔福州〕《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2012年第28期。，在社會(huì)組織數(shù)量上我國(guó)與美國(guó)相比還有很大的差距。此外，同期我國(guó)事業(yè)單位總數(shù)約為126萬個(gè)，從業(yè)人員約3000萬人[4]見汪玉凱：《分類推進(jìn)事業(yè)單位改革?促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)》，中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2012年07月05日08:38，http: //theory.people.com.cn/n/2012/0705/c49150-18448176.html。（原文載光明日?qǐng)?bào)）。從單位數(shù)量上看，民間的社會(huì)組織的數(shù)量不到事業(yè)單位的一半。2012年直接從事各類社會(huì)服務(wù)的民辦非企業(yè)單位只有27.1萬個(gè)，僅為事業(yè)單位的五分之一左右。從人數(shù)上看，社會(huì)組織全部從業(yè)人員僅為事業(yè)單位總?cè)藬?shù)的五分之一。按單位平均人數(shù)看，全國(guó)事業(yè)單位的平均人數(shù)約為23.8人/單位，而社會(huì)組織僅為12.3人/單位。也就是說，社會(huì)組織的平均規(guī)模僅為事業(yè)單位的一半左右。

從上面的數(shù)據(jù)看，我國(guó)社會(huì)組織的單個(gè)組織規(guī)模和總體規(guī)模都明顯弱于事業(yè)單位。總體規(guī)模的不足意味著其在整個(gè)社會(huì)服務(wù)體系中的作用相對(duì)弱小。盡管單個(gè)組織的平均規(guī)模較小并不必然影響其組織的活力，但由于缺乏規(guī)模效應(yīng)，也可能導(dǎo)致單個(gè)的組織服務(wù)能力的不足，專業(yè)化和分工體系的不健全，進(jìn)而導(dǎo)致平均服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)行效率和服務(wù)水平的相對(duì)低下。現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)業(yè)，包括其中的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)已形成規(guī)模化和連鎖化經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)，甚至在一些領(lǐng)域中開始出現(xiàn)全球連鎖經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì)。這其中，大中型社會(huì)服務(wù)組織發(fā)揮了很強(qiáng)的創(chuàng)新和質(zhì)量水平提升的作用。廣為布點(diǎn)的連鎖經(jīng)營(yíng)服務(wù)組織對(duì)社會(huì)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、質(zhì)量管理和成本控制也具有重要的推動(dòng)，它們帶動(dòng)著整個(gè)社會(huì)服務(wù)業(yè)質(zhì)量、效益和水平的快速提升，是社會(huì)服務(wù)組織活力的重要來源。相比之下，我國(guó)的社會(huì)組織的平均規(guī)模太小，很難實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、高水平、高質(zhì)量和高效率的目標(biāo)，因此很難對(duì)現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)業(yè)的發(fā)展起到重要的推動(dòng)作用。

我國(guó)社會(huì)組織的服務(wù)能力還嚴(yán)重受制于其經(jīng)濟(jì)實(shí)力的限制。2012年，我國(guó)49.9萬個(gè)社會(huì)組織形成固定資產(chǎn)1425.4億元，平均每個(gè)社會(huì)組織形成的固定資產(chǎn)僅為28.6萬元。當(dāng)年全國(guó)社會(huì)組織的增加值僅為525.6億元，平均每個(gè)組織的增加值只有10.5萬元，并且比上年還減少了20.4%。社會(huì)組織增加值占第三產(chǎn)業(yè)增加值比重僅為0.23%。同時(shí)，2012年全國(guó)社會(huì)組織接收社會(huì)捐贈(zèng)僅為470.8億元，平均每個(gè)組織只接受了不到10萬元[5]本部分?jǐn)?shù)據(jù)來自民政部：《2012年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，民政部門戶網(wǎng)站，2013年6月19日，http://cws.mca. gov.cn/article/tjbg/201306/20130600474746.shtm l。。在如此低下的經(jīng)濟(jì)實(shí)力下很難指望社會(huì)組織有很強(qiáng)的服務(wù)能力和對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的影響力。由于規(guī)模小和經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，單個(gè)的社會(huì)組織也很難提升其運(yùn)行效率、自主性和創(chuàng)新性。社會(huì)組織總體上也只能處于社會(huì)服務(wù)體系的邊緣位置，只能發(fā)揮一些“拾遺補(bǔ)闕”的作用。

2.社會(huì)組織的運(yùn)行效率與競(jìng)爭(zhēng)能力 在社會(huì)組織規(guī)模一定的情況下，效率高的自然產(chǎn)出的服務(wù)容量就更大，其活力也就更高。因此，在個(gè)體組織的服務(wù)活力形成中，在其他條件一定的情況下，效率應(yīng)該是比規(guī)模更重要的影響因素。但是，社會(huì)服務(wù)組織的效率形成是一個(gè)復(fù)雜的過程。它一方面取決于一個(gè)組織內(nèi)部員工的勞動(dòng)積極性、冗員控制和機(jī)制靈活性等傳統(tǒng)要素情況，同時(shí)也取決于科學(xué)的管理、先進(jìn)的設(shè)備，以及專業(yè)化分工和規(guī)模經(jīng)營(yíng)等現(xiàn)代服務(wù)組織的效率決定因素。由于缺乏客觀的測(cè)量和評(píng)價(jià)指標(biāo)，目前還很難對(duì)我國(guó)社會(huì)組織的運(yùn)行效率做出精確的測(cè)量和評(píng)價(jià)，但從定性的角度看，與一般的事業(yè)單位相比，我國(guó)的社會(huì)組織在冗員控制、機(jī)制靈活性和員工勞動(dòng)積極性的調(diào)動(dòng)等傳統(tǒng)因素方面應(yīng)該具有一定的優(yōu)勢(shì)，但由于其規(guī)模偏小和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的弱小，很難在科學(xué)管理、設(shè)備先進(jìn)、專業(yè)化分工和規(guī)模經(jīng)營(yíng)等現(xiàn)代效率決定因素方面具有優(yōu)勢(shì)。

應(yīng)該看到，市場(chǎng)化和經(jīng)濟(jì)全球化都已經(jīng)進(jìn)入了公共服務(wù)領(lǐng)域，當(dāng)今各國(guó)大多數(shù)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)都難以保持其純福利的機(jī)制，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的場(chǎng)域是不可避免的，并且還可能是激烈的競(jìng)爭(zhēng)。因此，各類社會(huì)組織，尤其是其中的社會(huì)服務(wù)組織應(yīng)該注重提升競(jìng)爭(zhēng)力，從基礎(chǔ)能力建設(shè)、重視運(yùn)行效率、優(yōu)化發(fā)展定位、激勵(lì)服務(wù)創(chuàng)新等方面入手，切實(shí)提高應(yīng)對(duì)外部競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)環(huán)境的能力。

3.社會(huì)組織的自主性 自主性是社會(huì)組織活力的第三個(gè)要素。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下自主性是經(jīng)濟(jì)組織（企業(yè)）活力的基本要素之一。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期全民所有制企業(yè)是政府的附屬物，缺乏自主性，這是導(dǎo)致當(dāng)時(shí)企業(yè)缺乏活力的重要原因。通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，尤其是20世紀(jì)90年代的國(guó)有企業(yè)改革，我國(guó)在理論和實(shí)踐上都已從根本上扭轉(zhuǎn)了這一局面，各類企業(yè)都具備了很大的自主性。但對(duì)于社會(huì)組織是否應(yīng)該并可能具有高度的自主性，以及什么是社會(huì)組織的自主性的問題，在決策者和學(xué)術(shù)界中都還不夠清楚。

與企業(yè)組織一樣，社會(huì)組織的自主性也應(yīng)該體現(xiàn)在自主建構(gòu)、自主運(yùn)行和自主發(fā)展幾個(gè)層面上。社會(huì)組織的自主建構(gòu)是指公民依法具有組建社會(huì)組織的權(quán)利。社會(huì)組織的自主運(yùn)行是指作為獨(dú)立的組織（法人），任何一個(gè)社會(huì)組織在發(fā)展方向、項(xiàng)目選擇、機(jī)構(gòu)運(yùn)行和內(nèi)部管理等方面都應(yīng)該具有自主決策和自主管理的能力和制度空間。社會(huì)組織的自主發(fā)展是指社會(huì)組織在選擇發(fā)展方向和規(guī)模，以及轉(zhuǎn)型、合并或解散等重大問題上都應(yīng)該具有自主決策的權(quán)利和能力?？偠灾?，一個(gè)具有自主性的社會(huì)組織應(yīng)該是獨(dú)立于政府或企業(yè)之外的自主運(yùn)行實(shí)體，其組建、運(yùn)行、發(fā)展和解散等都可以自主決定。它與政府和其他企業(yè)一樣，都是獨(dú)立的法人，都應(yīng)該在法律的框架下自主運(yùn)行。社會(huì)組織與政府和企業(yè)之間可以按照合同進(jìn)行各種合作，并依照法律相互監(jiān)督，但它們相互之間不應(yīng)該具有組織性的控制和依賴。

在我國(guó)，由于以下幾個(gè)方面的原因，社會(huì)組織的自主性受到擠壓。一方面，雖然經(jīng)濟(jì)體制改革后消除了企業(yè)對(duì)政府的行政從屬關(guān)系，但沒有消除社會(huì)組織對(duì)政府的從屬關(guān)系。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)公司（企業(yè)）的設(shè)立并不要求有一個(gè)主管部門，但對(duì)社會(huì)組織卻長(zhǎng)期有此要求。也就是說，社會(huì)組織仍然沒有擺脫對(duì)政府部門的行政依附關(guān)系。因此，社會(huì)組織的自主性在其設(shè)立的過程中就受到擠壓。另一方面，我國(guó)長(zhǎng)期以來形成了眾多依附于黨政機(jī)關(guān)的社會(huì)組織，這些社會(huì)組織盡管在名義上或登記注冊(cè)上是獨(dú)立的組織（法人），但在實(shí)際上仍然是政府（或企業(yè)）的附屬物，在人事安排、經(jīng)費(fèi)來源等重要方面仍受到其母體組織（主管部門）的控制，因而導(dǎo)致其自主性低下。正如一些研究者指出，“一些社會(huì)組織仍是‘官辦、官管、官運(yùn)作’，實(shí)際是把部分政府職能換個(gè)形式，形成了政府之間、政府與協(xié)會(huì)之間、協(xié)會(huì)與協(xié)會(huì)之間的‘權(quán)力轉(zhuǎn)圈’?！盵1]宋曉梧：《用改革激發(fā)社會(huì)組織活力》，〔北京〕《人民日?qǐng)?bào)》2013年10月29日。再一方面，近年來我國(guó)逐漸發(fā)展其一些基層社會(huì)組織，這些社會(huì)組織在行政關(guān)系上對(duì)黨政部門的依附關(guān)系已大大減弱，但是在政府部門掌握資源分配權(quán)的制度條件下，一些社會(huì)組織為了獲得必要的資源也被迫服從或主動(dòng)迎合掌握資源分配權(quán)的組織、部門、甚至個(gè)人，從而在發(fā)展定向、項(xiàng)目選擇等方面，甚至在內(nèi)部管理方面都失去或弱化自主性。

自主性的低下會(huì)使得社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面都難以發(fā)揮其重要作用。它們往往只能被動(dòng)地服從或依賴政府主管部門，按照主管部門劃定的方向去運(yùn)行，而不會(huì)主動(dòng)地探索新的方向和新的領(lǐng)域；只能去實(shí)施政府主管部門交辦的任務(wù)，而難以主動(dòng)地開拓新的服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)方式；只會(huì)依賴政府主管部門提供有限的財(cái)政資源，而不具備自主獲取資源的意識(shí)和能力。總而言之，自主性的低下是導(dǎo)致我國(guó)的社會(huì)組織活力低下的重要因素之一。

4.社會(huì)組織的創(chuàng)新和社會(huì)引領(lǐng)能力 沒有創(chuàng)新就沒有發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中是如此，在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理中也應(yīng)該是如此。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，企業(yè)是經(jīng)濟(jì)和科技創(chuàng)新的主要來源，創(chuàng)新性是一個(gè)企業(yè)是否具有活力的重要標(biāo)志。在當(dāng)代全球化的世界經(jīng)濟(jì)體系中，企業(yè)創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新能力對(duì)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)能力具有決定性的影響。因此當(dāng)代各國(guó)都很重視培養(yǎng)企業(yè)的創(chuàng)新能力。相應(yīng)地，在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中，社會(huì)組織應(yīng)該是社會(huì)治理和社會(huì)服務(wù)創(chuàng)新的主要來源。創(chuàng)新性也應(yīng)該是社會(huì)組織活力的重要標(biāo)志，并且進(jìn)而是推動(dòng)一個(gè)國(guó)家社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理的重要因素。

社會(huì)組織的創(chuàng)新能力包括理念創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新、服務(wù)內(nèi)容創(chuàng)新、以及服務(wù)方式創(chuàng)新等多個(gè)維度。首先，理念創(chuàng)新能力對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展具有最深遠(yuǎn)的意義，它不僅是社會(huì)組織活力的重要標(biāo)志，而且還能通過社會(huì)組織的服務(wù)實(shí)踐而在各個(gè)領(lǐng)域中創(chuàng)新發(fā)展理念，如社會(huì)公平和平等的理念、社會(huì)關(guān)照的理念、新型的教育和人力資本發(fā)展理念、以人為本的治理和服務(wù)理念、資源節(jié)約和環(huán)境友好的發(fā)展理念、社會(huì)融入和社會(huì)保護(hù)的價(jià)值理念等。通過社會(huì)組織的實(shí)踐而帶動(dòng)理念創(chuàng)新，可以使社會(huì)組織成為社會(huì)建設(shè)中最活躍的力量，對(duì)整個(gè)社會(huì)發(fā)展起到引領(lǐng)作用。其次，社會(huì)組織應(yīng)該是社會(huì)治理體制機(jī)制創(chuàng)新的重要主體。社會(huì)組織通過體制機(jī)制創(chuàng)新既可以增強(qiáng)自身的社會(huì)適應(yīng)性和發(fā)展活力，也可以引領(lǐng)整個(gè)社會(huì)治理的體制機(jī)制創(chuàng)新。再有，服務(wù)內(nèi)容的創(chuàng)新應(yīng)該是每個(gè)社會(huì)組織都應(yīng)該具有的“基本功”，其作用和意義應(yīng)該與企業(yè)產(chǎn)品創(chuàng)新一樣。只有不斷地適應(yīng)社會(huì)需求的變化，不斷創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容，并通過創(chuàng)新去引領(lǐng)社會(huì)需求，才能使一個(gè)社會(huì)組織始終保持生存和發(fā)展的能力。最后，服務(wù)方式的創(chuàng)新對(duì)于社會(huì)組織的發(fā)展也具有關(guān)鍵性的作用，是其不斷提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)行效率，進(jìn)而保持和提升競(jìng)爭(zhēng)力的重要條件。

在我國(guó)，社會(huì)組織的創(chuàng)新性長(zhǎng)期受到忽略，學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)組織創(chuàng)新性的研究也不夠。總體上看，我國(guó)社會(huì)組織的創(chuàng)新性不足現(xiàn)象較為明顯。迄今為止社會(huì)組織在向社會(huì)和民眾提供的新思想、新理念、新的服務(wù)產(chǎn)品及新的服務(wù)方式等方面總體上乏善可陳。在體制機(jī)制和服務(wù)產(chǎn)品創(chuàng)新方面遠(yuǎn)不如企業(yè)；而在價(jià)值理念方面又總是跟在政府后面，少有獨(dú)立的創(chuàng)新與引領(lǐng)。我國(guó)社會(huì)組織創(chuàng)新性不足的原因與事業(yè)單位創(chuàng)新性不足原因大概是同出一轍，都是由于過分依賴政府和自主性不足，以及市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)用不夠所導(dǎo)致。許多社會(huì)組織或者受主管部門的管控，或者出于習(xí)慣，或多或少都傾向于按照主管部門的安排運(yùn)行。它們習(xí)慣于適應(yīng)政府或主管部門所制定的發(fā)展理念和方向，而對(duì)國(guó)家社會(huì)治理全局和專業(yè)領(lǐng)域發(fā)展的創(chuàng)新貢獻(xiàn)不足；習(xí)慣于按照政府的規(guī)定去安排內(nèi)部的體制機(jī)制，而缺乏探索創(chuàng)新體制機(jī)制的主動(dòng)性；習(xí)慣于完成政府交辦的任務(wù)或購(gòu)買的服務(wù)，而缺乏對(duì)立足實(shí)際需要在服務(wù)內(nèi)容上主動(dòng)創(chuàng)新的意識(shí)與能力；習(xí)慣于按照常規(guī)的方式運(yùn)行，而對(duì)服務(wù)方式的創(chuàng)新性探索不夠。

二、加強(qiáng)我國(guó)社會(huì)組織制度建構(gòu)及相關(guān)政策分析

導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)組織活力不足的因素比較復(fù)雜，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)的因素；既有社會(huì)組織自身發(fā)展的不足，也有其外部的制度和政策制約及文化氛圍中的各種不利因素。近年來一些學(xué)者從各個(gè)方面分析了激發(fā)社會(huì)組織活力的關(guān)鍵因素。其中包括推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)社會(huì)組織規(guī)范建設(shè)，改革政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的機(jī)制，打破社會(huì)組織發(fā)展中存在的壟斷，以及改革社會(huì)組織管理體制等方面[1]陳光金：《發(fā)展社會(huì)組織·激發(fā)社會(huì)活力》，〔北京〕《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月24日。。為此，我們擬從通過社會(huì)組織憲法和法律地位的缺失、社會(huì)組織非營(yíng)利性質(zhì)不明確、資源保障制度不可靠、自主性和規(guī)范性不足等方面討論當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織活力不足的制度原因，并提出加強(qiáng)社會(huì)組織活力的制度建構(gòu)及相關(guān)政策建議。

1.通過法制建設(shè)而確立社會(huì)組織的地位和規(guī)范政社關(guān)系 我國(guó)社會(huì)組織自主性、創(chuàng)新性等方面活力的不足的問題折射出政府與社會(huì)組織關(guān)系的扭曲。政社關(guān)系是比政企關(guān)系更為復(fù)雜的關(guān)系，至少在我國(guó)目前的制度環(huán)境下是如此。社會(huì)組織是否會(huì)有較高的活力，關(guān)鍵在于政府能否協(xié)調(diào)好政社關(guān)系。理順政社關(guān)系，對(duì)政府來說關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變觀念，放棄過去“高人一等”的觀念，從制度上落實(shí)政府與社會(huì)組織平等的地位。在現(xiàn)代社會(huì)中，政府與社會(huì)組織的關(guān)系既不是“君臣關(guān)系”、“父子關(guān)系”，也不應(yīng)該是“婆媳關(guān)系”，而應(yīng)該是在社會(huì)治理過程中的合作伙伴關(guān)系，以及在法制框架下相互支持和相互監(jiān)督的平等關(guān)系。只能在這種平等地位的條件下，社會(huì)組織才能真正發(fā)揮其活力。否則就只能長(zhǎng)期依附在政府身上，既無法長(zhǎng)大，也無法獨(dú)立自主地在社會(huì)治理中做出創(chuàng)新性的貢獻(xiàn)。因此，在落實(shí)十八屆三中全會(huì)關(guān)于政社分開的要求時(shí)，不僅要盡快推動(dòng)體制上的政社分開，更要防止政府機(jī)構(gòu)在正式的體制上完成了政社分開之后，仍然利用其掌握的資源分配權(quán)力而長(zhǎng)期將社會(huì)組織置于事實(shí)上的政府附屬物地位。

理順政社關(guān)系，從更根本的意義上看必須要加強(qiáng)社會(huì)組織的法制建設(shè)，通過法制建設(shè)而確立社會(huì)組織的政治地位。我國(guó)社會(huì)組織的法制建設(shè)很滯后，迄今為止在我國(guó)《憲法》還沒有明確規(guī)定社會(huì)組織的法律地位。我國(guó)《憲法》對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、政府組織、經(jīng)濟(jì)組織等的法律地位都做了規(guī)定，但唯獨(dú)沒有對(duì)社會(huì)組織的法律地位做出規(guī)定[2]關(guān)信平：《社會(huì)組織在社會(huì)管理中的建設(shè)路徑》，〔北京〕《人民論壇》2011年第4期，總第324期。。我國(guó)還沒有一部專門針對(duì)社會(huì)組織的法律，僅有三部行政法規(guī)在規(guī)范著社會(huì)組織的運(yùn)行。其中，除了《基金會(huì)條例》中還有一些有關(guān)組織運(yùn)行方面的規(guī)定之外，其余兩部行政法規(guī)（《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》）的主要內(nèi)容都是關(guān)于登記管理，主要是為政府對(duì)社團(tuán)及民非單位的登記管理行為提供法規(guī)依據(jù)，而不是為了規(guī)范社團(tuán)及民非單位自身的運(yùn)行。此外，這三部行政法規(guī)的主要內(nèi)容規(guī)定得比較籠統(tǒng)，有些條款還已經(jīng)過時(shí)了。

因此，當(dāng)前加強(qiáng)社會(huì)組織的制度建構(gòu)的重點(diǎn)應(yīng)該放到法制建設(shè)上，通過有關(guān)的法律法規(guī)去確立社會(huì)組織的政治與法律地位，并規(guī)范各方的行為。首先應(yīng)該在《憲法》中確立社會(huì)組織的基本性質(zhì)和基本的政治和法律地位，明確社會(huì)組織與政府、企業(yè)等組織之間的關(guān)系等；其次應(yīng)該建立我國(guó)的社會(huì)組織基本法，明確規(guī)定社會(huì)組織基本的組織規(guī)范，以及在設(shè)立、運(yùn)行等過程中的基本規(guī)則；再有應(yīng)該通過有關(guān)的法規(guī)去規(guī)定社會(huì)組織運(yùn)行、管理等環(huán)節(jié)上的具體規(guī)范。

2.建構(gòu)社會(huì)組織公益性和非營(yíng)利基礎(chǔ)上的資源保障制度 社會(huì)組織資源不足的問題一直是制約其發(fā)展的重要因素。社會(huì)組織在提供服務(wù)產(chǎn)品上與企業(yè)及事業(yè)單位大同小異，但其資源回報(bào)方式卻與企業(yè)和事業(yè)單位有很大的不同。社會(huì)組織既難以像企業(yè)那樣通過市場(chǎng)銷售而獲得回報(bào)，也無法像事業(yè)單位那樣獲得政府穩(wěn)定的撥款，這是社會(huì)組織難以穩(wěn)定運(yùn)行與發(fā)展的重要原因。而過去長(zhǎng)期以來政府之所以不愿意向社會(huì)組織投入資源，一個(gè)重要的原因是對(duì)社會(huì)組織性質(zhì)的認(rèn)識(shí)偏誤，即沒有明確地認(rèn)識(shí)和充分重視社會(huì)組織的公益性和非營(yíng)利性。在過去的傳統(tǒng)觀念中，只有政府部門才能代表公共服務(wù)或公益事業(yè)，而認(rèn)為政府之外的要么是市場(chǎng)性的服務(wù)，要么是單位的、社區(qū)的或私人慈善性的服務(wù)，認(rèn)為它們都無權(quán)獲得政府公共資金的支持。在政府的重要文件中，以及在相關(guān)的法規(guī)政策中一直沒有清楚地界定社會(huì)組織的公益性和非營(yíng)利性，沒有對(duì)民辦非企業(yè)單位等社會(huì)組織規(guī)定嚴(yán)格的公益服務(wù)目標(biāo)、制定非營(yíng)利運(yùn)行的要求和相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，由此而導(dǎo)致在制度建構(gòu)、機(jī)構(gòu)運(yùn)行和管理實(shí)踐中常常將社會(huì)組織混同于企業(yè)，也沒有在稅收和公共資源供應(yīng)上對(duì)公益性和非營(yíng)利的社會(huì)組織與營(yíng)利性的企業(yè)之間加以嚴(yán)格的區(qū)分。更重要的是，沒有將社會(huì)組織平等地納入全社會(huì)的公共服務(wù)體系中，并且沒有平等地向社會(huì)組織投入公共資源。這是導(dǎo)致社會(huì)組織活力不足的重要原因。

近年來政府開始實(shí)施并逐漸加大了向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的政策，這使得社會(huì)組織過去的資源困境有所緩和。但目前各地的政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)還沒有成為一項(xiàng)穩(wěn)定的制度。一是許多地方政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的財(cái)政支出還沒有完全納入常規(guī)性的財(cái)政預(yù)算，因此難以保證每年都有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)。這種不穩(wěn)定的政府購(gòu)買服務(wù)的方式很難對(duì)社會(huì)組織專業(yè)化發(fā)展和服務(wù)能力提升提供重要的幫助。社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)化的發(fā)展和服務(wù)能力的提升都需要較大的投入，包括硬件設(shè)施和人力資本的投入。但在對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的財(cái)政資金及購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容沒有長(zhǎng)期穩(wěn)定預(yù)期的情況下，社會(huì)組織往往難以投入前期資源去加強(qiáng)自身建設(shè)。二是政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)一般不是按機(jī)構(gòu)撥款，而是按“項(xiàng)目制”方式的購(gòu)買。應(yīng)該說，政府采用項(xiàng)目制的方式向社會(huì)組織購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，對(duì)于提高社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的運(yùn)行效率和財(cái)政資金的使用效益具有積極的作用。但是，在項(xiàng)目制的購(gòu)買服務(wù)模式中，社會(huì)組織往往趨于被動(dòng)地跟著政府所設(shè)定的項(xiàng)目走，難以根據(jù)自身特點(diǎn)而形成具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)發(fā)展方向；也難以發(fā)揮其自身的創(chuàng)造性。在這種模式下，社會(huì)組織負(fù)責(zé)人往往不得不將其主要精力集中到如何迎合政府主管部門的需要，如何做好一個(gè)又一個(gè)的項(xiàng)目申報(bào)書、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃和項(xiàng)目總結(jié)等文本材料。并且，所有這些材料都要按照政府的要求來辦理，項(xiàng)目成果往往以得到政府領(lǐng)導(dǎo)人的肯定為其成就的標(biāo)準(zhǔn)。在這種模式下社會(huì)組織有可能會(huì)越來越依附于政府部門和領(lǐng)導(dǎo)人，而直接關(guān)注民眾需要的動(dòng)機(jī)會(huì)減弱，圍繞這種動(dòng)機(jī)所產(chǎn)生的創(chuàng)新意愿和創(chuàng)新能力也可能被削弱。其結(jié)果，社會(huì)組織會(huì)變成政府項(xiàng)目的被動(dòng)實(shí)施者，而不是社會(huì)服務(wù)和社會(huì)治理體系中最活躍、最主動(dòng)、最具創(chuàng)新能力的行動(dòng)者。

鑒于存在上述兩個(gè)方面的問題，目前政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的模式只是在一定程度上解決了社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的微觀效率和單筆資金的微觀效益問題，而沒有很好地解決如何通過政府購(gòu)買服務(wù)而激發(fā)社會(huì)組織活力的問題。為此，政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐還需要加強(qiáng)制度建設(shè)。一是需要通過立法的方式確立政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)是我國(guó)公共服務(wù)制度體系中的一項(xiàng)長(zhǎng)期性基礎(chǔ)制度，而不能只作為一個(gè)權(quán)益之際。二是需要將政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容納入全國(guó)和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并將購(gòu)買服務(wù)的資金納入常規(guī)財(cái)政預(yù)算，以保證購(gòu)買服務(wù)資金的長(zhǎng)期穩(wěn)定。三是需要在向社會(huì)力量直接購(gòu)買各項(xiàng)公共服務(wù)，完成政府公共服務(wù)任務(wù)的同時(shí)，也注重加強(qiáng)社會(huì)組織可持續(xù)的基礎(chǔ)能力建設(shè)和制度規(guī)范化建設(shè)，并且使政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)有助于促進(jìn)社會(huì)服務(wù)組織不斷提高在公共服務(wù)和社會(huì)治理中的主動(dòng)性，而不是只是被動(dòng)地完成政府部門交辦的任務(wù)。為此，在推行以項(xiàng)目制方式購(gòu)買服務(wù)的同時(shí)，也應(yīng)該有以維持和提升社會(huì)組織基礎(chǔ)能力為目標(biāo)的基礎(chǔ)性投入。四是要規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)有關(guān)各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，防止因政府購(gòu)買服務(wù)而使社會(huì)組織形成對(duì)政府機(jī)構(gòu)新的依附關(guān)系，進(jìn)而導(dǎo)致其自主性和創(chuàng)新性的降低。五是要通過制度建設(shè)而規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)的過程，包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、項(xiàng)目運(yùn)行及評(píng)估等環(huán)節(jié)，使政府購(gòu)買服務(wù)能夠真正做到公正公開，

3.加強(qiáng)社會(huì)組織自主性基礎(chǔ)上的規(guī)范性制度建設(shè) 自身規(guī)范化建設(shè)的不足是制約我國(guó)社會(huì)組織活力的又一主要因素。由于社會(huì)組織數(shù)量眾多，類別繁雜，僅靠政府往往難以實(shí)施有效監(jiān)管，而且社會(huì)組織往往也不像企業(yè)那樣容易通過市場(chǎng)的途徑而受到民眾（消費(fèi)者）的監(jiān)督，因此自身規(guī)范化建設(shè)就更加重要。我國(guó)社會(huì)組織運(yùn)行與發(fā)展的規(guī)范化建設(shè)水平不夠直接影響著社會(huì)組織的活力發(fā)揮。一方面，規(guī)范化建設(shè)不夠是政府對(duì)社會(huì)組織不信任的重要原因之一，由此而不僅導(dǎo)致政府不愿意將更多的財(cái)政資源投入到社會(huì)組織，而且還導(dǎo)致一些政府部門為社會(huì)組織的設(shè)立設(shè)置了較高門檻，甚至是歧視性的障礙。另一方面，社會(huì)組織的規(guī)范化建設(shè)不夠也導(dǎo)致民眾對(duì)社會(huì)組織的信任度和支持度不高。近幾年，一些重要的社會(huì)組織遭遇社會(huì)信任危機(jī)，以至于整個(gè)民間慈善事業(yè)都遇到“慈善寒冬”。這一現(xiàn)象很好地說明了規(guī)范化建設(shè)對(duì)社會(huì)組織運(yùn)行和發(fā)展的重要性。

導(dǎo)致過去我國(guó)社會(huì)組織規(guī)范化建設(shè)不足的原因一是過去社會(huì)組織規(guī)模和能力弱小，自主性不強(qiáng)，導(dǎo)致對(duì)規(guī)范化建設(shè)的重視不夠，以及在規(guī)范化建設(shè)方面的能力不足。更重要的是，社會(huì)組織的行為在很大程度上受到政府的嚴(yán)格控制，因此自身規(guī)范化的制度建設(shè)的重要性不足。但是，在社會(huì)組織規(guī)模和能力不斷提升，尤其是其自主性不斷增大，政府對(duì)其直接控制不斷降低的情況下，社會(huì)組織自身規(guī)范化建設(shè)的重要性正在日益凸顯。另一方面，過去我們常常假定從事公益慈善事業(yè)的社會(huì)組織從業(yè)人員的道德修養(yǎng)應(yīng)該很好，因此忽略了對(duì)社會(huì)組織的規(guī)范化建設(shè)。其實(shí)，這種“道德假設(shè)”是沒有可靠根據(jù)的，我們不能將社會(huì)組織的規(guī)范化運(yùn)行建立在對(duì)其從業(yè)人員的“道德假設(shè)”的基礎(chǔ)上，而應(yīng)該將他們看成是普通的人，與對(duì)政府和企業(yè)的規(guī)范化管理一樣，也通過建立有效的規(guī)范化體系來規(guī)范和約束社會(huì)組織的行為。只有這樣，社會(huì)組織才能獲得更多的政府信任和公眾支持。

社會(huì)組織自身規(guī)范化建設(shè)包括組織內(nèi)部制度建設(shè)、行業(yè)自律制度建設(shè)和社會(huì)監(jiān)管制度建設(shè)等幾個(gè)方面。一方面，我國(guó)社會(huì)組織內(nèi)部的規(guī)范化運(yùn)行水平不夠高。與政府部門、事業(yè)單位和企業(yè)相比，社會(huì)組織內(nèi)部的規(guī)范化程度迄今為止相對(duì)偏低。其主要原因一是由于社會(huì)組織在內(nèi)部規(guī)范化建設(shè)上所受到來自市場(chǎng)和公眾的關(guān)注和壓力相對(duì)較低，因而其動(dòng)力不足；二是由于社會(huì)組織的平均規(guī)模較小，平均資源和能力水平較低，因此在內(nèi)部規(guī)范化建設(shè)方面的投入水平也相對(duì)較低。

另一方面，社會(huì)組織更加需要行業(yè)自律，行業(yè)規(guī)范體系的建設(shè)在社會(huì)組織規(guī)范化建設(shè)總體框架中具有重要的意義。我國(guó)社會(huì)組織行業(yè)規(guī)范體系建設(shè)的滯后與社會(huì)組織自身能力的弱小有關(guān)。由于規(guī)模偏小，內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)發(fā)育不完善，導(dǎo)致社會(huì)組織的行業(yè)組織體系的發(fā)展也較落后，難以擔(dān)當(dāng)起行業(yè)管理的重任。社會(huì)組織自身的行業(yè)規(guī)范體系發(fā)育不足也與政府放手不夠有關(guān)，許多地方的社會(huì)組織行業(yè)管理和服務(wù)平臺(tái)主要還是由政府部門在直接操辦或背后操縱。

再一方面，社會(huì)組織的規(guī)范化建設(shè)還需要加強(qiáng)政府和社會(huì)對(duì)社會(huì)組織監(jiān)管的制度建設(shè)。例如，應(yīng)該建立和完善社會(huì)組織的“社會(huì)監(jiān)事會(huì)”制度（由組織之外的社會(huì)成員擔(dān)任監(jiān)事會(huì)成員的制度）、社會(huì)組織的信息公開制度、以及對(duì)社會(huì)組織及其項(xiàng)目運(yùn)行的社會(huì)評(píng)估制度等。

通過以上的分析可以看到我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展中存在的一些外部和內(nèi)部的障礙，進(jìn)而可以更好地理解十八屆三中全會(huì)提出的“激發(fā)社會(huì)組織活力”和“加快政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確責(zé)權(quán)、依法自治、發(fā)揮作用”等要求。更具體講，激發(fā)社會(huì)組織活力，一是應(yīng)該掃除制約社會(huì)組織活力發(fā)揮的障礙因素。二是應(yīng)該公平地確立社會(huì)組織的法律、政治和社會(huì)地位。三是應(yīng)該為社會(huì)組織提供有效的資源保障。四是應(yīng)該加快社會(huì)組織的規(guī)范化建設(shè)。做到了這幾點(diǎn)，我國(guó)的社會(huì)組織就將迎來良好的發(fā)展環(huán)境，就將有更多的社會(huì)組織獲得健康的發(fā)展，并且在社會(huì)治理過程中更加活躍，更加具有創(chuàng)新性，發(fā)揮更大的作用和做出更大的貢獻(xiàn)。

[1]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（十八屆三中全會(huì)通過），2013年11月。

[2]陳光金：《發(fā)展社會(huì)組織激發(fā)社會(huì)活力》，〔北京〕《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月24日。

[3]關(guān)信平：《社會(huì)組織在社會(huì)管理中的建設(shè)路徑》，〔北京〕《人民論壇》2011年第11期。

[4]劉旭亮：《國(guó)外加強(qiáng)社會(huì)管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及啟示》，〔福州〕《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2012年28期。

[5]宋曉梧：《用改革激發(fā)社會(huì)組織活力》，〔北京〕《人民日?qǐng)?bào)》2013年10月29日。

〔責(zé)任編輯：方心清〕

關(guān)信平，南開大學(xué)社會(huì)建設(shè)與管理研究院教授 320071

本文系2011年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“現(xiàn)階段我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的社會(huì)政策研究”（11ASH009）的階段性成果。