蘇元禮 馮春麗

（中國人民銀行九臺市支行, 吉林九臺 130500）

吉林省九臺市農(nóng)村金融改革試驗區(qū)的實踐與思考

蘇元禮 馮春麗

（中國人民銀行九臺市支行, 吉林九臺 130500）

本文詳細(xì)分析了吉林省九臺市農(nóng)村金融改革試驗區(qū)建立的背景；介紹了改革試驗啟動以來，通過完善金融體系、創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)、加強農(nóng)村信用體系建設(shè)等系列措施，九臺市農(nóng)村金融改革試驗取得的階段性成效；進(jìn)一步提出了未來發(fā)展的困境與局限性；最后，闡述了下步工作的思路及措施。

農(nóng)村金融改革；試驗區(qū)；實踐與思考

2011年12月，由農(nóng)業(yè)部、人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)文件，確定全國6家農(nóng)村金融改革試驗區(qū)。九臺市作為東北唯一一家農(nóng)村改革試驗區(qū)，重點承擔(dān)農(nóng)村金融體制機(jī)制創(chuàng)新改革試驗。

一、背景分析

吉林省九臺市位于長春和吉林兩市之間的交通走廊地帶和長吉經(jīng)濟(jì)圈的核心位置，是長吉一體化發(fā)展的重要結(jié)點和經(jīng)濟(jì)的集聚區(qū)，有著得天獨厚的地理優(yōu)勢。九臺市充分發(fā)揮自身的區(qū)位、交通、資源、環(huán)境等綜合優(yōu)勢，實施“三城并進(jìn)、二三產(chǎn)業(yè)并舉”發(fā)展戰(zhàn)略，近年來吸引了大批大、中、小企業(yè)入駐，縣域綜合經(jīng)濟(jì)實力持續(xù)增強。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，資金供需矛盾也日益突出，農(nóng)村金融供給結(jié)構(gòu)不合理、農(nóng)村擔(dān)保抵押機(jī)制不健全、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)不明晰、信貸激勵機(jī)制不完善以及農(nóng)村信用環(huán)境等問題日益顯現(xiàn)，成為阻礙九臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大難題，迫切需要在農(nóng)村金融體制機(jī)制上的創(chuàng)新與突破，農(nóng)村金融改革迫在眉睫。

在九臺市進(jìn)行農(nóng)村金融改革試驗，為九臺市農(nóng)村金融體制機(jī)制改革創(chuàng)新提供了一次難得機(jī)遇，也為九臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新的生機(jī)和活力，通過改革實驗，構(gòu)建與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配的多元化金融體系，創(chuàng)新符合區(qū)域特色的信貸產(chǎn)品和服務(wù)方式，可以增強農(nóng)村金融服務(wù)功能，優(yōu)化金融環(huán)境，由此帶動區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，并為全國金融改革提供經(jīng)驗借鑒。

二、主要做法及成效

改革試驗啟動以來，通過完善金融體系、創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)、加強農(nóng)村信用體系建設(shè)等系列措施，九臺市農(nóng)村金融改革試驗取得了階段性成效，農(nóng)村金融市場的競爭更加充分，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程中出現(xiàn)的資金供給不足的問題逐步得以解決，對推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加快當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)化建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程發(fā)揮了重要作用。

（一）完善了農(nóng)村金融體系

逐步建立了以農(nóng)村商業(yè)銀行為主體，農(nóng)行、郵儲銀行、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)業(yè)保險公司等為補充的金融體系，引入競爭機(jī)制，解決了金融投入不足問題。截止2014年6月末，九臺市域內(nèi)各項存款174.93億元，較2011年末增加26.9億元；銀行機(jī)構(gòu)域內(nèi)各項貸款89.31億元，比2011年末增加4.15億元，其中涉農(nóng)貸款68.61億元，比2011年末增加16.6億元，支農(nóng)力度明顯增強。

1.大力發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。引入村鎮(zhèn)銀行1家，即：九臺龍嘉村鎮(zhèn)銀行，發(fā)起行為包頭商業(yè)銀行，注冊資本3,000萬元，截止2014年6月末，各項存款22,481萬元，各項貸款15,605萬元，其中涉農(nóng)貸款15,291萬元，該行現(xiàn)設(shè)3家支行；設(shè)立7家小額貸款公司，截止2014年6月末貸款余額10,811萬元，其中涉農(nóng)貸款9,120萬元。新型金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)已成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一支新生力量，提升了轄區(qū)金融市場競爭力，對支持轄區(qū)”三農(nóng)”及小微企業(yè)發(fā)展起到補充和促進(jìn)作用。

2.增加金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點，擴(kuò)大金融服務(wù)范圍。轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點已由2011年的61個增加到現(xiàn)在的79個，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點53個，全市每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有3家以上金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點。設(shè)立銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)點734個，每個村都設(shè)立了自助銀行服務(wù)機(jī)具，極大地改善了過去銀行網(wǎng)點布局不合理現(xiàn)象，填補了過去村級農(nóng)村金融服務(wù)的空白。

3.設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)保險公司。2012年成功引入一家政策性農(nóng)業(yè)保險公司——中航安盟保險在九臺設(shè)立機(jī)構(gòu)，與安華農(nóng)業(yè)保險公司、人保財險公司共三家共同承擔(dān)轄區(qū)農(nóng)作物種植保險業(yè)務(wù)。2013年共有60424戶農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險，投保面積達(dá)161.8萬畝（安盟投保面積超過3萬公頃），2011年以來累計賠付3580萬元。

（二）創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品

1.“林權(quán)”抵押貸款取得新突破。金融機(jī)構(gòu)“林權(quán)”抵押貸款經(jīng)過兩年多的努力取得了一定的突破，九臺農(nóng)商行向長春九臺廟香山滑雪有限公司發(fā)放了12,202萬元“林權(quán)”抵押貸款，用于完善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，推動了全市旅游業(yè)的飛速發(fā)展。這一發(fā)展模式使得林業(yè)資源的資本化得到了有效推進(jìn)。

2.大力推進(jìn)惠農(nóng)補貼抵押貸款。改革試驗前，九臺市只有九臺農(nóng)商行一家開展這項“直補?！睒I(yè)務(wù)，僅對109戶發(fā)放了142萬元貸款。2012年增加了農(nóng)業(yè)銀行、郵儲銀行開展此項業(yè)務(wù)，授信額度以糧食直補資金為基數(shù)，貸款額度最高放大到10倍。截止2014年6月末，貸款戶數(shù)已達(dá)18,500戶，貸款余額達(dá)26,148萬元，比試驗前增加了184倍。惠農(nóng)補貼抵押貸款已成為九臺市一個新興的、有潛力的信貸產(chǎn)品，此創(chuàng)新模式得到國家試驗區(qū)主管部門的充分肯定。

3.開發(fā)了土地整治貸款、興農(nóng)蔬菜大棚貸款、重點水利建設(shè)貸款等新的信貸產(chǎn)品，九臺農(nóng)商行先后對三個信貸新產(chǎn)品進(jìn)行了試驗，為空港新城壩下湖水利工程給予1.5億元貸款，縮短了建設(shè)工期，緩解了政府資金一次性集中投入的壓力；為空港新城及卡倫新城建設(shè)整理土地發(fā)放貸款15億元，確保新城建設(shè)需要；為發(fā)展好九臺市棚下經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)地方農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為興農(nóng)蔬菜大棚建設(shè)發(fā)放貸款1500萬元。

4.探索開發(fā)土地收儲貸款項目。九臺農(nóng)行積極爭得總行對試驗區(qū)的支持，開發(fā)了土地收儲貸款項目，該模式以當(dāng)?shù)赝恋厥諆χ行淖鳛橘J款平臺，貸款額度最高可達(dá)到土地收儲資金額度的50%。因九臺市經(jīng)濟(jì)總量暫未達(dá)到農(nóng)行總行規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，目前尚無貸款發(fā)生。

（三）實施優(yōu)惠政策及激勵機(jī)制

1.鼓勵縣域法人金融機(jī)構(gòu)新增存款主要用于當(dāng)?shù)刭J款。人民銀行積極落實縣域法人金融機(jī)構(gòu)新增存款一定比例用于當(dāng)?shù)刭J款的激勵約束措施，建立考核機(jī)制，實施差別化存款準(zhǔn)備金率政策，自2011年起，對考核達(dá)標(biāo)的九臺龍嘉村鎮(zhèn)銀行、九臺農(nóng)商行給予降低存款準(zhǔn)備金率1個百分點的優(yōu)惠政策，給予九臺農(nóng)行“三農(nóng)金融事業(yè)部”降低存款準(zhǔn)備金率2個百分點的優(yōu)惠政策，由此累計釋放流動性5.6億元。

2.實施再貸款傾斜政策。2014年人民銀行為九臺市農(nóng)商行發(fā)放支小再貸款3億元，用于支持小微企業(yè)；為九臺龍嘉村鎮(zhèn)銀行發(fā)放支農(nóng)再貸款2千萬元，用于支持“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)。

3.試驗區(qū)依據(jù)九臺市政府出臺的九發(fā)[2013]9號《關(guān)于突出發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)的實施意見》有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行考核，兌現(xiàn)獎勵，極大地推進(jìn)了民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)了金融機(jī)構(gòu)服務(wù)當(dāng)?shù)亍叭r(nóng)”的積極性，涉農(nóng)貸款總額不斷提高，有效地抑制了資金外流。截止今年6月末，九臺市涉農(nóng)貸款余額68.61億元，較2011年末增加16.7億元。

4.設(shè)立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金并得到了充分應(yīng)用。自試驗區(qū)啟動以來,九臺市財政在本級財力有限的情況下，累計安排農(nóng)業(yè)發(fā)展基金900余萬元，支持試驗區(qū)項目建設(shè)。同時，試驗區(qū)經(jīng)過一年多的考證，制定完善了《九臺市農(nóng)業(yè)發(fā)展基金暫行管理辦法》，為農(nóng)業(yè)發(fā)展基金有效發(fā)揮作用帶來了制度保證。三年來，試驗區(qū)籌備的農(nóng)業(yè)發(fā)展基金先后用于興隆鎮(zhèn)信用體系建設(shè)試點、新增小額貸款公司獎勵、新設(shè)村鎮(zhèn)銀行分支機(jī)構(gòu)獎勵、涉農(nóng)貸款投放的金融機(jī)構(gòu)收益補償、農(nóng)戶貸款貼息補助、金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險補償?shù)韧度胭Y金達(dá)到785萬元。

（四）農(nóng)村信用體系建設(shè)試點取得成效

按照“政府領(lǐng)導(dǎo)，人行牽頭，多方參與，聯(lián)合推動”的原則，試驗區(qū)于2013年8月1日在興隆鎮(zhèn)啟動農(nóng)村信用體系建設(shè)試點。通過制定實施方案、建立制度、統(tǒng)一信息采集標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)輔導(dǎo)、信息實地采集、信息錄入、數(shù)據(jù)庫應(yīng)用等措施，政府、金融機(jī)構(gòu)、人民銀行共同努力，至2013年末完成了興隆鎮(zhèn)10個村的4430戶的農(nóng)戶信用有效信息采集錄入工作，制定了信用戶和信用村鎮(zhèn)評定辦法及信貸優(yōu)惠措施。九臺農(nóng)商行利用這個信用信息向信用戶發(fā)放了優(yōu)惠貸款8000萬元，利率按照發(fā)放貸款時點標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)惠5—10%，有效滿足了農(nóng)民的小額信貸需求，同時大大縮短了信用戶貸款時間。今年4月起開始興隆鎮(zhèn)其余10個村的信息采集錄入工作，現(xiàn)已接近尾聲。通過試點，信用戶的示范效應(yīng)已經(jīng)顯現(xiàn)，農(nóng)村信用環(huán)境得到大大改善，金融機(jī)構(gòu)信貸投放量也逐步增加。

三、困境與局限性分析

（一）農(nóng)村金融創(chuàng)新試驗缺乏機(jī)制支撐，金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新內(nèi)生動力不足

農(nóng)村金融信貸產(chǎn)品和服務(wù)方式的創(chuàng)新試驗，必將隨之帶來潛在的新的風(fēng)險點和薄弱環(huán)節(jié)。但目前缺乏相應(yīng)的風(fēng)險分擔(dān)、風(fēng)險補償和轉(zhuǎn)移機(jī)制，國家及省級一直沒有出臺對試驗區(qū)的優(yōu)惠政策，導(dǎo)致大部分金融機(jī)構(gòu)參與度不高，動力不足，影響了試驗進(jìn)度。

（二）農(nóng)村金融創(chuàng)新試驗缺乏財力支撐，可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)

試驗區(qū)啟動3年來，九臺市財政在地方財力嚴(yán)重不足的情況下，克服困難，累計安排財政資金900萬元，設(shè)立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，用于改革試驗項目建設(shè)，目前已支出785萬元。省級財政只是針對省級部門安排資金使用，對試驗區(qū)始終沒安排配套資金。激勵農(nóng)村金融創(chuàng)新、推廣農(nóng)村信用體系建設(shè)等項目試驗是個長期的系統(tǒng)工程，需要大量資金支撐。2013年全市全口徑財政收入23.84億元，支出43.62億元，地方政府債務(wù)達(dá)53億元，以九臺市目前自身財力狀況，根本無法保證對農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的持續(xù)投入，沒有上級財政的資金支持，改革創(chuàng)新試驗的可持續(xù)性將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（三）國有銀行的現(xiàn)有體制制約了改革試驗項目的整體推進(jìn)

目前，九臺市試驗區(qū)改革僅靠區(qū)域內(nèi)開展，沒有國家層面政策扶持，難以實現(xiàn)農(nóng)村金融體制機(jī)制上根本變化。國有商業(yè)銀行、全國性股份制商業(yè)銀行在產(chǎn)品創(chuàng)新、項目投入均需要上級行或總行授權(quán)，其縣域機(jī)構(gòu)難以自主選擇創(chuàng)新，導(dǎo)致試驗區(qū)參與主體不足，僅靠農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行等地方法人機(jī)構(gòu)的信貸參與，試驗項目難以全面持續(xù)推進(jìn)。如土地整治貸款項目、興農(nóng)蔬菜大棚貸款項目、重點水利建設(shè)貸款項目等新的信貸產(chǎn)品，僅九臺農(nóng)商行進(jìn)行了試驗，原定共同承擔(dān)項目的農(nóng)發(fā)行、建行、農(nóng)行，由于受上級行管理權(quán)限的限制，至今沒有動作。

（四）受相關(guān)政策限制，部分改革創(chuàng)新項目發(fā)展空間有限

如“林權(quán)”抵押貸款多限于擁有開發(fā)權(quán)的新生經(jīng)濟(jì)主體，但針對大部分擁有“林權(quán)”的個體客戶，因無法合理評估林權(quán)本身的原始價值和再生價值，受風(fēng)險、即時效益影響，難以計量貸款授信額度和風(fēng)險程度，貸款增加的空間有限。再如土地整治貸款項目和重點水利建設(shè)貸款項目，受國家土地政策和水利項目抵押擔(dān)保物影響，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)難以持續(xù)投入。

四、下步工作思路及措施

下一步，九臺農(nóng)村改革試驗區(qū)將在鞏固已有成果的基礎(chǔ)上，重點推進(jìn)以下試驗項目：

1.擴(kuò)大農(nóng)村信用體系建設(shè)試點范圍。有序開展信用戶、信用村的評定工作，積累經(jīng)驗，將試點范圍延伸至九臺西部三鎮(zhèn)。

2.做好農(nóng)民失地補償理財產(chǎn)品業(yè)務(wù)。針對失地農(nóng)民的補償資金，開發(fā)理財產(chǎn)品，讓農(nóng)民的失地補償資金保值增值。

3.籌建農(nóng)村金融資產(chǎn)交易中心。交易中心初期選址在空港新城，由試驗區(qū)和九臺農(nóng)商行共同負(fù)責(zé)籌建，相關(guān)工作正在全力推進(jìn)。從國家有關(guān)金融政策信息來看，建設(shè)金融資產(chǎn)交易中心，符合國家金融政策方向，更有利于盤活我市農(nóng)村金融資產(chǎn)，擴(kuò)大融資能力。

4.由市財政注資50萬元，成立九臺市物權(quán)融資農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司。通過這個政策平臺，創(chuàng)新試驗農(nóng)村土地收益保障貸款項目，進(jìn)一步推動農(nóng)村金融改革試驗工作向縱深發(fā)展。

五、相關(guān)建議

1.中央和省級財政設(shè)立專項資金，專門用于改革試驗區(qū)建設(shè)，解決縣域財力不足的問題。一是定向補充試驗區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，對改革試驗區(qū)有突出貢獻(xiàn)的銀行機(jī)構(gòu)加大財政獎勵，實施正向激勵；二是對相關(guān)農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)化調(diào)整和城鎮(zhèn)化建設(shè)項目貸款給予一定的貼息補助；三是設(shè)立風(fēng)險補償專項資金，對銀行機(jī)構(gòu)在改革試驗項目上的貸款損失，由風(fēng)險補償資金給予一定比例的補償。

2.加快實施農(nóng)村土地確權(quán)工作。目前農(nóng)村土地為集體所有，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)爭議問題法院執(zhí)行存在障礙，從而增加了銀行在貸款投入上的顧慮，建議在全市加快開展農(nóng)村土地“確權(quán)”工作，推進(jìn)農(nóng)村資源的資產(chǎn)化，從根本上解決“三農(nóng)”領(lǐng)域融資難的問題。

3.建議國有銀行總行放寬對試驗區(qū)基層機(jī)構(gòu)的政策限制。對農(nóng)村金融改革試驗區(qū)的分支機(jī)構(gòu)在保證風(fēng)險的前提下，應(yīng)借助金融改革試驗區(qū)的機(jī)遇和平臺簡化手續(xù)、放寬貸款投放自主權(quán)和貸款投放規(guī)模權(quán)限，給予試驗區(qū)的機(jī)構(gòu)自主創(chuàng)新信貸產(chǎn)品的優(yōu)惠政策，使縣域存款更多的留在縣域，解決農(nóng)村金融業(yè)務(wù)比較效益低下，增強各金融機(jī)構(gòu)支持“三農(nóng)”的內(nèi)生動力。

4.成立農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，成立由政府主導(dǎo)的專業(yè)的農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，為符合國家產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)含量高、有利于增加就業(yè)機(jī)會、推動城鎮(zhèn)化建設(shè)、能帶動本地農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的縣域中小微企業(yè)、農(nóng)村專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)戶提供貸款擔(dān)保，增加試驗區(qū)項目貸款的抵押、擔(dān)保能力，發(fā)揮其有效撬動信貸資金的作用。

5.全面推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)。在政府領(lǐng)導(dǎo)下，繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村信用體系建設(shè)試點范圍，使企業(yè)和個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫覆蓋廣大農(nóng)村，開展農(nóng)村信用評級工程，完善農(nóng)村信用的征集、評估、發(fā)布與服務(wù)體系，真正實現(xiàn)企業(yè)和農(nóng)戶信用信息共享，切實優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。

Practice and Consideration of Jilin Province Jiutai Rural Financial Reform Pilot Area

Research Group of Jiutai Sub-branch of PBC

iIn this paper, a detailed analysis of the establishment of Jilin Province, Jiutai rural fi nancial reform pilot area background; introduces the reform testing since the start, through the improvement of the fi nancial system, rural fi nancial innovation products and services, strengthen the rural credit system construction, a series of measures, phase achievement financial reform pilot agricultural village in Jiutai; further development in the future difficulties and limitations; fi nally, illustrates the ideas and measures to the next step work.

Rural Financial Reform; Pilot Area; Practice and Thinking

F830

A

1009 - 3109（2014）08-0060-04

（責(zé)任編輯：何昆燁）

蘇元禮，男，漢族，本科，中國人民銀行九臺市支行，經(jīng)濟(jì)師。馮春麗，女，漢族，本科，中國人民銀行九臺市支行，經(jīng)濟(jì)師。