張齊安

傳統的福利概念是指社會或組織給特定人群提供的生活上的利益和照顧。社會福利則是指政府為提高和改善公民物質、精神生活，通過立法或政策向一定范圍內的指定對象提供的資金和服務實惠，具有普惠性特征，是相對穩(wěn)定的社會措施。惠民措施是政府對實施了被鼓勵行為的一定人群給予的獎補措施，屬于非制度性保障機制，不具有穩(wěn)定性。

剛剛結束的全國第四次殯葬工作會上，李立國部長反復強調要“堅持實行火葬、改革土葬、節(jié)約殯葬用地”，“引導群眾不立碑、逐步用可降解材料取代水泥石材”，推行多樣化的節(jié)地生態(tài)葬法，“實行生態(tài)安葬獎補機制”，“全面建立基本殯葬服務保障制度和節(jié)地生態(tài)獎補制度”。制度的公正、公平是社會和諧的基礎。政府在殯葬領域實施的惠民措施具有一次性給付特點。按一般規(guī)律，正常家庭每隔18—20年才有可能遇到一次白事，時間間隔長，不利于政府推行綠色、環(huán)保、節(jié)地等科學發(fā)展的政治主張的有效傳播，惠民措施的知曉度和影響力會打折扣。所以，把激勵機制歸為惠民措施，不如將其作為建立和健全平等的公共福利制度的內容，直接納入社會福利制度體系，使其作為堵攀比、高價建墓，獎骨灰生態(tài)存葬的信號燈，讓全體公民明了并且切實得到政府鼓勵行為下的福利實惠。采取文明、節(jié)地、生態(tài)的骨灰存葬方式，百姓得到實惠、政府的發(fā)展主張得到落實、環(huán)境生態(tài)得到保護，可謂一舉數得，蘊含著政治治理的深層智慧。

一、殯葬惠民措施福利化的經濟基礎

改革開放以來，我國經濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的輝煌成就?！?008年我國人均收入達到了2360美元，中國終于達到了一個中等偏下的發(fā)展水平”?！皣医y計局數據顯示，中國經濟總量在世界的排序，從2002年的第6位，上升至2010年的第2位，2011年依然保持著這一位置”?！叭毡緝乳w府發(fā)布的數據顯示，2010年日本名義GDP為54742億美元，比中國少4044億美元，排名全球第三。中國一躍成為全球第二大經濟體”，我國經濟總量世界排名第二的格局基本穩(wěn)固，迄今未變。內報、外媒披露的信息證實“中國經濟增速大大超出預期，為民族復興奠定了堅實基礎”。在此條件下，社會開始把關注民生事業(yè)發(fā)展的目光集中投向“建立與中等發(fā)展水平相適應的社會福利制度” 上來?？梢钥隙ǖ卣f，出于社會和諧、可持續(xù)發(fā)展大計，國家把殯葬惠民措施納入社會福利體系，有充足的國力做后盾。按照我國8‰的死亡率、48%的火化率、90%的骨灰寄存量和北京2000元的高限惠民標準粗略計算，公共財政每年僅需支出不超過90億資金，就能實現生態(tài)處理骨灰449余萬份，環(huán)境效益極為明顯。

二、殯葬惠民措施福利化的政治環(huán)境

思想是行動的先導。只有統一認識，同心同力，才能步調一致，發(fā)揮政策制度的激勵和引導優(yōu)勢。黨的十八大和十八屆三中全會把黨的奮斗目標確定為“全面建成小康社會，進而建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興的中國夢”，實現這一夢想，必然伴之以全面和深刻的社會改革。

中央科學發(fā)展的戰(zhàn)略部署，與“把惠民措施上升為福利制度”有三大方面的直接關聯：一是“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”。公墓作為稀缺資源進入市場交易，價格必將隨行就市，天價公墓將會進一步突破社會心理價位，令人咂舌；二是“圍繞建設美麗中國深化生態(tài)文明體制改革”，健全“資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發(fā)展現代化建設新格局”?！皩嵭匈Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度”，意味著在“市場起決定性作用”的大背景下，政府只有借助土地資源有償供給制度和生態(tài)恢復獎懲機制才可能有效調控公墓的經營行為；三是“加強社會建設，必須以改善民生為重點……完善社會救助體系，健全社會福利制度”，為建立健全政府購買服務前提下的生態(tài)安放行為的獎補措施，納入社會福利制度提供了難得的機遇，不啻天賜良機。

三、殯葬惠民措施福利化的實踐條件

民政部副部長竇玉沛撰文指出：殯葬不但是一項重要的民生事業(yè)，也是一項涉及生態(tài)文明建設的事業(yè)，同時還是一種獨特的文化現象。全面推行惠民殯葬服務，是一項重要的基礎性民生工程。加快建立以政府為主體提供基本公共服務，以全體公民為對象的規(guī)范化和專業(yè)化服務，夯實惠民殯葬工作的基礎，形成長效機制，“實現殯葬基本公共服務均等化，促進社會公平、正義”。這一希冀是“獨上高樓，望斷天涯路”的遠見卓識。2007年以前，上海、盤錦、麗江等城市的民政部門就開始探索對轄區(qū)內特殊困難群體實行減免基本白事費用的惠民措施。2007年初，寧夏率先出臺規(guī)定，由當地政府對城鄉(xiāng)困難群眾等給予300-500元的一次性白事救助金。同年，河北省遷安市、河南省欒城縣政府相繼出臺的政策，將轄區(qū)全體居民的白事服務費用無區(qū)別地納入惠民范疇的利好政策。無論是有選擇的限定特定對象，還是無條件地全覆蓋，都是或多或少地開始把惠民措施向福利制度靠近的艱辛探索和不懈努力，為2009年民政部出臺《關于進一步深化殯葬改革促進殯葬事業(yè)科學發(fā)展的指導意見》（民發(fā)〔2009〕170號），順理成章地將惠民措施“定義為由公共財政予以保障，……基本殯葬服務均等化”的保障形式提供了政策依據。2012年國務院下發(fā)的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》（國發(fā)〔2012〕29號）明確提出綠色安葬等服務“納入基本公共服務內容”，2012年年底民政部制定的《關于全面推行惠民殯葬政策的指導意見》（民發(fā)〔2012〕211號）進一步明確了“基本公共服務均等化的目標”，“標志著惠民殯葬政策已經上升為國家基本公共服務政策，以制度的形式確立下來”，成為保障和改善民生的重要舉措。

各地的先期探索實踐和國家的宏觀發(fā)展規(guī)劃及政策意見，為殯葬惠民措施福利化提供了難能可貴的實踐條件。

四、殯葬惠民措施福利化能解決的現實問題

政府將惠民措施納入社會福利體系，實質是公共財政在進行了利弊評估的前提下，所做出的社會總體效益平衡，目的是用激勵機制調動公民自覺自愿地參與到綠色、節(jié)儉、生態(tài)處理后事的科學、文明的時代潮流之中。只要當事人親屬較好地履行了政府倡導的生態(tài)主張，實惠人人有份。北京、天津發(fā)放白事生態(tài)安置補貼分別達到2000元和1800元的標準，上海的撒海獎補額度也高達2000元，在“解決好人民最關心最直接最現實的利益問題”上，起了很好的先導作用。由此可見，有效解決圍繞“死有所葬”引發(fā)的一系列社會熱點問題，必須從社會建設的大局中謀求出路。

一是有利于使公墓市場化。習總書記曾強調土地要同質同權，這意味著一直以來延續(xù)的“規(guī)劃土葬用地”政策的終結，公墓等大型基礎建設用地成本抬高已成必然趨勢。但是，自1998年起政府基于我國人多地少、資源缺乏的基本國情，明確指出：“火化區(qū)的公墓是現階段處理骨灰的過渡形式，不是我國殯葬改革的方向”，對公墓用地一直采取統一規(guī)劃、嚴格審批、控制規(guī)模措施，導致城市公墓數量少，規(guī)模小，成為稀缺資源，價格過高問題始終無法緩解。

為更好地適應“建立責任型政府、服務型政府”需要，逐步推行“政事分開、管辦分離”，打破公墓行業(yè)壁壘，公墓建設經營引入了市場競爭機制，社會力量得以參與公墓建設經營，“不可避免地產生了這樣或那樣的問題”。眾所周知，資本天生具有逐利性，公墓建設經營投資者追求高額利潤乃其狼性所致。國人根深蒂固的“入土為安”的殯葬觀念，使公墓的存在具有現實合理性。需求決定市場和價格?？梢詳嘌裕谫Y源稀缺和市場決定論客觀現實，公墓價格將進一步突破群眾的心理承受力，成為貨真價實的“天價”消費品。如不果斷地把公墓推向市場，“死不起”的言論會更加甚囂塵上，公民對政策失允的詰難將進一步發(fā)酵，矛頭會直接指向社會公平，質疑政府合法性和執(zhí)政黨能力，政府為市場背黑鍋，有可能演變成嚴重的政治事件。吐出這枚苦果的明智之舉，是令其隨行就市，讓市場定價。

二是有利于建立購買服務制度。對采取生態(tài)存葬的，政府承擔合理費用是惠民措施福利化的核心。無論是崇尚回歸自然，以草坪、花壇、樹木等生態(tài)化入土為安的，還是凸顯個性，以塑像等精美容器置于家庭存放的，凡具備綠色、節(jié)地、環(huán)保等主要特征的產品和服務用項，都應納入政府購買服務機制。需要強調的是，“倡導慎終追遠，傳承優(yōu)秀文化”行為，承載生命文化的價值取向，應該特別注重體面的容器、莊重的儀式、豐富的懷思信息、優(yōu)美的安置環(huán)境和優(yōu)質的人性化服務，這是公民的基本訴求。民政部門以往力推獎補措施，卻難以調動廣大群眾的積極性響應，究其原因就是相關服務利潤小經營者缺乏動力，導致服務內容干枯乏味，缺乏人文寄托的載體，公民覺得不體面，無益于慰藉往生。免費或薄利交易不符合資本逐利的本性，有贏利才能保障優(yōu)質服務，利潤越豐厚，服務水準越高，是公平交易的法則。購買服務制度，本質是政府花錢買平安、社會和諧及優(yōu)美生態(tài)，彰顯著多贏的政治智慧。

三是有利于解決清明 “潮汐”難題?！对姟ぶ苣稀りP雎序》說“美教化，移風俗”是歷朝歷代政治家的必舉之措，《禮記·經解》指其發(fā)揮著“止邪也于未形”的揚棄功能。祭祀是傳統殯葬文化的重要組成部分,蘊含著深厚的人文意義，是凝聚民族情感、因循家族精神不可或缺的載體。清明、重陽、冬至等特定時點周期性出現的“潮汐”現象，給民政窗口服務單位帶來的壓力越來越大，公共安全問題日益凸顯。民政部歷年來都將“做好清明節(jié)期間的文明祭掃服務保障工作和有效應對清明輿情”，當作一項年度重點工作加以部署，地方政府調動公安、交通、衛(wèi)生、林業(yè)等多部門支援民政部門的管理工作。上海為做好今年即將出現的超過800萬人的“潮汐”問題，用上了衛(wèi)星監(jiān)控和警用直升機。各級民政的相關職能部門和單位的干部職工年年為完成好這項工作而寢食難安，還要重復浪費大量財力、人力、物力。

改變現行祭祀行為必須從文化傳統和福利制度頂層設計上深入思考，把起引導、激勵作用的諸項惠民措施固化為福利制度，對骨灰存放方式進行人文、藝術處置，如用精美的藝術品或栩栩如生的塑像封放骨灰，便于公民在家擺放和瞻仰，突出傳統追思行為的血緣性、私密性內質，逐步形成莊重肅穆、簡便文明的新風尚。久而久之，清明“潮汐”自然會風平浪靜。

四是有利于平抑公墓高價?！安伙嫅{他酒價高”，隨著公民的觀念和方式的改變，必將帶來生態(tài)葬式和存放方式的革命。按照市場規(guī)律，公墓需求降低自然會稀釋其緊缺優(yōu)勢，需求減少，價格必然下降，公墓高價的無解難題就會不攻自破。

從社會治理的立場看，把殯葬惠民措施福利化所帶來的巨大政治收益和社會效益，較之公共財政的一丁點兒支出是不可比擬的。說實話，很劃算。