汪德明

摘要：隨著新公共管理運動的發(fā)展和政府績效評估活動的廣泛運用，新時期行政問責制更關注行政系統(tǒng)與外部環(huán)境的交互關系，從政府被動應付轉(zhuǎn)為積極主動的要求。政府績效評估作為一種管理手段與工具，以政府的績效為評價依據(jù)有利于公眾實施對政府部門的問責與控制。政府績效評估和行政問責呈現(xiàn)出彼此推進的互動態(tài)勢。

關鍵詞：行政問責制；政府績效評估

（一）政府績效評估的問責意蘊

政府績效評估作為一種管理工具，是有效落實政府責任的重要手段。

第一，政府績效評估是政府履行責任的激勵和約束機制。一方面，政府績效評估指標引導政府主動承擔責任。政府績效評估指標明確了政府責任的內(nèi)容和范圍，明確政府工作人員行為方式和價值取向的要求，引導他們?yōu)橹Σ⒅鲃映袚熑?，將評估指標視為努力到達的目標。另一方面，政府績效評估的獎罰性強化了政府履行責任的行為。其獎懲性產(chǎn)生激勵與約束力推動其責任義務的履行，督促政府工作人員為避免被問責而盡力完成績效目標，強化政府工作人員提高業(yè)績的行為。

第二，政府績效評估為行政問責制提供了共享平臺，推動行政問責走向制度化。行政問責的實施是以發(fā)現(xiàn)政府失責行為為基礎前提，以責任的解釋、判斷、評估及責任的追究等作為主要環(huán)節(jié)。而政府績效評估的程序與行政問責的程序基本類似，都包括標準的確立、評估及評估結果的運用等。因此，政府績效評估為行政問責的制度化提供了共享平臺，政府績效評估可成為行政問責制的重要組成部分。首先，政府績效評估是政府失責行為的發(fā)現(xiàn)工具。政府績效評估指標構成行政問責制的坐標體系，通過評估指標來判斷政府及其工作人員責任的履行情況，以決定是否啟動問責程序。其次，政府績效評估是政府失責行為的評價工具。通過這種有效的工具來判斷失責行為的性質(zhì)和程度來確保責任追究的客觀性和準確性。最后，政府績效評估的結果運用過程包含著責任追究的過程。政府績效評估的結果運用包括對政府工作人員的業(yè)績進行獎懲，而獎懲的依據(jù)則是履行責任程度的表現(xiàn)。

第三，政府績效評估界定了政府的基本行為領域和目標底線。政府績效評估是實施行政問責制的前提，而政府的特定職能及其工作人員的具體職責是設計績效評估指標的主要依據(jù)，績效評估指標為其指明了努力方向，明確了行為領域，使其不缺位、不越位，在限定的范圍內(nèi)履行職責?？冃гu估指標所涵蓋的每一具體目標的目標值是一個目標區(qū)間，上限是政府職責完全實現(xiàn)的期望值，下限則是政府行為應該達到的最基本要求即目標底線。

第四，政府績效評估孕育了多元問責之路。政府績效評估是完善行政問責制的重要途徑。當前在我們國家實行政府績效評估是為了實現(xiàn)等級問責的需要，確認責任主體，也是為了培育其他問責主體，實現(xiàn)問責主體多元化。這主要體現(xiàn)以下2個方面：一是在對政府績效進行評估過程中要體現(xiàn)上級對下級的問責和監(jiān)督，還要在科學發(fā)展觀的指導下，生態(tài)環(huán)境、和諧社會等評估指標也在實踐中逐步得以體現(xiàn)，等級問責的范圍不斷擴大。二是政府績效評估創(chuàng)新了政府管理，孕育了多元問責的路徑?，F(xiàn)在我們的一些地方政府在績效評估方面根據(jù)實際情況采取了多種方式，例如山東省青島市就通過推行“社會服務承諾制”，突出對政府機關的作風和道德重視；江蘇省南京市實行“萬人評議政府”活動，讓廣大市民指出政府工作中的好和不好的地方，體現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，堅持為人民服務的宗旨；在甘肅省蘭州市通過建立第三方獨立機構來評估政府績效建立了組織化的社會問責渠道等，在一定程度上為行政問責制提供了多種問責模式，是完善行政問責制的重要途徑。

（二）行政問責是政府績效評估問責功能形成的導向

第一，行政問責文化的塑造過程是政府績效評估價值取向的選擇過程。行政問責文化是行政問責制的靈魂。在傳統(tǒng)政治體制中，比較重視權力，強調(diào)權力的作用，這樣影響到了一些領導在自身的仕途上重視自身的升遷與政治前途，一味地追求GDP和短期效益而忽視了社會的科學可持續(xù)發(fā)展和長期效應。因此，當前應樹立以科學發(fā)展觀為指導思想的問責文化，實踐證明，只有以科學發(fā)展觀為向?qū)?，才能形成正確的政績觀。同時在行政問責文化的培養(yǎng)過程中，政府逐漸轉(zhuǎn)變價值取向，通過在科學發(fā)展觀和正確績效的指導下，政府績效評估有助于重塑政府政績觀，健全政府績效評估體系，倒逼問責文化重塑。

第二，行政問責資源的整合是政府績效評估主體多元化的動力源泉。當前，我們國家仍然還是實行的是同體問責，涉及到異體問責的還很少。而解決的關鍵在于能否確保社會公眾廣泛參與問責，促進問責主體多元化，多方面、全方位的開發(fā)和整合問責資源。然而多元化問責主體的開發(fā)和整合對政府績效評估主體多元化起到一種推動作用。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是政府績效評估需要通過大眾評估、專家評估和第三方獨立機構等吸引了大量社會公眾以及專家學者關注和參與政府績效評估，從而多方面、全方位的開發(fā)和整合了問責資源；二是政府績效評估作為一種可量化的改革行政體制的管理手段與工具，可以對政府的職能進行再次界定，不管是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理等都要求政府再一次進行職能細分，以便根據(jù)權力行使情況、職能履行程度來追究政府部門和其工作人員的個人責任。

第三，行政問責內(nèi)容的統(tǒng)合是政府績效評估內(nèi)容的整合過程。行政問責的內(nèi)容主要包括政府行為和政府績效，其中政府的行為涉及面比較廣，又包括政府的決策、執(zhí)行、預算等等。而政府績效評估又是通過一系列績效評估指標和標準來進一步進行約束和監(jiān)督，其中有針對政府行為的事后問責，也有對政府行為全程監(jiān)督，通過貫通政府執(zhí)行過程，從而促進了問責內(nèi)容的統(tǒng)合。問責內(nèi)容應該與政府績效問責的內(nèi)容一致，也應通過政府績效評估進一步拓寬問責范圍。

第四，行政問責效益的提高是政府績效評估能否鞏固政績合法性的衡量標準。通過一套科學化的評估指標可以確保政府績效評估結果有效，同時讓政府朝著這個方向努力，并對自身的行為進行改革來達到評估條件，讓政府績效評估指標體系減少或避免虛假政績，保證行政問責的具體實施可以量化、細化和系統(tǒng)化，這樣才能讓行政人員的行為規(guī)范、合理和有效，保障政府績效真實客觀。另外就是政府績效結果公布后要采取獎懲措施，對做的好給予褒獎，對做的不到位的地方指出來加以矯正，不斷激勵行政人員做好本職工作，提高政府整體績效，確保政績向鞏固政績合法性的方向發(fā)展。政績合法化則是行政問責效益提升的標志。（作者單位：湘潭大學公共管理學院）

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