群體性事件應對中的地方政府角色

楊麗芳

[摘要]我國在社會轉(zhuǎn)型時期各種新情況、新問題不斷出現(xiàn)，因社會矛盾而引發(fā)的群體性事件已經(jīng)成為轉(zhuǎn)型時期影響社會穩(wěn)定的突出問題之一。面對群體性事件，相關(guān)部門仍習慣以追求社會的“剛性穩(wěn)定”為目標，采用政府“壓制型模式”予以應對，導致群體性事件愈演愈烈，政府的公信力面臨嚴峻的考驗。為妥善處置群體性事件，提高政府的公信力，應該明確群體性事件社會控制中政府的角色定位，努力完善相關(guān)的法律制度，優(yōu)化應對群體性事件的手段和對策，建構(gòu)相對人有序參與群體性事件處理過程的程序制度。

[關(guān)鍵詞]群體性事件；地方政府；政府角色；政府公信力

中圖分類號：D6文獻標識碼：A文章編號：1008-410X（2014）02-0094-05

有效應對群體性事件是各級政府必須重視的社會問題。雖然近年來在全國各地頻繁發(fā)生的群體性事件嚴重削弱了政府的公信力，但毋庸置疑，在公共領(lǐng)域的治理和社會管理控制尤其是應對群體性事件的態(tài)度和措施方面，政府處于主導地位并扮演著重要角色[1]。本文試圖通過群體性事件與政府角色的關(guān)聯(lián)性分析，探討群體性事件社會控制中如何強化地方政府的主導角色，有效提高地方政府的公信力。

一、群體性事件與政府角色的關(guān)聯(lián)性

（一）群體性事件的定義及實質(zhì)

對于“群體性事件”，學術(shù)界一直沒有統(tǒng)一的定義，其稱謂也有所不同。許多學者從不同的專業(yè)領(lǐng)域，如政治學、法學的角度對群體性事件進行定義。目前較權(quán)威的定義是：“‘群體性事件是由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、群眾認為自身權(quán)益受到侵害，采取一種非法的、極端對抗的形式或手段向具體的國家管理者主張合法權(quán)益或表示不滿的群體性騷擾，對政府管理和社會秩序造成影響的突發(fā)性事件?！盵2]

群體性事件非同于一般的政治事件，盡管包含政治意義上的維權(quán)行動，但是群體事件的行動者并非針對黨的領(lǐng)導及社會主義制度發(fā)起攻擊，不具有政治對抗性。其參與者只是以勞資糾紛、農(nóng)村征地、城市拆遷、行業(yè)改制等特定事件為背景、以具體的利益訴求為目標，通過群體上訪、集會等方式向政府、社會管理者表達利益訴求。我國三十多年的改革開放在激發(fā)社會總體生產(chǎn)力的同時，也使社會利益出現(xiàn)多元并存的局面。群體性事件的行為者在社會生活及資源分配上多處于弱勢地位，個體往往難以獲得表達自身利益的機會，底層民眾在權(quán)利運動的激發(fā)下權(quán)利意識覺醒，維權(quán)情緒高漲，各階層利益主體之間形成分庭抗禮的格局，并開始采取諸如公民集體行動等公開形式進行利益博弈。表面上看，群體性事件是一種社會秩序失序的社會問題，但實質(zhì)上反映出中國社會利益的多元化構(gòu)成及利益沖突的激烈性，是特定的群體對現(xiàn)有社會結(jié)構(gòu)秩序和利益分配秩序的反抗。

（二）群體性事件與政府角色的關(guān)聯(lián)性

由于受特定社會歷史背景及在此條件下形成的經(jīng)濟、政治、社會狀況的影響與制約，我國社會公共事務(wù)的管理主體由政府承擔，且主要依靠行政管制手段。產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域不明、責任劃分不清、利益表達渠道不完善等因素，使政府常常成為各類責任與矛盾的集中體，成為群體性事件中矛盾的指向?qū)ο蟆?/p>

首先，群體性事件的爆發(fā)部分歸因于政府失責。“從廣義的角度上來看，政府責任是指政府能夠積極地對社會民眾的需求做出回應，并采取積極的措施，公正、有效率地實現(xiàn)公眾的需求和利益。”[3]群體性事件的爆發(fā)并非瞬時而為，公眾的不滿情緒往往需要一定時間的聚集且在無法通過正常渠道釋放的情況下才會演變?yōu)楸┝_突活動。我國政府在有關(guān)利益表達機制的構(gòu)建方面明顯存在不足，渠道種類有限、有效性低等因素使得公眾不滿情緒在產(chǎn)生之初無法找到對應的政府部門予以解決，或是各類有權(quán)政府部門之間相互推諉，互不履行政府責任，公眾利益的表達和維護需求在難以得到及時有效滿足的情況下，造成矛盾激化。

其次，群體性事件的矛頭多指向政府。盡管某些群體性事件與政府并無直接的利害關(guān)系，但事件爆發(fā)的背后隱藏著政府長期不作為積累下的矛盾。政府以作出公共政策的方式作為對群眾利益訴求的回應方式，公共政策及時滿足了公眾對利益分配的需求，則整個社會趨于穩(wěn)定；然而，一旦特定社會群體的多數(shù)成員認為借助和平方式已無法影響政府實現(xiàn)自身目的時，他們可能轉(zhuǎn)而訴諸更加嚴厲的手段，努力從根本上改變現(xiàn)存的規(guī)則。

最后，政府在群體性事件的處理中具有重要的地位。群體性事件客觀上屬于“社會問題”，是伴隨著較多人群利益或受侵害后無處申訴、表達、維護，或社會分配方式、公共政策不公平等原因出現(xiàn)的社會問題。無論是自由主義政府論、凱恩斯主義政府論，還是發(fā)展至今的新型政府角色理論，無一例外都主張政府應當具有維護社會穩(wěn)定和社會秩序的職能。隨著我國社會組織形式、就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)等變革的加快，我國社會面臨著許多亟待解決的突出矛盾和問題。然而值得注意的是，我國政府在運用政治權(quán)力和行政權(quán)力去協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的矛盾和問題時，忽視了對自身行政職能的建設(shè)，進而影響了對社會秩序的有效維護。群體性事件的爆發(fā)在一定程度上也表明了我國社會秩序中存在不合理之處，現(xiàn)有社會管理格局仍待完善，這種極端性的社會群體行為匯聚著巨大的矛盾與沖突能源，對整個社會秩序的穩(wěn)定構(gòu)成了巨大的威脅。

二、群體性事件應對中存在的主要問題

（一）地方政府的角色定位不準確，地方政府的公信力缺乏

地方政府的公信力是地方政府獲得地方民眾認可的能力，其首先來自政府對地方社會管理和公共服務(wù)的承擔。因此，政府在履行管理職責的過程中，應該嚴守“政府中立”的原則，成為超越社會各利益集團之間紛爭的最后一道防線，而不應該屬于社會利益集團中的任何一方。然而，在現(xiàn)實中不竟然。尤其個別的地方政府政績考核體系片面，為了達到整合、利用資源，發(fā)展經(jīng)濟的目的，往往以當?shù)氐呢斦杖朐鲩L和經(jīng)濟增長速度作為主要指標，于是地方政府在市場經(jīng)濟的利益驅(qū)動下，把自己和強勢利益集團捆綁在一起。特別是在處理一些經(jīng)濟糾紛、利益沖突問題時，傾向于“親商”的政策，并且錯誤地把民眾維護自身權(quán)益的正當要求視為影響本地經(jīng)濟發(fā)展的障礙而壓制，引起民眾的不滿，民眾與企業(yè)之間的糾紛就演變成了民眾與基層政府之間的沖突。

（二）利益訴求表達平臺建設(shè)不完善，公眾參與制度供給不足

在政府角色理論中強調(diào)政府的干預，實際上就是強調(diào)政府對各種利益進行有效分配、協(xié)調(diào)和整合的職能。群體性事件從另一個維度進行分析，可以視作是民眾對政府信任的一種表達方式，當出現(xiàn)利益沖突時，公眾期待政府以一個社會管理者的身份對利益重新進行分配。鑒于此，政府理應不斷拓展和挖掘適于公眾表達意見的渠道。在我國，表面上看存在許多利益訴求機制，如民意代表機關(guān)、各級信訪機關(guān)及一些基層自治組織等，然而在現(xiàn)實生活中，利益訴求者多為弱勢群體，在實際尋求救助的過程中，有部分政府官員將這種利益訴求行為劃歸為非正常行為，對上訪者進行阻撓、打壓等?？此品倍嗟木葷?，真正發(fā)揮作用的卻寥寥無幾。利益表達渠道空置，政治宣泄渠道不順暢，容易造成民怨，意見逐步升級，形成官民對立的局勢。

（三）以追求“剛性穩(wěn)定”為目標，采用政府“壓制型模式”予以應對

“壓制型”治理模式主要指政府運用行政強制手段對群體性事件進行打擊處理。由于受到傳統(tǒng)的行政管理理論思維的影響，我國一些地方政府習慣應用“壓制型”治理模式，以貫徹政府的單方意志為主，無視公眾在群體性事件中的權(quán)利主體地位，強調(diào)社會形成一種剛性穩(wěn)定。一旦發(fā)現(xiàn)公眾“集體表達利益訴求”，地方政府就以追求社會的“剛性穩(wěn)定”為目標，以“維穩(wěn)”之名壓制民眾的正當利益訴求。事實上，這種治理模式治標不治本，無法從根本上解決群體性事件的深層次矛盾，只是暫時阻止了事態(tài)進一步擴大。如果處理不到位，極有可能為更大規(guī)模群體性事件的發(fā)生埋下禍根。應當說，在相對緊張的官民關(guān)系中，如果民意、民怨和民憤得不到及時疏導，反而被一次次壓制，只會激起更多的誤解與矛盾。當下一次群體性事件爆發(fā)時，行政機關(guān)不得不采取更強烈的高壓手段，動用更多的公共資源，如此惡性循環(huán)，后果不堪設(shè)想[4]。

（四）涉及群體性事件的法律法規(guī)較為零散，政府維穩(wěn)工作的難度增加

從我國現(xiàn)行的法律體系看，處置群體性事件的相關(guān)法律法規(guī)及意見措施主要有《憲法》、《治安管理處罰法》、《突發(fā)事件應對法》、《集會游行示威法》、《公安機關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》以及2004年中共中央《關(guān)于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》、《信訪條例》等。這些規(guī)定雖然涉及法律體系的各個層面，但較為零散，缺乏統(tǒng)一性，給政府的維穩(wěn)工作增加了一定的難度。比如，賦予公民集會、游行、示威的權(quán)利，是現(xiàn)代法治理念對一個法治國家的基本要求。我國《憲法》第35條規(guī)定：“公民享有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由”，《集會游行示威法》對集會、游行、示威應遵循的原則和申請、批準程序等都做了規(guī)定。但是由于《憲法》沒有直接使用“群體性事件”一詞，所以，集會、結(jié)社、游行以外的群體性事件沒有直接的憲法依據(jù)。再如，2004年中共中央《關(guān)于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》為各級政府在如何處置群體性事件上提供了很好的指導依據(jù)，但是從行政學的角度看，如果缺乏上位法的規(guī)定，容易導致政府制定的相關(guān)政策措施違背法律原則，從而導致公眾對政府在群體性事件處置手段方面“合法性”的質(zhì)疑，增加了政府維穩(wěn)工作的難度。

三、關(guān)于強化群體性事件中政府角色的思考

群體性事件中政府角色偏差的事實毋庸置疑，政府角色長期偏差及偏差過度，將導致群體性事件的發(fā)展態(tài)勢惡化及處理效果不佳，進而影響整個社會和諧穩(wěn)定的秩序，因此必須采取有效措施，針對這種角色偏差做出及時的調(diào)整，進一步強化群體性事件中政府的主導角色，提高政府的公信力。

（一）強化培養(yǎng)回應型政府的理念

回應型政府與壓制型政府相對應?；貞驼畯娬{(diào)公眾的主體性，重視政府與公眾之間的協(xié)調(diào)合作，通過促進政府積極回應公眾的利益訴求，化解社會矛盾。

在回應型治理模式下，行政機關(guān)對群體性維權(quán)活動主要采取各種官民對話、現(xiàn)場辦公等柔性手段處置群體性事件，為相對人提供參與解決爭議的機會，讓相對人主張自身的利益并且對行政決策施加影響，還可以不斷培養(yǎng)和提高公眾政治參與的能力。在回應型政府理念下追求的社會穩(wěn)定是一種韌性穩(wěn)定，“也只有韌性穩(wěn)定才是一個自由社會和活力社會真正需要的穩(wěn)定”[4]。由此可見，回應型政府的構(gòu)建無疑更有利于從根本上治理群體性事件，保護公眾的合法權(quán)益，緩和官民矛盾，提升政府處理社會危機事件的公信力。

（二）建立利益協(xié)調(diào)與訴求表達機制

重視利益主體的利益表達是構(gòu)建和諧社會應當重點考慮的因素之一。群體性事件本質(zhì)上是多元利益主體沖突外化的結(jié)果。對此，政府應當積極構(gòu)建各類有效的利益疏通機制，為公眾提供及時表達內(nèi)心意愿的渠道。

暢通利益表達渠道，不僅要求政府完善現(xiàn)有的利益表達機制，更要求政府開辟新的表達渠道。在完善信訪等傳統(tǒng)主要渠道的基礎(chǔ)上，要注重對工作方法的創(chuàng)新與改革，加強對政府人員的思想教育，強化政府人員的責任感及服務(wù)意識，同時還要加強對政府人員的責任問責制，將政府人員處理群體性事件的政績納入工作考核體系；在開辟新渠道方面，要充分利用大眾媒體社會監(jiān)督和利益表達功能，利用現(xiàn)代傳媒手段構(gòu)建多層次、多渠道、高效便民的公眾訴求表達平臺。

（三）增強地方政府信息溝通能力

在群體性事件的處理過程中，政府如果對事件真相過度封閉，將增加事件處理的難度與不確定性。因此，應該建設(shè)透明政府，建立健全政府信息公開制度。加強政府與公眾之間的信息溝通，一方面要積極推進地方政府政務(wù)公開，推行網(wǎng)上政務(wù)大廳、官員博客等“陽光公務(wù)”；另一方面要加強政府決策聽證制度的法制建設(shè)，通過制定法律法規(guī)實現(xiàn)政府聽證的規(guī)范化及程序化，讓公眾獲取更多的政府決策信息，以達到公眾配合政府的目標。此外，還可以借助新聞發(fā)言人制度，在事件發(fā)生之初通過新聞發(fā)布會向公眾直接正面地傳達正確信息及政府的處理進展。這樣既可以增加政府的輿論支持度，提高政府的公信力，也可避免因不良團體對政府的惡意攻擊產(chǎn)生的社會不穩(wěn)定因素。

（四）強化與第三方主體的合作

如果說與公眾的對話協(xié)商機制強調(diào)的是政府與民眾之間直接的對話解決方式，與第三方主體的合作“主要側(cè)重的是政府作為全局性的指揮者和調(diào)度者，能夠從矛盾的焦點和漩渦中解脫，通過第三方有效地控制和化解社會矛盾”[5]（P35）。在某些群體性事件中，政府就是沖突指向的直接利益訴求者，在其自身公信力下降的情形下，再充當矛盾調(diào)停者明顯無法取得實質(zhì)性的效果，此時引入第三方社會組織進行調(diào)停，可充分發(fā)揮社會組織協(xié)助維護社會穩(wěn)定以及協(xié)助政府進行社會管理和緊急事件處理的功能。政府部門聽取調(diào)停組織提出的意見、建議，及時與民眾進行溝通，并做出修補、彌合工作，降低利益矛盾深層激化的可能。

（五）完善群體性事件應對處置基礎(chǔ)的法律法規(guī)

我國在應對群體性事件的基本法律法規(guī)上存在著缺失，從立法的整體看，現(xiàn)有的法律法規(guī)管制色彩較濃厚，內(nèi)容不完善，既缺乏對公民合法權(quán)利在緊急狀態(tài)下的關(guān)注和保障，又增加了政府在維穩(wěn)工作中的難度。因此，有必要完善相關(guān)的法律制度，拓寬糾紛解決渠道，為民眾提供多種權(quán)利救濟機制。

1.完善現(xiàn)行憲法的相關(guān)內(nèi)容，保障公民的基本權(quán)利。第一，將“請愿權(quán)”入憲。在現(xiàn)代社會里，請愿權(quán)作為公民表達自己利益訴求的一項很重要的權(quán)利，已經(jīng)被越來越多國家的憲法和國際人權(quán)公約所確定。通過請愿，既可以使群眾的一些不滿情緒得到合理宣泄，也可以使政府及時了解群眾的不滿情緒并做出協(xié)調(diào)，減少矛盾和糾紛。然而，在新中國成立以來的歷部憲法中均無對請愿權(quán)內(nèi)容的規(guī)定。保障人權(quán)和公民基本權(quán)利是民主憲政精神的核心內(nèi)容。請愿權(quán)的缺乏說明了公民基本權(quán)利的不完善。因此，有必要在我國的憲法中增加“中華人民共和國公民享有向國家機關(guān)提出請愿權(quán)利”內(nèi)容的規(guī)定，并要求受理的機關(guān)對于公民的請愿要在法定的期限內(nèi)答復。至于規(guī)定的形式，可以以憲法條款的形式增加，也可以通過制定單行的憲法性法律《請愿法》的形式加以規(guī)定。第二，完善《集會游行示威法》。建議將集會游行法的行使納入司法救濟的范疇；取消《集會游行示威法》中關(guān)于集會游行示威的地域限制，允許公民在任何地域充分地表達自己的真實意愿。否則，過多的消極限制所導致的一個后果是：人們合法地行使自己的權(quán)利被限制后，容易以群體性事件這種方式表達自己的意愿。

2.堅持刑罰謙抑處置的基本立場，適當提升群體性事件處置的“刑罰剛性”。所謂刑罰謙抑，就是指刑法作為社會法益保護的最后一道防線，在刑罰的適用范圍上，能夠采用其他手段保護法益則不動用刑罰；能夠采用較輕的手段調(diào)整違法行為就不用較重的手段。簡言之，就是要求運用較小的刑罰成本獲取最大的刑罰效益——即預防或控制犯罪的發(fā)生[6]

從刑罰的效益分析，一方面，群體性事件中往往存在著公民合理合法的利益訴求，由于地方政府對這種利益訴求沒有及時做出實質(zhì)性處理，導致民眾以極端手段將矛盾激化以期引起政府的高度重視。對這種利益訴求人一味強調(diào)刑罰的嚴厲適用，在短時間內(nèi)對犯罪的趨勢雖然能夠有效地遏制，但從長遠看，由于群體性事件涉案人員的廣泛性特征，突出強化刑罰的嚴厲程度顯然與刑罰成本最小化原則不相適應，而且容易使民眾質(zhì)疑刑罰以及國家公權(quán)力的公正性，進而將矛盾更進一步激化。另一方面，對一些有預謀、有組織的暴力型群體事件中的少數(shù)黑惡勢力，堅決運用刑罰手段予以懲治。從刑法規(guī)范引導價值的層面上看，刑罰不僅要懲罰犯罪，還應當通過懲罰犯罪發(fā)揮對未來群體性事件的警示作用，增加潛在犯罪人的心理成本，防止群體性事件的暴力傳染與暴力示范效果。

3.拓寬糾紛解決渠道，健全社會矛盾糾紛的調(diào)解機制。目前，完善司法審判之外的替代性糾紛解決機制是值得我們關(guān)注的。調(diào)解植根于中國的司法實踐，并因為它有諸多優(yōu)勢被國際調(diào)解界稱為“東方經(jīng)驗”。針對群體性事件涉及領(lǐng)域廣泛、參與主體多元化、行為激烈等特點，應建立社會矛盾糾紛的調(diào)解機制，完善由地方各級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導、政府法制機構(gòu)協(xié)調(diào)、各職能部門配合、公眾共同參與的行政調(diào)解制度。一方面完善排查調(diào)處機制，提高預防和化解糾紛的能力；另一方面科學界定行政調(diào)解范圍，規(guī)范調(diào)解程序。對涉及絕大多數(shù)群眾切身利益的重大政策、重大項目改革問題，政府部門要設(shè)身處地為群眾著想，充分聽取群眾意見，避免因為決策失誤損害群眾利益，引發(fā)群體性事件。對于涉及資源開發(fā)、環(huán)境污染、公共安全事故等方面的糾紛，政府部門要及早進行調(diào)解，實現(xiàn)與公眾的良性互動。

參考文獻：

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[4]戚建剛.論群體性事件的行政法治理模式——從壓制型到回應型的轉(zhuǎn)變[J].當代法學，2013，（3）.

[5]文馨.群體性事件中地方政府角色分析[D].上海：上海交通大學，2010.

[6]蔡一軍.群體性事件的刑法立場與處置對策[J].行政與法，2012，（1）.

責任編輯：陳文杰