我國(guó)創(chuàng)新政策實(shí)施效果背后的原因剖析

作者簡(jiǎn)介：丁芳（1989-），女（漢族），上海市，同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院研究生，行政管理專業(yè)。

摘要：回顧我國(guó)改革開放以后的創(chuàng)新政策發(fā)展的歷史，我們可以看到，經(jīng)過(guò)30多年的快速發(fā)展，我國(guó)已逐步形成多維度、立體化的創(chuàng)新政策體系，我國(guó)的技術(shù)創(chuàng)新能力有了很大的提高，但是我國(guó)創(chuàng)新政策在實(shí)施過(guò)程中仍然存在一些問(wèn)題，實(shí)施效果不是很理想。文章回歸到政策本身中去，運(yùn)用政策執(zhí)行影響因素模型進(jìn)行原因分析，并提出了相應(yīng)的改革建議。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新政策;實(shí)施效果;頂層設(shè)計(jì);政策導(dǎo)向一、背景

創(chuàng)新是從新思想轉(zhuǎn)化為發(fā)明創(chuàng)造、進(jìn)而發(fā)明成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的過(guò)程，在由潛在生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的過(guò)程中，存在著技術(shù)方面、市場(chǎng)方面、收益方面等的不確定性，因此各國(guó)政府紛紛對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，出臺(tái)了一系列的創(chuàng)新政策，逐漸形成包括財(cái)政政策、稅收政策、金融政策、政府采購(gòu)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策等多個(gè)政策工具在內(nèi)的國(guó)家創(chuàng)新政策體系。

我國(guó)自改革開放以來(lái)，陸續(xù)出臺(tái)了一系列的創(chuàng)新政策。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，創(chuàng)新政策已多達(dá)5000多種，創(chuàng)新政策工具包括財(cái)政政策、稅收政策、金融政策、政府采購(gòu)、以市場(chǎng)換技術(shù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策等，創(chuàng)新政策體系基本形成。在創(chuàng)新政策的推動(dòng)下，我國(guó)取得了豐碩的創(chuàng)新成果，國(guó)家創(chuàng)新實(shí)力得到了很大的提升：我國(guó)每年的科研經(jīng)費(fèi)投入穩(wěn)步增長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)專利申請(qǐng)數(shù)量世界排名第一，研發(fā)人員數(shù)量世界排名第一，SCI收錄中國(guó)科技論文數(shù)量世界排名第二等，我國(guó)在航天科學(xué)、信息技術(shù)、生物科學(xué)等關(guān)鍵領(lǐng)域取得了傲人的成績(jī)。

但我國(guó)的創(chuàng)新實(shí)力同主要發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在巨大的差距：我國(guó)研發(fā)強(qiáng)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于主要發(fā)達(dá)國(guó)家，基礎(chǔ)研究薄弱，專利質(zhì)量不高、國(guó)際影響力不夠，SCI科技論文篇均被引用次數(shù)大大落后于世界平均引用次數(shù)，關(guān)鍵技術(shù)和核心技術(shù)的對(duì)外依存度過(guò)高等。美國(guó)發(fā)展最快、最有實(shí)力的企業(yè)是微軟、蘋果等高科技公司，而我們國(guó)家卻是萬(wàn)科等房地產(chǎn)行業(yè)、中石油等壟斷性國(guó)有企業(yè)。中國(guó)離實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新型國(guó)家的目標(biāo)還有很長(zhǎng)一段路要走。

為什么我國(guó)出臺(tái)了如此完備的創(chuàng)新政策，創(chuàng)新實(shí)施效果卻非常一般呢？帶著這個(gè)疑惑，文章回歸到政策本身中去，對(duì)創(chuàng)新政策實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，運(yùn)用政策執(zhí)行影響因素模型進(jìn)行原因分析，企圖對(duì)這個(gè)問(wèn)題做出相對(duì)滿意的回答。

二、影響我國(guó)創(chuàng)新政策實(shí)施效果的原因

回顧我國(guó)改革開放以后的創(chuàng)新政策發(fā)展的歷史，我們可以看到，經(jīng)過(guò)30多年的快速發(fā)展，我國(guó)已逐步形成多維度、立體化的創(chuàng)新政策體系，我國(guó)的技術(shù)創(chuàng)新能力有了很大的提高，但是我國(guó)創(chuàng)新政策在實(shí)施過(guò)程中仍然存在一些問(wèn)題，實(shí)施效果不是很理想，究其原因有三個(gè)，一是主體目標(biāo)不一致，二是頂層設(shè)計(jì)不足和政策導(dǎo)向不合理，三是外部環(huán)境不完善。

（一）主體目標(biāo)不一致制約了創(chuàng)新政策實(shí)施效果

創(chuàng)新政策是一個(gè)很復(fù)雜的問(wèn)題，涉及到多方主體，既包括政府，也包括企業(yè)，高校和科研院所，屬于綜合性政策，政策制定和實(shí)施的難度比較大。中央政府與地方政府的目標(biāo)不一致，國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)與外資企業(yè)的目標(biāo)不一致，直接削弱了創(chuàng)新政策實(shí)施的效果。

以20世紀(jì)80年代和90年代我國(guó)的以市場(chǎng)換技術(shù)政策為例，我國(guó)中央政府的目標(biāo)是增加財(cái)政收入和外匯儲(chǔ)備、解決就業(yè)、參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、提高自主創(chuàng)新能力;但是地方政府考慮的是政績(jī)和地方財(cái)政收入，特別是GDP。地方政府為了提高GDP和增加財(cái)政收入，紛紛出臺(tái)優(yōu)惠政策吸引外商直接投資，甚至不惜以犧牲環(huán)境和自然資源為代價(jià)，很少考慮提高本地的技術(shù)創(chuàng)新能力，地方政府的主要目標(biāo)和中央政府之間存在較大的差距。

國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)與外資企業(yè)之間目標(biāo)也不一致。國(guó)有企業(yè)享有國(guó)家的政策扶持和資源投入，國(guó)企老總實(shí)行任期制，考慮的是企業(yè)在任期內(nèi)的發(fā)展和盈利情況，不愿做研發(fā)投入，因?yàn)檠邪l(fā)投入在企業(yè)賬面上體現(xiàn)為成本支出，回報(bào)的周期很長(zhǎng)，影響企業(yè)的短期利潤(rùn)和收支情況，再加上國(guó)企管理動(dòng)力不足，國(guó)有企業(yè)的創(chuàng)新效率不高。民營(yíng)企業(yè)沒(méi)有國(guó)家提供的大量的資源投入，面臨殘酷的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，難以承擔(dān)技術(shù)創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)，如果沒(méi)有一個(gè)良好的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)環(huán)境，民營(yíng)企業(yè)根本不愿意對(duì)技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)行投入。外資企業(yè)在與地方政府的博弈中處于優(yōu)勢(shì)地位，外資企業(yè)在技術(shù)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中為了維護(hù)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位，不愿意把核心技術(shù)轉(zhuǎn)移給發(fā)展中國(guó)家，也不愿意在發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行研發(fā)投入，最多進(jìn)行本土化改良，外資企業(yè)看重的是中國(guó)的市場(chǎng)和廉價(jià)勞動(dòng)力。國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)與外資企業(yè)不同的目標(biāo)直接影響我國(guó)創(chuàng)新政策的實(shí)施效果。

由于創(chuàng)新主體的目標(biāo)不一致，導(dǎo)致各方主體做出了不同的理性選擇。中國(guó)雖然引進(jìn)了大量的外國(guó)直接投資，用廉價(jià)勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)換來(lái)了國(guó)家貿(mào)易出口數(shù)量的大幅增長(zhǎng)，但是中國(guó)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展速度不夠快，缺少在引進(jìn)技術(shù)的基礎(chǔ)上對(duì)技術(shù)進(jìn)行消化吸收和再創(chuàng)新，很多核心技術(shù)仍然受制于國(guó)外。

（二）缺乏頂層設(shè)計(jì)和合理的政策導(dǎo)向

改革開放以后，我國(guó)雖然已經(jīng)建立了多維度、立體化的創(chuàng)新政策體系，但是由于創(chuàng)新政策涉及的領(lǐng)域廣泛、制定的主體很多，多達(dá)40多個(gè)政府部門，包括全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、科技部、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家工商總局、外經(jīng)貿(mào)部、商務(wù)部、教育部、海關(guān)總署航空工業(yè)部、電力工業(yè)部、國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、交通部、國(guó)防科工委、國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、信息產(chǎn)業(yè)部等。創(chuàng)新政策的復(fù)雜性和涉及多個(gè)領(lǐng)域決定了創(chuàng)新政策需要頂層設(shè)計(jì)和各部門之間的協(xié)調(diào)配合，避免出現(xiàn)互相矛盾、相互沖突的情況。

以基礎(chǔ)研究為例，我國(guó)的基礎(chǔ)研究一直比較薄弱，導(dǎo)致高新技術(shù)領(lǐng)域很多關(guān)鍵技術(shù)難以突破。近年來(lái)，我國(guó)研發(fā)投入增長(zhǎng)很快，但是主要用于試驗(yàn)發(fā)展，基礎(chǔ)研究研發(fā)投入不足。從2000年到2011年，我國(guó)基礎(chǔ)研究占研發(fā)投入總額的比例一直徘徊在5%左右，并且近年來(lái)還有下降的趨勢(shì)，試驗(yàn)發(fā)展的比例過(guò)高，達(dá)到70%到80%。突破基礎(chǔ)研究這一薄弱環(huán)節(jié)需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和制定合理的政策導(dǎo)向，比如，制定《基礎(chǔ)研究促進(jìn)法》，優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)研究;重視大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)，提高大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的研究能力。

（三）外部環(huán)境不完善影響創(chuàng)新政策的實(shí)施

政府的重要作用不是對(duì)企業(yè)發(fā)號(hào)施令，而是維護(hù)一個(gè)良好的外部環(huán)境，包括市場(chǎng)環(huán)境和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)環(huán)境。我國(guó)原來(lái)是一個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家，在20世紀(jì)90年代開始向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，我國(guó)必須完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，建立一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)都是重要的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，但是國(guó)有企業(yè)享有國(guó)家給予的更多的資源和優(yōu)惠，民營(yíng)企業(yè)就會(huì)有不公平感，不利于市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)企老總的短期任期制也不利于國(guó)有企業(yè)進(jìn)行長(zhǎng)期的研發(fā)投入，研發(fā)動(dòng)力不足，技術(shù)創(chuàng)新效率不高。

由于我國(guó)實(shí)施知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度的時(shí)間不長(zhǎng)，只有30多年的歷史，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)還沒(méi)有深入人心，知識(shí)產(chǎn)權(quán)文化沒(méi)有完全建立，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)環(huán)境不夠完善，這在很大程度上影響了創(chuàng)新主體投入技術(shù)創(chuàng)新的熱情，企業(yè)大量的研發(fā)投入也需要有完善的利益回報(bào)機(jī)制。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，我國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法已基本完善，但仍需加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法，為創(chuàng)新主體建立一個(gè)良好的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)環(huán)境，鼓勵(lì)更多的創(chuàng)新成果涌現(xiàn)。

三、完善我國(guó)創(chuàng)新政策的建議

針對(duì)我國(guó)創(chuàng)新政策存在的問(wèn)題和導(dǎo)致這些問(wèn)題存在的原因，本文提出了完善我國(guó)創(chuàng)新政策的若干建議：

（一）將技術(shù)創(chuàng)新水平提高程度納入地方政府官員考核，建立綜合考核體系

當(dāng)前考核地方政府官員的主要指標(biāo)是GDP和財(cái)政收入，導(dǎo)致地方政府官員過(guò)于注重GDP的增長(zhǎng)，很少考慮本地區(qū)技術(shù)創(chuàng)新水平的提高，我國(guó)的技術(shù)創(chuàng)新能力沒(méi)有隨著GDP的大幅度提高而提升，僅僅維持在低水平的均衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)。2006年以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)確立了自主創(chuàng)新戰(zhàn)略和建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的目標(biāo)，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，建議我國(guó)改革地方政府官員的考核機(jī)制，將本地區(qū)的技術(shù)創(chuàng)新提升程度納入地方政府官員的考核體系，但是也不能簡(jiǎn)單地以數(shù)量為主要考核指標(biāo)，應(yīng)建立包含技術(shù)創(chuàng)新水平提高在內(nèi)的綜合考核體系。

（二）加快國(guó)有企業(yè)改革，建立公平的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境

實(shí)踐證明，國(guó)有企業(yè)如果不改革，很難在技術(shù)創(chuàng)新中和私營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。民營(yíng)企業(yè)在創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制下很有可能超過(guò)國(guó)有企業(yè)，成為我國(guó)技術(shù)創(chuàng)新的重要主體。我國(guó)必須盡快國(guó)有企業(yè)改革，建議改革國(guó)企老總的短期任期制，將任期內(nèi)的研發(fā)投入和技術(shù)創(chuàng)新水平提高引入業(yè)績(jī)考核體系，創(chuàng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，讓國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)在平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中尋找技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力。

（三）加強(qiáng)創(chuàng)新政策的頂層設(shè)計(jì)

我國(guó)加強(qiáng)創(chuàng)新政策的頂層設(shè)計(jì)首先應(yīng)加強(qiáng)科技立法，包括完善《科技進(jìn)步法》、《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》，制定《基礎(chǔ)研究促進(jìn)法》、《小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)轉(zhuǎn)移促進(jìn)法》、《合作研究法》、《發(fā)明促進(jìn)法》。其次，政府應(yīng)根據(jù)我國(guó)的產(chǎn)業(yè)特色和基礎(chǔ)研究薄弱領(lǐng)域制定國(guó)家科研計(jì)劃，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃和研究發(fā)展計(jì)劃，產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃主要解決技術(shù)領(lǐng)域的問(wèn)題，研究發(fā)展計(jì)劃主要研究基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的問(wèn)題。再次，重視發(fā)揮高校和科研院所的在國(guó)家創(chuàng)新體系中的作用。政府向高校投入科研經(jīng)費(fèi)，擴(kuò)大高校的辦學(xué)規(guī)模，在研究型高校設(shè)立科學(xué)研究中心和工程研究中心，由政府給予研發(fā)資助，提高大學(xué)的研究質(zhì)量和研究能力;政府在各行各業(yè)設(shè)立科研院所，加大對(duì)科研院所的投入，為企業(yè)提供科技服務(wù)。最后，加大政府對(duì)科技獎(jiǎng)勵(lì)的力度，由中央和地方政府對(duì)取得重大科學(xué)和技術(shù)突破的科技人員予以重獎(jiǎng)，由國(guó)家主席和地方政府首長(zhǎng)親自頒發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)。

（四）制定合理的政策導(dǎo)向

合理的政策導(dǎo)向?qū)?chuàng)新政策的實(shí)施效果起著重要作用。比如，我國(guó)應(yīng)加大基礎(chǔ)研究的投入力度，提高技術(shù)創(chuàng)新成果的質(zhì)量和重視科研成果轉(zhuǎn)化。我國(guó)的研發(fā)投入應(yīng)從側(cè)重試驗(yàn)發(fā)展向側(cè)重基礎(chǔ)研究轉(zhuǎn)變;我國(guó)不僅要重視創(chuàng)新成果的數(shù)量，還要提高創(chuàng)新成果的質(zhì)量;不僅要重視研發(fā)投入，還要重視科研成果轉(zhuǎn)化。這就要求政府不斷調(diào)整政策導(dǎo)向，包括改變研發(fā)投入的政策導(dǎo)向，鼓勵(lì)基礎(chǔ)研究;政府在出臺(tái)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)既考察數(shù)量，又考核質(zhì)量;政府應(yīng)在推動(dòng)科研成果轉(zhuǎn)化方面發(fā)揮重要作用，調(diào)整政策鼓勵(lì)科技人員積極主動(dòng)地推廣自己的科研成果，在各個(gè)地區(qū)設(shè)立科技園區(qū)等等。

（五）建立良好的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)環(huán)境

知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法決定了一個(gè)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的力度，充分有效的知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法能夠鼓勵(lì)創(chuàng)新主體投入科技創(chuàng)新的熱情，為科技創(chuàng)新保駕護(hù)航。建議我國(guó)加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)和行政保護(hù)，通過(guò)加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法建立一個(gè)良好的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)環(huán)境，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院建設(shè)，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)教育、宣傳和培訓(xùn)，培育知識(shí)產(chǎn)權(quán)文化，使知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)深入人心。（作者單位：同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]科學(xué)技術(shù)部發(fā)展計(jì)劃司.2011年中國(guó)科技論文統(tǒng)計(jì)分析.科技統(tǒng)計(jì)報(bào)告.2012年第13期.http：//www.sts.org.cn/tjbg/cgylw/documents/2012/20130123.htm.

[2]趙建國(guó).新材料產(chǎn)業(yè)：以知識(shí)產(chǎn)權(quán)勾畫微笑曲線.中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)報(bào)，2010-10-29，第2版.

[3]希普爾（著），柳卸林（譯）.創(chuàng)新的源泉.知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，第 2005 年版.

[4]李建花.科技政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同整合.科技進(jìn)步與對(duì)策，2010年第 15 期.