蔡書(shū)凱

摘要：從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，城鄉(xiāng)一體的全域城市仍然面臨眾多挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的理想城市仍然任重而道遠(yuǎn)。在介紹了全域城市競(jìng)爭(zhēng)力總體格局的基礎(chǔ)上，對(duì)“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局進(jìn)行了比較，對(duì)中國(guó)深圳以及德國(guó)杜塞爾多夫進(jìn)行了案例解析，并給出了重要的結(jié)論與政策建議。

關(guān)鍵詞：全域城市；競(jìng)爭(zhēng)力；政策建議

中圖分類號(hào)：F290

一、引言

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，城鄉(xiāng)一體的全域城市仍然面臨眾多挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的理想城市仍然任重而道遠(yuǎn)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城市城區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大，且逐漸向周邊農(nóng)村蔓延，2013年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到53.73%，積累了城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型升級(jí)的資本、物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ)。但中國(guó)城市孤立發(fā)展的態(tài)勢(shì)沒(méi)有根本改觀，城市與農(nóng)村、點(diǎn)與面之間相互隔離。黨的十八大三中全會(huì)提出“必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”，為發(fā)展城鄉(xiāng)一體的全域城市、為解決“三農(nóng)”問(wèn)題指明了方向、提供了新的契機(jī)。全域城市化是城鄉(xiāng)融合發(fā)展、雙向演進(jìn)、協(xié)調(diào)共生的必然選擇和科學(xué)路徑。

城鄉(xiāng)一體的全域城市至少包括以下四個(gè)基本特征：一是城鄉(xiāng)收入差距合理化。理想的城鄉(xiāng)一體的全域城市應(yīng)該是城鄉(xiāng)收入差距合理的城市。城鄉(xiāng)居民收入差距既是城鄉(xiāng)隔離的結(jié)果，也通過(guò)對(duì)居民消費(fèi)能力的影響進(jìn)一步加深了城鄉(xiāng)的分離；二是城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。農(nóng)村公共服務(wù)的嚴(yán)重短缺已經(jīng)成為城鄉(xiāng)差距議題中的焦點(diǎn)問(wèn)題，城鄉(xiāng)差異的一個(gè)重要表現(xiàn)是在公共服務(wù)方面的差距；三是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化?；A(chǔ)設(shè)施是全域城市的硬件基礎(chǔ)，是引導(dǎo)城市資源要素向農(nóng)村流動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的全域城市的基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的差異也是城鄉(xiāng)隔離的重要表現(xiàn)之一；四是城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化合理化。結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化合理是城鄉(xiāng)一體的全域城市的內(nèi)在要求，城鄉(xiāng)一體和諧的城市必然要求城市的社會(huì)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相互適應(yīng)。

本文基于中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心數(shù)據(jù)，分析評(píng)估中國(guó)城市全域城市競(jìng)爭(zhēng)力現(xiàn)狀和基本特征，總結(jié)凝練全域城市化的實(shí)現(xiàn)對(duì)策。選取的指標(biāo)見(jiàn)表1。

二、全域城市競(jìng)爭(zhēng)力的總體格局

本部分從三方面介紹。

（一）總體格局：城市間極度不平衡

城市間的城鄉(xiāng)一體的全域城市發(fā)展極度不平衡。從總得分來(lái)看，2013年全域城市競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)綜合得分排名前10的城市為：香港、澳門、深圳、東莞、北京、上海、廣州、烏魯木齊、珠海、蘇州。排名前10位的城市全域城市競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)均值為3～337；排名后10位的城市全域城市競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)均值為0.206，相差16倍多。如果排名前50位的城市視為最具競(jìng)爭(zhēng)力，排名51～100位的視為較具競(jìng)爭(zhēng)力，排名101～150位的視為中等偏上水平，排名151～200位的視為中等偏下，排名201～250位的視為較差，250位之后的視為最差，全域城市競(jìng)爭(zhēng)力得分最好的城市均值為0.482，全域城市競(jìng)爭(zhēng)力得分最差的城市均值為0.065（見(jiàn)表2），相差8倍，說(shuō)明城市之間在全域城市化發(fā)展方面存在很大差異，城市之間發(fā)展極度不平衡。

重點(diǎn)城市顯著強(qiáng)于非重點(diǎn)城市。通過(guò)各個(gè)級(jí)別全域城市競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)平均得分和幾個(gè)重點(diǎn)城市的比較可以發(fā)現(xiàn)，在大陸城市中，35個(gè)大中城市（不含拉薩）均值要高于全國(guó)和大陸城市均值，副省級(jí)城市高于35個(gè)大中城市，行政級(jí)別最高的四個(gè)直轄市最高，均值為0～517（見(jiàn)表3）。

（二）指標(biāo)維度特征：城鄉(xiāng)收入差距最大

從分項(xiàng)指標(biāo)城鄉(xiāng)人均收入比來(lái)看，城鄉(xiāng)收入差距較大且城市間差距懸殊。城鄉(xiāng)人均收入比得分最高的大陸城市分別為東莞、深圳、蘇州、寧波、舟山、無(wú)錫、紹興、嘉興、上海、湖州。排名前10位城市的城市人均年收入為33211元，農(nóng)村人均年收入為18823元。從城鄉(xiāng)人均收入比得分來(lái)看（見(jiàn)表4），最具競(jìng)爭(zhēng)力城市的得分均值為0.419，而排名最差的城市的得分均值為0.040，城市之間得分差異懸殊。這個(gè)指標(biāo)集中反映出中國(guó)既存在城鄉(xiāng)發(fā)展隔離又存在地區(qū)經(jīng)濟(jì)失衡。

從分項(xiàng)指標(biāo)的每百人公共圖書(shū)館藏書(shū)量比來(lái)看，城鄉(xiāng)公共服務(wù)嚴(yán)重失衡且城市間差異較大。從每百人公共圖書(shū)館藏書(shū)量來(lái)看，全市平均每百人公共圖書(shū)館藏書(shū)量為51.013冊(cè)，而市轄區(qū)每百人公共圖書(shū)館藏書(shū)量為84.922冊(cè)，城鄉(xiāng)間存在顯著差異。從各個(gè)城市來(lái)看，得分最高的10個(gè)大陸城市分別為深圳、東莞、上海、北京、克拉瑪依、廈門、南京、杭州、廣州、大連。分組來(lái)看（見(jiàn)表4），排名最高的城市的得分均值為0.164，而排名最差的城市的得分均值為0.013，城市之間得分差異顯著。

從分項(xiàng)指標(biāo)的人均教育支出方面來(lái)看，287個(gè)大陸城市的人均教育支出為994元～9238元，而市轄區(qū)的人均教育支出為1520.77元，市轄區(qū)的人均教育支出大大高于全市的人均教育支出，說(shuō)明城鄉(xiāng)在教育支出方面存在不公平現(xiàn)象。從各個(gè)城市來(lái)看，人均教育支出比得分最高的大陸城市分別為深圳、東莞、北京、克拉瑪依、上海、中山、廈門、鄂爾多斯、珠海和天津。分組來(lái)看（見(jiàn)表4），人均教育支出比得分在不同的城市組之間存在較大差異，得分最好的城市均值為0.204，得分最差的城市均值為0.034，最好城市的得分為最差城市得分的6倍，說(shuō)明城市之間在人均教育支出方面差異較大，城鄉(xiāng)之間教育發(fā)展不均衡。

從分項(xiàng)指標(biāo)的每萬(wàn)人擁有醫(yī)生數(shù)比來(lái)看，城市平均每萬(wàn)人擁有醫(yī)生數(shù)為18.72，市轄區(qū)為26.53，說(shuō)明城鄉(xiāng)之間的醫(yī)療服務(wù)差距明顯。分城市來(lái)看，得分最高的大陸城市分別為西寧、萊蕪、黑河、烏魯木齊、太原、北京、鄂州、嘉峪關(guān)、運(yùn)城、烏蘭察布。從分組來(lái)看（見(jiàn)表4），排名前50的城市平均得分為0.249，而排名250位之后的城市平均得分為0.060。

從分項(xiàng)指標(biāo)的每千人國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)比來(lái)看，城市每千人國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)為106.39，而市轄區(qū)為176.42。分城市來(lái)看，每千人國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)比得分最高的10個(gè)大陸城市分別為烏魯木齊、南寧、重慶、廣州、珠海、南京、廈門、深圳、克拉瑪依、北京。從分組情況來(lái)看（見(jiàn)表4），排名前50的城市平均得分為0.230，而排名250位之后的城市平均得分為0.029，說(shuō)明城市之間基礎(chǔ)設(shè)施存在顯著差異，城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴(yán)重不均衡。城市基礎(chǔ)設(shè)施齊全，性能優(yōu)越，降低了生產(chǎn)成本和消費(fèi)成本，提高了城市居民收入水平和邊際消費(fèi)傾向。

從分項(xiàng)指標(biāo)的城市化與工業(yè)化適應(yīng)性來(lái)看，城市化與工業(yè)化不適應(yīng)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，第二、三產(chǎn)業(yè)的比重為93.16%，而非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎貫?6.87%，人口結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)脫節(jié)，城市化與工業(yè)化發(fā)展不相適應(yīng)。人口并沒(méi)有隨著第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而向城市轉(zhuǎn)移，反而帶來(lái)了雙重的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。城市化與工業(yè)化適應(yīng)性得分最高的10個(gè)大陸城市分別為深圳、石家莊、青島、蘇州、保定、許昌、潮州、揚(yáng)州、廣州、揭陽(yáng)。從分組來(lái)看（見(jiàn)表4），排名前50的城市平均得分為0.810，而排名250位之后的城市平均得分為0.155。

（三）區(qū)域比較：東部城市優(yōu)勢(shì)明顯

從城市得分區(qū)域分布看，2013年全域城市競(jìng)爭(zhēng)力排名前15的城市，除北京和克拉瑪依外全部來(lái)自東南地區(qū)；排名前50的城市中，東南地區(qū)占了23席。在287個(gè)內(nèi)陸城市中，排名200位之后的城市東南地區(qū)只有3個(gè)城市，東南地區(qū)排名最差的城市莆田也占據(jù)第223位。排名后10的城市西部地區(qū)則占了7席。

從全域城市競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)的均值來(lái)看（見(jiàn)表5），港澳臺(tái)地區(qū)城市的全域城市競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)均值最高，接近1的理想水平，東南地區(qū)城市的全域城市競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)均值較高，為0.370，西北地區(qū)最低，均值為0.139?？臻g計(jì)量分析的結(jié)果也表明，東、西部城市在全域城市競(jìng)爭(zhēng)力方面差距明顯；但南北城市在全域城市競(jìng)爭(zhēng)力方面差距不顯著。

三、“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局的比較

2013年12月13日中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議進(jìn)一步提出要優(yōu)化全國(guó)城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，構(gòu)建“兩橫三縱”為主體的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。在中國(guó)已經(jīng)形成京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角的三大城市群基礎(chǔ)上，在中西部和東北有條件的地區(qū)，逐步發(fā)展形成若干城市群。這里按照“兩橫三縱”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局對(duì)全域城市競(jìng)爭(zhēng)力做進(jìn)一步的分析。

（一）軸線內(nèi)城市優(yōu)于軸線外城市

對(duì)比軸線城市和非軸線城市的情況可以發(fā)現(xiàn)，位于“兩橫三縱”城市群上的城市全域城市競(jìng)爭(zhēng)力得分均值為0.281，“兩橫三縱”城市群以外的114個(gè)城市的全域城市競(jìng)爭(zhēng)力得分均值為0.181（見(jiàn)表6）。說(shuō)明“兩橫三縱”城市群上的城市全域城市競(jìng)爭(zhēng)力顯著高于非軸線城市。從各城市的均值來(lái)看，各城市群的全域城市競(jìng)爭(zhēng)力得分均高于非軸線上的城市得分（見(jiàn)圖1）。

（二）軸線之間：沿海通道水平最高

“兩橫三縱”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局包括陸橋通道、長(zhǎng)江通道、沿海通道、京哈京廣通道和包昆通道五條軸線。一是從“兩橫”的比較看，長(zhǎng)江通道城市的全域城市競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)平均水平較高，而且內(nèi)部城市之間的不均衡比陸橋通道也低。二是從“三縱”的比較看，城市全域城市化競(jìng)爭(zhēng)力平均指數(shù)整體呈現(xiàn)出按沿海通道、京哈京廣通道、包昆通道依次遞減的特點(diǎn)。三是從“兩橫三縱”的比較看，沿海通道城市全域城市化競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)平均水平最高，包昆通道平均水平最低；京哈京廣通道內(nèi)部城市的全域城市化競(jìng)爭(zhēng)力水平差異最大，沿海通道內(nèi)部差異最小（見(jiàn)表7）。

（三）陸橋通道：全域城市化整體水平不高

陸橋通道包括天山北坡城市群、蘭州-西寧城市群、關(guān)中城市群、中原城市群和徐州城市群五大組團(tuán)29個(gè)城市。第一，從陸橋通道整體來(lái)看，全域城市競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)不高，均值為0.231，而且城市之間差異較大，變異系數(shù)為0.542。第二，從軸線內(nèi)五大城市群的比較看，天山北坡城市群全域城市競(jìng)爭(zhēng)力水平最高，徐州城市群全域城市競(jìng)爭(zhēng)力水平最低；蘭州-西寧城市群的城市之間差異最大，天山北坡城市群城市之間的差異最小（見(jiàn)表8）。

（四）長(zhǎng)江通道：長(zhǎng)三角相對(duì)優(yōu)勢(shì)突出，成渝全域城市競(jìng)爭(zhēng)力水平最低

長(zhǎng)江通道包括長(zhǎng)三角城市群、皖江城市群、昌九城市群、武漢城市群、長(zhǎng)株潭城市群和成渝城市群六大組團(tuán)62個(gè)城市。第一，從長(zhǎng)江通道整體來(lái)看，整體城市全域城市競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)一般，達(dá)到0.259；城市之間差異較大，變異系數(shù)為0.535。第二，從軸線內(nèi)六大城市群的比較看，長(zhǎng)三角城市群全域城市競(jìng)爭(zhēng)力水平最高，均值為0.350，具有明顯的比較優(yōu)勢(shì)；成渝城市群全域城市競(jìng)爭(zhēng)力水平最低；成渝城市群城市之間差異最大，變異系數(shù)達(dá)0.616，昌九城市群城市之間的差異最小，變異系數(shù)為0.239（見(jiàn)表9）。

（五）沿海通道：珠三角城市群全域城市競(jìng)爭(zhēng)力得分突出，北部灣全域城市競(jìng)爭(zhēng)力水平最低

沿海通道包括環(huán)渤海城市群、長(zhǎng)三角城市群、海峽西岸城市群、珠三角城市群和北部灣城市群五大組團(tuán)68個(gè)城市。①?gòu)难睾Ｍǖ勒w來(lái)看，整體城市全域城市競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)相對(duì)最高，達(dá)到0.374；城市之間差異較大，變異系數(shù)為0.526。②從軸線內(nèi)五大城市群的比較看，珠三角城市群全域城市競(jìng)爭(zhēng)力水平最高但城市之間的差異也最大；北部灣城市群全域城市競(jìng)爭(zhēng)力水平相對(duì)最低。環(huán)渤海城市群的平均全域城市競(jìng)爭(zhēng)力水平不高但城市之間差異較小（見(jiàn)表10）。

（六）京哈京廣通道：珠三角城市群一枝獨(dú)秀，中原城市群壓力巨大

京哈京廣通道包括哈長(zhǎng)城市群、遼中南城市群、京津冀城市群、太原城市群、中原城市群、武漢城市群、長(zhǎng)株潭城市群和珠三角城市群八大組團(tuán)59個(gè)城市。第一，從京哈京廣通道整體來(lái)看，整體城市全域城市競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)相對(duì)較高，達(dá)到0.332，僅次于沿海通道；城市之間差異最大，變異系數(shù)達(dá)到0.635。第二，從軸線內(nèi)八大城市群的比較看，珠三角城市群全域城市競(jìng)爭(zhēng)力水平最高且優(yōu)勢(shì)十分突出，全域城市競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)得分高達(dá)0.620；但城市之間的差異也較大，在該通道內(nèi)僅次于哈長(zhǎng)城市群。中原城市群的全域城市競(jìng)爭(zhēng)力水平最低，均值為0.199，遼中南城市群城市之間的差異最小，變異系數(shù)為0.225（見(jiàn)表11）。

（七）包昆通道：西南城市群全面塌陷

包昆通道包括呼包鄂榆城市群、寧夏沿黃河城市群、關(guān)中城市群、成渝城市群、黔中城市群和滇中城市群六大組團(tuán)31個(gè)城市。第一，從包昆通道整體來(lái)看，整體城市全域城市競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)在五個(gè)城市群中最低，為0.199；城市之間差異也較大，變異系數(shù)達(dá)到0.542；第二，從軸線內(nèi)六大城市群的比較看，呼包鄂榆城市群全域城市競(jìng)爭(zhēng)力水平最高但優(yōu)勢(shì)并不十分突出；滇中城市群和黔中城市群的全域城市競(jìng)爭(zhēng)力水平都很低，而且從變異系數(shù)看，城市之間的差異很大（見(jiàn)表12）。

四、案例分析

本部分從兩方面介紹。

（一）國(guó)內(nèi)案例：深圳

本部分從四方面介紹。

1.表現(xiàn)

深圳市在全域城市化方面表現(xiàn)搶眼。深圳市總面積2020平方千米，截至2012年末，戶籍總?cè)丝?87.62萬(wàn)人，非戶籍總?cè)丝谶_(dá)767.13萬(wàn)人。深圳市2013年的全域城市競(jìng)爭(zhēng)力得分為0.998，在289個(gè)城市僅次于香港和澳門，在內(nèi)陸城市中排名第一。在城鄉(xiāng)居民收入方面，2011年城鎮(zhèn)人均可支配收入達(dá)36505元，農(nóng)村人口收入達(dá)35000元，城鄉(xiāng)收入比為1.04：1，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平的3.13：1。

2.原因

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。深圳經(jīng)濟(jì)整體上實(shí)現(xiàn)了以農(nóng)業(yè)為主向以服務(wù)業(yè)、工業(yè)為主的轉(zhuǎn)變。形成以第二、第三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，第三產(chǎn)業(yè)比重持續(xù)提升，2013年，第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達(dá)56.6%。農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎匾蚕陆档?0%以下。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。深圳經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)穩(wěn)中有進(jìn)。經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展帶來(lái)財(cái)政實(shí)力的不斷增強(qiáng)，為構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的全域城市提供了資金基礎(chǔ)。2013年全市生產(chǎn)總值14500.23億元，2013年全市公共財(cái)政預(yù)算收入達(dá)1731.26億元。為“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村”提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的全域城市化提供了現(xiàn)實(shí)可能性。

鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷壯大。在深圳農(nóng)村地區(qū)，工業(yè)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在農(nóng)業(yè)人口中，真正從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力不足2萬(wàn)人，大部分農(nóng)民不再務(wù)農(nóng)。深圳農(nóng)民只是戶籍管理意義上的“農(nóng)業(yè)人口”，他們中的一部分務(wù)工經(jīng)商，還有一部分坐等集體物業(yè)出租的分紅。不斷發(fā)展壯大的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)為農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)品的提供奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

3.做法

深圳市在我國(guó)率先進(jìn)行了農(nóng)村管理體制的城市化改革，成為我國(guó)首個(gè)沒(méi)有農(nóng)村的城市。

基層組織架構(gòu)。深圳市首先改革行政管理體制，通過(guò)“撤縣設(shè)區(qū)”、“撤鎮(zhèn)設(shè)街”和“撤村改居”等，將原村民委員會(huì)的職能分開(kāi)，分別由居民委員會(huì)和街道辦事處承擔(dān)。街道辦事處的主要工作是加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和城市管理，這樣有利于加大社區(qū)管理和公共服務(wù)的力度。

土地和房屋制度。深圳市通過(guò)土地和房屋管理制度改革，最大限度地盤活了原農(nóng)村土地資源，提高了開(kāi)發(fā)建設(shè)水平。深圳市政府對(duì)集體所有并尚未被征用的土地實(shí)行一次性征收，統(tǒng)一規(guī)劃。針對(duì)原農(nóng)村工業(yè)用地，采用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)、政府公開(kāi)交易平臺(tái)出讓、土地收益分成的做法，帶動(dòng)社區(qū)和市場(chǎng)主體二次開(kāi)發(fā)的積極性。集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)變使原農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)體制與城市接軌。

人口和社會(huì)保障。在戶籍制度和人口管理方面，深圳市將農(nóng)業(yè)戶口村民一次性辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非手續(xù)，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民。并規(guī)定轉(zhuǎn)置的農(nóng)業(yè)戶口村民享受城市居民的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，在制度設(shè)計(jì)上讓農(nóng)轉(zhuǎn)非村民享有了與城市居民一樣的社會(huì)和勞動(dòng)就業(yè)保障等權(quán)利。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理。深圳市將農(nóng)村市政基礎(chǔ)設(shè)施逐步統(tǒng)一納入城市管理體系中，極大地改善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施狀況。

4.啟示

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是基礎(chǔ)。城市化是生產(chǎn)要素在城市空間集聚和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程，城市化的本質(zhì)是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過(guò)程。深圳迅速發(fā)展的工業(yè)、服務(wù)業(yè)，以技術(shù)創(chuàng)新為動(dòng)力的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，有力地促進(jìn)了全域城市化的迅速推進(jìn)。

充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。充分發(fā)揮各級(jí)政府的主觀能動(dòng)性，全面參與、主導(dǎo)城鄉(xiāng)一體的全域城市建設(shè)工作。尤其是變革基層黨組織，創(chuàng)新基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作機(jī)制。

加強(qiáng)制度建設(shè)。必須加強(qiáng)制度建設(shè)、完善相關(guān)政策設(shè)計(jì)，避免相關(guān)政策措施流于形式，釋放土地資產(chǎn)和資本功能，使得城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向流動(dòng)優(yōu)化配置。

（二）國(guó)外案例：杜塞爾多夫

本部分從三方面介紹。

1.表現(xiàn)

杜塞爾多夫位于萊茵河畔，是德國(guó)北萊茵-威斯特法倫的州首府。市區(qū)人口約58萬(wàn)人，是德國(guó)的廣告業(yè)、服裝業(yè)和通信業(yè)的重要城市，在德國(guó)位居第九大城市。塞爾多夫被稱為“歐洲最大的鄉(xiāng)村”，是全域城市化、城鄉(xiāng)一體化的典范。

2.原因

輕經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。杜塞爾多夫是德國(guó)西部重要的經(jīng)濟(jì)中心和金融中心，水、陸、空交通樞紐。杜塞爾多夫位于德國(guó)魯爾重工業(yè)區(qū)的中心，設(shè)在這里的鋼材、鋼管、鋼鐵、機(jī)械、化工和玻璃等工業(yè)企業(yè)享有世界聲譽(yù)。杜塞爾多夫還是德國(guó)的時(shí)裝之都，德國(guó)廣告業(yè)、通信業(yè)的重要中心。輕經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為全域城市化提供了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

德國(guó)獨(dú)特的行政管理體系。在德國(guó)，城市高度自治，聯(lián)邦和州對(duì)城市沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，大城市對(duì)小城鎮(zhèn)也沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。各個(gè)城市包括小城鎮(zhèn)都是獨(dú)立的法人，保證了城市發(fā)展、規(guī)劃的自主性。

注重城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。杜塞爾多夫城市中心區(qū)主要承擔(dān)著整個(gè)城市的集中輻射功能，郊區(qū)和農(nóng)村保持了其特有的個(gè)性，發(fā)揮著承接城市輻射、支持城市發(fā)展的重要職能，真正從事農(nóng)業(yè)的人員僅占總?cè)丝诘?%。

3.做法

注重城市規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和權(quán)威性。杜塞爾多夫城市規(guī)劃具有法定性、長(zhǎng)期性、固定性、穩(wěn)定性，而且綜合性很強(qiáng)，包括土地利用、產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境保護(hù)和城市建設(shè)等方面。城市規(guī)劃對(duì)統(tǒng)籌城市的全面發(fā)展起到了十分重要的作用，規(guī)劃在決策前必須進(jìn)行充分調(diào)研、反復(fù)公示，最終由議會(huì)審議、批準(zhǔn)，并具備法律效力，任何擅自改變規(guī)劃的行為都是不可能的。

妥善處理城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題。杜塞爾多夫市在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，非常注重城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，農(nóng)民享有一切城市居民的權(quán)利，沒(méi)有明顯的城鄉(xiāng)差別。

強(qiáng)調(diào)市民參與城市規(guī)劃。德國(guó)的城市規(guī)劃從方案的編制、修改到確定，每個(gè)環(huán)節(jié)都是在公眾的廣泛參與下展開(kāi)。

五、重要結(jié)論與政策建議

本部分從兩方面介紹。

（一）重要結(jié)論

第一，中國(guó)全域城市競(jìng)爭(zhēng)力存在的主要問(wèn)題包括城鄉(xiāng)收入差距較大、公共服務(wù)供給城鄉(xiāng)失衡、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差異較大、城市化落后于工業(yè)化的發(fā)展、空間布局無(wú)序。從城鄉(xiāng)收入差距來(lái)看，城鄉(xiāng)收入比一直超出合理的范圍。從公共服務(wù)供給來(lái)看，農(nóng)村在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及社會(huì)救助等方面，全面落后于城市。從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)看，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給無(wú)論在數(shù)量、質(zhì)量、品種和屬性等方面都落后于城市。從城市化與工業(yè)化的適應(yīng)性來(lái)看，城市化發(fā)展滯后于工業(yè)化的發(fā)展，人口城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)落后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)，人口城市化滯后于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第二，整體上看，中國(guó)城市的全域城市建設(shè)仍然任重而道遠(yuǎn)。雖然部分東南沿海城市、主要大中城市的全域城市化建設(shè)已經(jīng)取得一定成績(jī)，但由于發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一的資金約束、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率差異、城鄉(xiāng)二元體制的制度慣性、缺乏城鄉(xiāng)一體的合理規(guī)劃以及城市傾向的經(jīng)濟(jì)政策，全域城市建設(shè)仍任重而道遠(yuǎn)。

第三，“兩縱三橫”的城市群格局已基本形成，但城市群內(nèi)部各城市在全域城市的建設(shè)方面差異較大?！皟煽v三橫”各城市群得分均高于非城市群城市，但各城市群內(nèi)部城市間全域城市化水平參差不齊、差異較大。

（二）政策建議

結(jié)合以上的案例分析，為了構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的全域城市，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供動(dòng)力支撐，可以采取以下措施。

1.以城市群建設(shè)為重點(diǎn)

目前，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大城市群已形成一定規(guī)模，并起到引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用；但中國(guó)區(qū)域幅員遼闊，人口、資源遠(yuǎn)距離流動(dòng)和配置，既不經(jīng)濟(jì)又不安全，有必要以“兩橫三縱”為重點(diǎn)，即構(gòu)建以陸橋通道、長(zhǎng)江通道為兩條橫軸，以沿海通道、京哈京廣通道、包昆通道為三條縱軸，在中西部、東北部區(qū)域建設(shè)一定量級(jí)的城市群。推進(jìn)各城市群建設(shè)，形成若干新的大城市群和區(qū)域性的城市群，從而突出城市群在推進(jìn)中西部地區(qū)全域城市化過(guò)程中的作用。在城市群的建設(shè)過(guò)程中，既要依靠市場(chǎng)力量，又要發(fā)揮政府的扶持、引導(dǎo)作用，科學(xué)規(guī)劃，實(shí)施差異化的產(chǎn)業(yè)政策，從而做到各城市群相互協(xié)調(diào)。

2.多手段建設(shè)全域城市

制度供給是政府的優(yōu)勢(shì)，政府應(yīng)做好頂層制度安排、破除體質(zhì)障礙，發(fā)揮政府的宏觀戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，逐漸淡化政策上的城市偏向，更大程度地讓多種社會(huì)力量參與、推動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展，形成政府與市場(chǎng)的良性互動(dòng)。積極建立資源整合的傳導(dǎo)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的共享機(jī)制、城鄉(xiāng)一體的社會(huì)治理機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。市場(chǎng)則在要素的傳遞、價(jià)格信號(hào)的傳遞處于優(yōu)勢(shì)地位，應(yīng)該發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，從而促進(jìn)資源和要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)和合理配置。社會(huì)組織則主要負(fù)責(zé)行業(yè)內(nèi)部、區(qū)域之間的協(xié)調(diào)，引導(dǎo)社會(huì)資本投向農(nóng)村建設(shè)。

3.全系統(tǒng)規(guī)劃城鄉(xiāng)全域

推進(jìn)全域城市化，首先要統(tǒng)籌城市和農(nóng)村的發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃的錯(cuò)位協(xié)調(diào)。以區(qū)域差異性基礎(chǔ)上的城市化水平為軸線，在區(qū)域功能分工與新城的開(kāi)發(fā)建設(shè)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間布局、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)公共服務(wù)、城鄉(xiāng)人口與資源環(huán)境等方面實(shí)現(xiàn)規(guī)劃一體化。打破城市與農(nóng)村的界線，做到點(diǎn)和線合理布局，科學(xué)配置城鎮(zhèn)體系，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局。基于一體化的理念構(gòu)建城市發(fā)展的整體框架和市鎮(zhèn)布局，用城市規(guī)劃的方式高起點(diǎn)規(guī)劃鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)。其次，要優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力。

4.分梯度建設(shè)全域城市

城鄉(xiāng)融合的全域城市建設(shè)要根據(jù)各個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平分梯度、有節(jié)奏、分類別逐步推進(jìn)。首先夯實(shí)城鄉(xiāng)一體的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在城市發(fā)展到一定水平之后，再發(fā)揮城市帶動(dòng)、輻射、積聚效應(yīng)，帶動(dòng)農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)逐漸靠近，然后再逐步向更深層次的融合邁進(jìn)。也就是先城鄉(xiāng)發(fā)展再逐步走向城鄉(xiāng)融合，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間從垂直差距向梯度差距再到水平無(wú)差距的漸進(jìn)性轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，優(yōu)先的方案是加快戶籍制度改革，把進(jìn)城居住的農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，提高工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的適應(yīng)性。

5.多形態(tài)推進(jìn)全域城市

有必要基于區(qū)域稟賦，多形態(tài)推進(jìn)全域城市建設(shè)，比如通過(guò)農(nóng)村集中供暖、供水、垃圾處理、污水處理建設(shè)加速城鄉(xiāng)公共服務(wù)融合；通過(guò)發(fā)展農(nóng)村電子商務(wù)、連鎖經(jīng)營(yíng)、物流配送構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的流通體系；開(kāi)通鄉(xiāng)村公交系統(tǒng)對(duì)接城市公交系統(tǒng)，通過(guò)近郊農(nóng)村城市化、農(nóng)民就地城市化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村自然對(duì)接城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，形成城鄉(xiāng)資源的會(huì)聚點(diǎn)、對(duì)接點(diǎn)，從而形成城鄉(xiāng)社會(huì)高度匹配的發(fā)展格局。

6.高起點(diǎn)聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展

綜合運(yùn)用多種手段，加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)；以產(chǎn)業(yè)升級(jí)、服務(wù)外包為抓手，推動(dòng)產(chǎn)城融合發(fā)展；統(tǒng)籌新型工業(yè)化、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，重構(gòu)區(qū)域分工鏈條，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)間合理分布，從而構(gòu)建產(chǎn)城融合和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體發(fā)展的格局。

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（編輯：周南）