試析我國(guó)預(yù)防腐敗地方性立法的現(xiàn)狀與出路

于文靜　解添明

摘 要 我國(guó)懲治腐敗的方針是“懲防并舉，注重預(yù)防”，因而，腐敗預(yù)防機(jī)制的構(gòu)建在懲治腐敗的過程中具有重要的價(jià)值。我國(guó)目前缺乏預(yù)防腐敗的中央級(jí)專門立法，這給預(yù)防腐敗地方性立法創(chuàng)造了空間，同時(shí)，預(yù)防腐敗地方性立法具有重要的價(jià)值。然而，我國(guó)預(yù)防腐敗地方性立法呈現(xiàn)參差不齊的現(xiàn)狀。珠海和汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例的出臺(tái)成為我國(guó)預(yù)防腐敗地方性專門立法的良性實(shí)踐。在充分肯定兩部地方立法的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到我們?nèi)匀恍枰梃b國(guó)際預(yù)防腐敗的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞 腐敗 地方性立法 預(yù)防腐敗

當(dāng)下，我們的反腐敗事業(yè)取得了一定的成績(jī)，但是反腐斗爭(zhēng)形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。中國(guó)共產(chǎn)黨十八大報(bào)告中指出：“要堅(jiān)持中國(guó)特色反腐倡廉道路，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防方針，全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，做到干部清正、政府清廉、政治清明。加強(qiáng)反腐倡廉教育和廉政文化建設(shè)?！币蚨?，在治理腐敗的過程中，我們更注重腐敗預(yù)防機(jī)制的構(gòu)建。

一、因地制宜：預(yù)防腐敗地方性立法的價(jià)值所在

（一）我國(guó)缺乏預(yù)防腐敗的中央級(jí)專門立法

預(yù)防和懲治腐敗的機(jī)制應(yīng)當(dāng)主要以法律、法規(guī)為核心的制度規(guī)范和相應(yīng)的制度執(zhí)行機(jī)構(gòu)構(gòu)成。建國(guó)以來，我國(guó)在預(yù)防和懲治腐敗方面進(jìn)行了不懈的努力和探索。形成了以《憲法》、《刑法》、《刑事訴訟法》為核心，其它法律、法規(guī)中的相關(guān)條款（例如，《公務(wù)員法》第五十三條中關(guān)于公務(wù)員禁止行為的規(guī)定）為支撐的規(guī)范體系。這一規(guī)范體系主要通過明確提出禁止性規(guī)定和嚴(yán)格腐敗行為的懲處措施實(shí)現(xiàn)對(duì)腐敗行為預(yù)防與懲治。而在其他國(guó)家和地區(qū)目前看來行之有效的財(cái)產(chǎn)公示、利益沖突解決等制度并沒有進(jìn)入中央立法的視野。由此可見，我國(guó)事實(shí)上缺乏預(yù)防腐敗的中央級(jí)專門立法。這與自20世紀(jì)90年代以來，在國(guó)際上召開的歷屆反貪污大會(huì)中日益得到確認(rèn)的反腐敗“防病勝于治病”的理念是不相符合的。缺少預(yù)防腐敗的中央級(jí)專門立法導(dǎo)致我國(guó)預(yù)防腐敗的中央機(jī)制不健全。

（二）預(yù)防腐敗地方性立法的價(jià)值

具體而言，預(yù)防腐敗地方性立法的價(jià)值表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，預(yù)防腐敗地方性法規(guī)規(guī)章的制定可將預(yù)防腐敗的具體措施進(jìn)行梳理與整合，使地方預(yù)防腐敗有章可循，反腐敗各級(jí)機(jī)關(guān)在預(yù)防腐敗領(lǐng)域不再各自為政，各行其是，增強(qiáng)地方對(duì)腐敗的防控能力的同時(shí)，最大程度地避免職能重復(fù)造成的資源浪費(fèi)；其次，預(yù)防腐敗地方性法規(guī)的制定可以依據(jù)本地區(qū)反腐敗實(shí)踐當(dāng)中總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)地方多發(fā)的腐敗行為提出有針對(duì)性的預(yù)防方法，切合實(shí)際，不事空談，以最大限度地節(jié)省地方司法行政資源；再次，預(yù)防腐敗地方性法規(guī)的制定是預(yù)防腐敗中央級(jí)立法的實(shí)踐試點(diǎn)，通過這些地方性法規(guī)的實(shí)施，可以實(shí)際檢測(cè)制度的有效性和適用性，為我國(guó)下一步建立預(yù)防腐敗中央級(jí)立法提供支持。

二、參差不齊：各地方預(yù)防腐敗立法現(xiàn)狀

我國(guó)雖然并沒有預(yù)防腐敗方面的中央級(jí)專門立法，但是多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市和較大市都進(jìn)行了與預(yù)防腐敗有關(guān)的地方立法。然而，通過觀察我們可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下，我國(guó)各地預(yù)防腐敗立法呈現(xiàn)參差不齊的狀態(tài)。

首先，從地方性立法的名稱上看。在我國(guó)多數(shù)地方立法中并未將預(yù)防腐敗與預(yù)防職務(wù)犯罪嚴(yán)格區(qū)分，更多地選擇將預(yù)防腐敗納入預(yù)防職務(wù)犯罪的領(lǐng)域中。實(shí)際上腐敗與職務(wù)犯罪兩個(gè)概念的外延存在交叉。腐敗的主體事實(shí)上要廣于職務(wù)犯罪，還包括非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織。同時(shí)，職務(wù)犯罪所涵蓋的罪名也不同于腐敗，包括瀆職等并不屬于腐敗的罪名。因而，預(yù)防職務(wù)犯罪和預(yù)防腐敗兩者之間存在著很大的差異，完全用預(yù)防職務(wù)犯罪來涵蓋預(yù)防腐敗并不能做到對(duì)腐敗行為有針對(duì)的預(yù)防與控制。

其次，從地方性立法的形式上看?，F(xiàn)有的各地制定的與預(yù)防腐敗相關(guān)的包括預(yù)防職務(wù)犯罪的文件從名稱來看，有的稱“工作條例”，有的稱“條例”，有的稱“工作規(guī)定”，還有的稱“決定”、“決議”等，名稱上非常不統(tǒng)一。不同名稱的文件在執(zhí)行力上存在差別，有的可操作性較強(qiáng)，有的則傾向于指導(dǎo)性。

再次，從地方性立法的內(nèi)容上看。在2013年以前頒布的以預(yù)防職務(wù)犯罪為主題的地方性立法大致分為兩類，一類是原則性的決定、決議，這類文件篇幅較短；另一類是具體的工作條例、工作規(guī)定、條例等，這類文件篇幅較長(zhǎng)且往往設(shè)章。這些文件的條款中預(yù)防腐敗的可操作性規(guī)定并不多，并且這些文件提出的預(yù)防措施往往限于國(guó)內(nèi)既有制度，缺乏對(duì)國(guó)際上一些先進(jìn)制度，例如財(cái)產(chǎn)公示以及利益沖突避免等制度的借鑒。同時(shí)，這些文件對(duì)預(yù)防措施的規(guī)定較為原則，沒有對(duì)措施實(shí)施程序進(jìn)行規(guī)定；對(duì)預(yù)防措施實(shí)施具體機(jī)構(gòu)的責(zé)任規(guī)定與該機(jī)構(gòu)本身職能大量重復(fù)。

三、良性實(shí)踐：汕頭與珠海預(yù)防腐敗立法評(píng)析

進(jìn)入2013年，我國(guó)預(yù)防腐敗地方性立法有了突破性進(jìn)展。廣東省的汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)和珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)先后于7月11日和7月26日頒布了預(yù)防腐敗地方性立法《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》（以下簡(jiǎn)稱《汕頭條例》）和《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》（以下簡(jiǎn)稱《珠海條例》）。這兩部地方性法規(guī)的出臺(tái)填補(bǔ)了我國(guó)預(yù)防腐敗方面專門立法的空白，是我國(guó)預(yù)防腐敗地方性立法以及中央立法的有益實(shí)踐。通過對(duì)兩部文件的文本分析，我們可以看到這兩部文件在形式和內(nèi)容上都有所突破，集中表現(xiàn)在：

第一，明確界定腐敗，指出腐敗的主體不僅包括國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)工作人員，還包括非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織以及個(gè)人，并針對(duì)不同類別的主體提出有針對(duì)性的預(yù)防措施。《珠海條例》在第二條中對(duì)腐敗這一概念做出了明確的界定，“本條例所稱腐敗，是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)、非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織以及個(gè)人利用職權(quán)或者職務(wù)上的便利或者影響，謀取不正當(dāng)利益，侵犯職務(wù)廉潔性、不可收買性的行為，包括貪污、職務(wù)侵占、賄賂以及巨額財(cái)產(chǎn)來源不明等?！边@一概念的提出使腐敗從職務(wù)犯罪中獨(dú)立出來，腐敗行為不等同于職務(wù)犯罪，也不等同于腐敗犯罪。在此基礎(chǔ)上，《珠海條例》對(duì)不同類別主體的腐敗行為予以針對(duì)性的預(yù)防措施。

第二，制度廉潔性評(píng)估機(jī)制的提出?！渡穷^條例》中提出建立制度廉潔性評(píng)估機(jī)制，通過對(duì)在擬定過程中的法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件進(jìn)行制度廉潔性評(píng)價(jià)，從是否存在部門利益制度化，擴(kuò)大部門權(quán)力，侵害公共利益或者公民合法權(quán)益；是否存在部門權(quán)力交叉和利益沖突；是否存在權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的明顯失衡，或者為公民、法人和其他組織設(shè)定額外義務(wù)；是否違反有關(guān)財(cái)經(jīng)制度；是否存在模糊和減免公共職責(zé)、法律責(zé)任缺位、問責(zé)機(jī)制缺失的內(nèi)容等方面對(duì)制度廉潔性進(jìn)行評(píng)估。這項(xiàng)制度的進(jìn)步意義在于它是權(quán)力制約思想的制度化體現(xiàn)，通過具有明確可操作性的廉潔性評(píng)估辦法的制定對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)抽象行政行為進(jìn)行審查，杜絕這些機(jī)關(guān)在抽象行政行為中謀求不適當(dāng)?shù)睦?，形成部門腐敗。

第三，“三公”經(jīng)費(fèi)公布制度化。“三公”數(shù)據(jù)的公開是建設(shè)廉潔、節(jié)儉政府，遏制權(quán)力腐敗和社會(huì)不正之風(fēng)的有益嘗試。評(píng)價(jià)一個(gè)政府是否廉潔、節(jié)儉，“三公”消費(fèi)是一個(gè)重要指標(biāo)。《汕頭條例》中明確規(guī)定對(duì)于“三公”費(fèi)用計(jì)劃安排和執(zhí)行情況公布的時(shí)間和方式。在預(yù)防腐敗地方性法規(guī)中明確將“三公”經(jīng)費(fèi)公布作為預(yù)防腐敗的措施提出?！叭苯?jīng)費(fèi)公布的制度化對(duì)預(yù)防政府腐敗，并樹立政府廉潔形象具有積極的作用。

第四，防止利益沖突措施的明確規(guī)定?！渡穷^條例》和《珠海條例》中都明確提出了防止利益沖突制度。在預(yù)防腐敗地方性立法中明確提出防止利益沖突具有創(chuàng)新性。防止利益沖突時(shí)反腐倡廉建設(shè)的重要內(nèi)容，也是中央作出的加強(qiáng)源頭懲治和預(yù)防腐敗工作的重要決策。《汕頭條例》對(duì)防止利益措施從利益沖突的概念、回避制度、國(guó)家工作人員不得從事的活動(dòng)、領(lǐng)導(dǎo)干部不得從事的活動(dòng)、領(lǐng)導(dǎo)干部近親屬不得從事的活動(dòng)以及配偶子女均移居國(guó)外的國(guó)家工作人員不得擔(dān)任的職務(wù)等幾個(gè)方面做出規(guī)定。而《珠海條例》的防止利益沖突措施則在對(duì)國(guó)家工作人員腐敗行為的預(yù)防措施中提出，并且對(duì)離退休領(lǐng)導(dǎo)干部三年內(nèi)接受企業(yè)聘任作出限制。

當(dāng)然，兩部條例在預(yù)防腐敗的部門職責(zé)、預(yù)防措施等等諸多方面與之前的地方性立法相比都有可圈可點(diǎn)的進(jìn)步之處。我們?cè)诳吹筋A(yù)防腐敗地方性立法進(jìn)行了良性實(shí)踐的同時(shí)，也仍然應(yīng)當(dāng)看到，國(guó)際上一些預(yù)防腐敗方面較為有力的制度在這些立法中并未體現(xiàn)，或者雖有體現(xiàn)但規(guī)定過于原則以致制度的可操作性仍然有待進(jìn)一步提高。因而，在預(yù)防腐敗地方性立法過程中一方面需要不斷總結(jié)我們自身的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，另一方面仍然要不斷借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

四、吸收借鑒：國(guó)際預(yù)防腐敗經(jīng)驗(yàn)的中國(guó)運(yùn)用

在我國(guó)地方性立法中專門的預(yù)防腐敗規(guī)范性文件的制定尚處于起步階段。因而，在預(yù)防腐敗專門性地方立法中吸收和借鑒國(guó)外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我們來說有著重要的意義。在新近頒布的兩部預(yù)防腐敗專門性地方法規(guī)中不論是從規(guī)范性文件的形式上還是內(nèi)容上都取得了重大的突破。這些突破本身亦是總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果。但是，在其他國(guó)家預(yù)防腐敗立法實(shí)踐過程中仍然存在可以借鑒之處。在對(duì)國(guó)外預(yù)防腐敗經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒的過程中，最具借鑒意義的是《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）。這部公約是各公約國(guó)反腐敗先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，對(duì)我國(guó)預(yù)防腐敗立法實(shí)踐有很強(qiáng)指導(dǎo)意義。同時(shí)，我國(guó)已經(jīng)加入了該公約，作為締約國(guó)應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的國(guó)際義務(wù)。

（一）預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

《公約》第二章預(yù)防措施中規(guī)定：“各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國(guó)法律制度的基本原則，確保設(shè)有一個(gè)或酌情設(shè)有多個(gè)機(jī)構(gòu)……二、各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國(guó)法律制度的基本原則，賦予本條第一款所述機(jī)構(gòu)必要的獨(dú)立性，使其能夠有效地履行職能和免受任何不正當(dāng)?shù)挠绊憽备鶕?jù)這一規(guī)定，預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性。而一些國(guó)家的實(shí)踐也證明獨(dú)立的預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)對(duì)于預(yù)防腐敗工作的開展具有重要意義。例如，新加坡設(shè)有專門的反腐敗機(jī)構(gòu)貪污調(diào)查局（CPIB），它能夠獨(dú)立行使職權(quán)，不受任何行政機(jī)關(guān)和個(gè)人的干涉。其調(diào)查范圍包括政府各部門、機(jī)構(gòu)、企業(yè)及任何貪污腐敗行為。由于法律賦予了CPIB特殊地位和權(quán)力，保障了其行使職權(quán)的獨(dú)立性和運(yùn)行的高效。

《汕頭條例》和《珠海條例》中對(duì)預(yù)防腐敗的職責(zé)機(jī)關(guān)的規(guī)定不盡相同。《汕頭條例》總則定“市預(yù)防腐敗工作委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)預(yù)防腐敗工作，市預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織實(shí)施本條例。”而在預(yù)防主體與職責(zé)中分別規(guī)定了政府工作部門、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體、非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織等主體的職責(zé)?？梢妼?shí)際上并沒有設(shè)置獨(dú)立的預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)。而《珠海條例》中規(guī)定“預(yù)防腐敗工作實(shí)行由市預(yù)防腐敗局組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、群眾支持參與的工作機(jī)制?！边@里預(yù)防腐敗局是一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)，然而在第二章關(guān)于預(yù)防職責(zé)的規(guī)定中對(duì)市預(yù)防腐敗局的具體職責(zé)規(guī)定較為籠統(tǒng)，事實(shí)上僅僅是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，與獨(dú)立的預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)存在距離。因而，預(yù)防腐敗立法首先應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)防腐敗專門機(jī)構(gòu)的法律地位和職責(zé)予以確認(rèn)。

（二）對(duì)預(yù)防腐敗地方性法規(guī)進(jìn)行有效性評(píng)估

預(yù)防腐敗地方性法規(guī)出臺(tái)后，還應(yīng)當(dāng)對(duì)其有效性定期進(jìn)行評(píng)估?！豆s》第五條第三項(xiàng)規(guī)定：“各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)努力定期評(píng)估有關(guān)法律文書和行政措施，以確定其能否有效預(yù)防和打擊腐敗。”因而，應(yīng)當(dāng)建立預(yù)防腐敗有效性評(píng)估的制度。目前，一些國(guó)家建立了專門對(duì)廉政建設(shè)成效進(jìn)行評(píng)估的機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)根據(jù)公眾對(duì)腐敗問題的投訴情況和公民問卷調(diào)查結(jié)果等，制定政府部門清廉評(píng)價(jià)指數(shù)，并將廉政建設(shè)的評(píng)估結(jié)果以白皮書方式向社會(huì)發(fā)布。例如，韓國(guó)1994年成立的國(guó)民苦衷處理委員會(huì)。該機(jī)構(gòu)出具的廉政建設(shè)的評(píng)估對(duì)各政府部門影響很大，政府部門據(jù)此加強(qiáng)其內(nèi)部廉政建設(shè)。豍我國(guó)目前的兩部預(yù)防腐敗的地方性立法中盡管提出了對(duì)制度廉潔性進(jìn)行評(píng)估，但并未在文件中明確做出對(duì)自身有效性進(jìn)行評(píng)估的規(guī)定。對(duì)制度的有效性進(jìn)行評(píng)估是對(duì)制度進(jìn)一步完善的基本依據(jù)。

此外，國(guó)際上許多國(guó)家制定的“預(yù)防洗錢的措施”，預(yù)防腐敗方面高科技手段的運(yùn)用，對(duì)公職人員行為守則的規(guī)定，以及腐敗犯罪嫌疑人的遣返、移送以及犯罪資產(chǎn)的追回、加強(qiáng)國(guó)際執(zhí)法合作、司法協(xié)助等很多我國(guó)預(yù)防腐敗地方性立法中還未涉及的措施。因此，在加強(qiáng)預(yù)防腐敗地方性立法的過程中要注意對(duì)這些經(jīng)驗(yàn)的吸收與借鑒。

本文系2013年鎮(zhèn)江市反腐倡廉研究中心課題《反腐敗立法及其域外經(jīng)驗(yàn)借鑒問題研究》研究成果，課題編號(hào)2013FFY005，課題組成員：于文靜、解添明。

注釋：

康貴民.國(guó)外是如何開展預(yù)防腐敗工作的[J].中國(guó)黨政干部論壇，2008（6）.

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（作者單位：江蘇省司法警官高等職業(yè)學(xué)校）