摘 要：城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。盡管新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，但政府主導推進的城鎮(zhèn)化往往會因為地方政府的自利性而導致土地的城鎮(zhèn)化和“造城”的城鎮(zhèn)化。要減少和避免政績的城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)的城鎮(zhèn)化，作為公共利益的維護者與公共秩序的保障者，政府應該使市場在資源配置中起決定作用，擔負起公正制度設計、公共政策制定、公共服務提供、公平市場監(jiān)管、開放社會培育的責任，在尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展和市場經(jīng)濟運行規(guī)律的基礎上，規(guī)范政府行政運作，深化城鎮(zhèn)化配套改革，發(fā)揮市場、政府和社會協(xié)同治理的作用。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；政府責任；戶籍制度；農(nóng)民市民化

中圖分類號：D082 文獻標識碼：A 文章編號：1008-7168（2014）01-0056-07

不論從近代以來國際發(fā)展的經(jīng)驗還是從30多年中國改革開放的實踐來看，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，亦是經(jīng)濟發(fā)展的驅動力。特別是近年，由美國次貸危機引發(fā)的全球性金融危機尚未消退，蔓延歐洲的債務危機亦未得到根本扭轉，世界經(jīng)濟復蘇的前景仍不容樂觀。中國的出口貿(mào)易因此也受到較大影響，經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生性動力趨于下降。在此大背景下，為了尋找新的經(jīng)濟增長空間，城鎮(zhèn)化被新一屆政府寄予厚望。據(jù)測算，城鎮(zhèn)化率每年提高1個百分點，可以吸納1300多萬農(nóng)村人口進城[1]。城鎮(zhèn)化對日用消費品、住房、汽車、城鎮(zhèn)公共服務和基礎設施，都會形成巨大需求。因此，李克強強調(diào)，擴大內(nèi)需的最大潛力在城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化既可增加投資，又能拉動消費，是中國經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎[2]。城鎮(zhèn)化是農(nóng)民增收、農(nóng)村進步和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要條件，也是經(jīng)濟增長、社會穩(wěn)定、政治民主的必要基礎。因此，城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化進程中的一個基本問題，“一個大戰(zhàn)略、大問題”[3]。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，要“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”建設[4]。

一、城鎮(zhèn)化中的難題

城鎮(zhèn)化不僅是一個農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉移的過程，其本質(zhì)上是一個經(jīng)濟過程，而且也是工業(yè)化的必然結果。過去三十多年，由于中國推進城鎮(zhèn)化的傳統(tǒng)模式?jīng)]有與工業(yè)化協(xié)同發(fā)展，一味地追求速度與政績的地方政府更是將城鎮(zhèn)化演變成為土地面積和建筑物的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工享受不到公共服務和社會保障等方面的市民待遇，致使農(nóng)民工難以真正融入城市。表面看，隨著改革開放和市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，中國城鎮(zhèn)人口比例迅速增加，已經(jīng)從1978年的18%上升到2012年的52.57%，達到世界平均水平。但事實上，城鎮(zhèn)七億人有近四億不是完全的市民，真正意義上的城鎮(zhèn)化率只有30%，遠低于發(fā)達國家，也大幅落后于我國工業(yè)化率①。

為了克服傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的弊端，促進中國經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，加快推進新型城鎮(zhèn)化建設自然就成為新一屆政府的必然選擇。新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的關鍵是提高“人”的生活質(zhì)量，其目的是造福百姓、富裕農(nóng)民。新型城鎮(zhèn)化要做到產(chǎn)城融合，讓農(nóng)民工真正融入城鎮(zhèn)生活。但是，在現(xiàn)有的經(jīng)濟增長格局和當前的行政體制下，基于地方財政和GDP增長的政績觀，仍有部分地方政府依然認為城鎮(zhèn)化是城市建設，是投資上項目。因此，即使在新型城鎮(zhèn)化理念的呼吁下，土地城鎮(zhèn)化和“造城”城鎮(zhèn)化仍樂此不疲，國內(nèi)一些城市已經(jīng)出現(xiàn)了“底特律式”的問題[5]。城鎮(zhèn)化因為地方政府的自利性而出現(xiàn)嚴重的“異化”，導致中國當前的城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了“兩個極不對稱”，即城市化占用耕地的增長和農(nóng)村就業(yè)轉移增長的比例極不對稱，城市規(guī)模擴張和城市吸納穩(wěn)定居民的比例極不對稱[6]。甚至有學者擔心：基礎設施投資和政績激勵相互結合，國內(nèi)的城鎮(zhèn)化有可能會變成大規(guī)?；A建設乃至“削山填?！钡摹霸斐沁\動”的代名詞，造成要素資源極為嚴重的錯誤配置，最終演化為國民經(jīng)濟的一場浩劫[7]。有學者對這種舊型城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的嚴重惡果做了這樣的評價：“制造了城鎮(zhèn)化率的數(shù)字泡沫，放大了戶籍壁壘的制度缺陷，暗藏了土地財政的隱性風險，侵蝕了耕地資源的保護紅線，引發(fā)了攀比冒進的失控開發(fā)，催生了商業(yè)賄賂的高發(fā)多發(fā)，扭曲了干部考核的評價導向，漠視了城市自身的弱勢群體，割裂了文化遺產(chǎn)的歷史傳承，惡化了生存發(fā)展的環(huán)境空間”[8]。特別是近幾年城鎮(zhèn)化過程中因為征地、拆遷而引發(fā)的群體性事件時有發(fā)生，由于開發(fā)和工業(yè)化而導致的生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件更是層出不窮。如何阻止和避免此類“偽城鎮(zhèn)化”問題的蔓延和發(fā)生就成為主導城鎮(zhèn)化的政府必須直面和破解的難題。

二、城鎮(zhèn)化中的政府角色

要減少和避免政績的城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)的城鎮(zhèn)化，政府首先應對自身在城鎮(zhèn)化進程中的角色進行合理而準確的定位，這樣才能在城鎮(zhèn)化進程中更好地履行政府職能，發(fā)揮政府規(guī)制和治理的獨特作用。

縱覽政治思想發(fā)展史，從消極的“守夜人”到積極的市場干預者，再到多元合作治理者，盡管各流派對政府的角色定位差別巨大，但在一點上是共通的：無論什么樣的國家，政府最根本的角色都應該是公共利益的維護者與公共秩序的保障者。為了達到平衡利益和保持穩(wěn)定的目的，政府通過角色的調(diào)整和職能的轉變才有了大政府（積極政府）與小政府（消極政府）之分。從世界范圍來看，西方發(fā)達國家由于市場機制與社會自治的成熟，加上發(fā)展過程中的經(jīng)驗教訓，建構責任政府、有限政府已成為共識。但在后發(fā)展國家，由于市場與社會治理功能的缺失或極其有限，積極強勢的大政府成為其現(xiàn)代化進程中共有的趨向與特征。

作為后發(fā)展國家的政府肩負著日益巨大的追趕壓力。為了實現(xiàn)趕超任務，發(fā)展中國家不得不提高經(jīng)濟增長速度，擴大經(jīng)濟總量，幾乎以一種跳躍的方式“壓縮”現(xiàn)代化進程。在現(xiàn)代化提前進行的同時，現(xiàn)代化進程中的問題也提前出現(xiàn)了，而且許多問題會同時出現(xiàn)，陷入“問題累積式發(fā)展”的怪圈[9]（pp.1920）。中國就是這樣一個“把市場化、工業(yè)化和社會主義制度的改革三重重大的社會轉型濃縮在了同一個歷史時代，在工業(yè)化與社會主義憲法制度雙重約束下推進市場化”的后發(fā)展中國家[10]（p.5）。由于現(xiàn)代化過程被壓縮，從問題的發(fā)生到解決之間，沒有留下緩沖的余地，這就使得原本不嚴重的問題全都表現(xiàn)為社會焦點。比如，兩極分化問題、地區(qū)間差距拉大問題、失業(yè)增多問題、犯罪率上升問題等，這些問題的嚴重性在于其無法單單通過市場解決，而是全部壓向政府。由于政府無法一下子解決且這些問題相互耦合，更加劇了社會沖突的程度?！八鼈儙缀跞急憩F(xiàn)為政治問題，必須通過政治手段解決，這給政府帶來巨大壓力?！盵11]（p.16）加之歷史上專制主義傳統(tǒng)和全能政府的盛行，中國要達到市場發(fā)育完善、社會發(fā)展充分、公民意識養(yǎng)成的目標還需很長的路要走，若要發(fā)揮市場治理、社會動員和公民自治的能力更需付出艱辛的努力，這就決定了中國現(xiàn)代化建設的艱難性與復雜性，同時也決定了政府在中國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中不可替代的推動性作用。

政府推進城鎮(zhèn)化是當代中國社會發(fā)展的必然邏輯。但是，政府在城鎮(zhèn)化中的推動作用并不意味著政府可以包打天下，完全按照自己的意愿規(guī)劃和設定城鎮(zhèn)化的目標與進程，選擇和創(chuàng)制城鎮(zhèn)化的模式與路徑。城鎮(zhèn)化是市場和工業(yè)發(fā)展的產(chǎn)物，市場化和工業(yè)化是促成城鎮(zhèn)化的直接動能。因此，推進城鎮(zhèn)化，首先要尊重市場和工業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律。真正的城鎮(zhèn)化應該是一個與市場機制和工業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)的生成過程。發(fā)達國家的歷史經(jīng)驗已經(jīng)證明：如果忽視市場機制與產(chǎn)業(yè)發(fā)展而一味地對城市建設進行增量式擴張，就會導致嚴重的“城市病”或房地產(chǎn)泡沫兩種惡果。其次要尊重社會發(fā)展的規(guī)律。市場經(jīng)濟的發(fā)展和信息化時代的來臨加劇了社會的流動和社會分層，社會結構和社會利益整合愈益變得多樣和復雜，社會問題叢生且矛盾與沖突頻發(fā)，傳統(tǒng)的社會管制手段與方式已經(jīng)捉襟見肘，各方參與的多元社會治理漸成趨勢。集思廣益，發(fā)動民間智庫參與制定城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，舉社會之力推進城鎮(zhèn)化發(fā)展進程當是不二的選擇。最后要尊重現(xiàn)代政府運行的規(guī)律。在推進城鎮(zhèn)化的過程中，主權在民的法治政府代表人民公開、公正地行使公共權力，在廉潔、廉價、高效的運行中服務社會。其目的是竭力保障和發(fā)展個體的合法權益，保證市場在有序、公平中依法競爭，實現(xiàn)社會公共利益的最大化。

黨的十八屆三中全會《決定》提出，“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用”。為此，“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈”[4]。這也廓清了新型城鎮(zhèn)化中的政府責任。

三、新型城鎮(zhèn)化中的政府責任

從更深層次的宏觀視角來看，城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個非常復雜的大系統(tǒng)，涉及產(chǎn)業(yè)布局結構、公共產(chǎn)品布局結構、大中小城鎮(zhèn)布局結構和國家基礎設施布局結構等綜合統(tǒng)籌。因此，城鎮(zhèn)化就不單是地方政府自己的事情，地方的城鎮(zhèn)化必須納入國家和區(qū)域發(fā)展的大局中來謀劃。在城鎮(zhèn)化進程中，政府必須擔當起公共利益維護與公共秩序保障的角色，履行好相應的基本責任，才能更好地破解城鎮(zhèn)化中面臨的難題，保障人的城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展和順利推進。

（一）公正制度供給

對于現(xiàn)代化和經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展來說，有效國家的本質(zhì)意義在于能夠有效供給經(jīng)濟與社會轉型、發(fā)展所需要的制度資源。作為順應社會發(fā)展的正義的制度，它“能夠為轉型和發(fā)展提供明確的發(fā)展方向、有序的發(fā)展空間和規(guī)范的行為邏輯”[12]（pp.149150）。但由于制度最終是由政府供給，偏離公共利益追求的自利性或缺乏對社會發(fā)展規(guī)律與時俱進把握的政府都將導致社會變遷過程中的制度滯后和制度失效問題。如果制度滯后和制度失效問題得不到及時糾正，政府長期不能解決公正制度的有效供給，勢必會嚴重影響社會治理并終將釀成政治合法性危機。因此，在現(xiàn)代化的過程中，政府的首要責任是要通過公平正義的制度安排來協(xié)調(diào)社會的利益關系，平衡社會的利益分配，確保社會發(fā)展的持續(xù)穩(wěn)定與和諧。

城鎮(zhèn)化本身是一個社會變遷和利益協(xié)調(diào)的過程。政府作為城鎮(zhèn)化的有力推手，其根本性的責任就在于：審視和破除現(xiàn)有嚴重束縛農(nóng)民工入城的種種藩籬與壁壘，為人的城鎮(zhèn)化提供公平的制度保證。由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在，不能享受與市民同等待遇的農(nóng)民被拒于城市生活之外。因此，作為事關公平正義的改革，廢除不合理的戶籍和社會管理制度，建立與市場經(jīng)濟相適應的全國統(tǒng)一的勞動力市場，以便利、鼓勵勞動力跨區(qū)域流動，這是政府不可推卸的責任，更是城鎮(zhèn)化有效推進的必要前提。為此，本著“推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進”的目的，十八屆三中全會《決定》提出，“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)?！盵4]。這是黨中央從當前中國城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)做出的實事求是之舉。與戶籍制度改革需要聯(lián)動的是土地制度改革。在城鎮(zhèn)化過程中，一方面，隨著工業(yè)化的發(fā)展和城市的擴張，土地資源變得越來越緊張，因征地、拆遷引發(fā)的社會矛盾與沖突不斷；另一方面，隨著農(nóng)民工進城而出現(xiàn)的是農(nóng)村的空心化。大量宅基地空置，大片耕地被荒蕪，造成對土地資源的極大浪費。為了優(yōu)化配置資源，必須對相關土地制度進行重新安排，尤其是建設用地土地改革。“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。”[4]應該加快農(nóng)民土地確權和農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度的完善，盡快破除政府壟斷征地，提高農(nóng)村征地補償，實行同地地權同利，讓農(nóng)村的集體建設用地能夠真正入市，逐步實現(xiàn)農(nóng)村集體土地同權同價參與城鎮(zhèn)開發(fā)。

（二）公共政策執(zhí)行

克服“市場失靈”的有效方法就是政府科學的宏觀調(diào)控。宏觀調(diào)控的目標與結果直接取決于宏觀調(diào)控政策的選擇與運用。政策的好壞與執(zhí)行的優(yōu)劣決定著社會發(fā)展的水平和程度。近代以來，隨著人民主權政治理念的深入人心，基于實現(xiàn)公共利益而得到公眾授權的政府合法性觀念得到廣泛確認。公共性成為政府的第一屬性。這樣，作為政府對社會價值和利益的權威性分配方案的政策理所應當體現(xiàn)公意和公益。如果缺乏來自下層的呼聲和不同群體之間的利益博弈，好的公共政策不一定會制定出來，即使好的公共政策得以出臺，由于政府公職人員社會人格的復雜性和倫理素質(zhì)的差異性，加之政策執(zhí)行需要一定的自由裁量度，執(zhí)行者在缺乏來自上層監(jiān)管和下層壓力的情況下，就有可能從自身利益出發(fā)過濾公共政策，最終導致政策執(zhí)行偏離公共性意圖。更有甚者，一些政府部門在利益的驅動下失去不同利益協(xié)調(diào)者和公共利益維護者的角色，成為與社會爭利的利益主體。他們將公共權力部門化、部門權力利益化，嚴重擾亂了社會的公平機制，滋生了公共權力的腐化。因此，作為最高層級的中央政府要“加強財政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、價格等政策手段協(xié)調(diào)配合，提高相機抉擇水平，增強宏觀調(diào)控前瞻性、針對性、協(xié)同性”[4]。尤其要完善對地方政府的考核指標體系和考核獎懲制度，加大監(jiān)督和監(jiān)管的力度，確保中央政令暢通和政策的落實執(zhí)行，嚴防國家公共政策在地方實施中的變通、走樣乃至失效。

城鎮(zhèn)化的目的是要讓農(nóng)民真正融入城鎮(zhèn)社會，實現(xiàn)市民身份的轉變。對于大量農(nóng)民而言，除了前述的制度因素外，生活成本的高昂、社會保障的短缺和穩(wěn)定就業(yè)的困難等諸多現(xiàn)實問題，成為農(nóng)民轉變?yōu)槭忻竦淖畲笳系K。要實現(xiàn)和容納約四億農(nóng)民的市民化，政府就必須在城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體架構中，抓緊制定并有序實施促進農(nóng)民工融入城市的政策措施，推動城鎮(zhèn)社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等基本公共服務覆蓋農(nóng)民工并逐步實現(xiàn)均等化，幫助他們逐步解決就業(yè)、住房、醫(yī)療和子女教育等實際問題，放寬中小城市落戶條件，降低城市生活門檻，把在城鎮(zhèn)已穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民工有序轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民。

（三）公共服務提供

公共政策執(zhí)行與落實的過程其實也是公共服務提供的過程。公共服務是滿足公共需求的行為，是為公共利益提供一般性或普遍性服務，是政府公共性的外在體現(xiàn)。從價值層面講，公共服務是維護基本人權的活動。公共服務以合作為基礎，強調(diào)政府的服務性，強調(diào)公民的權利。從我國情況看，基本公共服務主要包括公共就業(yè)服務、基本養(yǎng)老、義務教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房、公共文化、基本環(huán)境質(zhì)量以及公共安全等服務類別。這些服務類別是公共服務中最基礎、最重要的部分，公益性較強。作為義不容辭的責任主體，政府提供這些基本公共服務旨在保障全體公民特別是低收入群眾生存發(fā)展的基本需求。盡管在“十一五”時期，“我國社會建設取得新進步?；竟卜账胶途然潭让黠@提高”[13]（pp.34），但“教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、住房、生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、社會治安、執(zhí)法司法等關系群眾切身利益的問題較多”[13]（p.5）。這就決定了政府推進的城鎮(zhèn)化應該是一種具有明確指向性的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，即能夠充分容納和實現(xiàn)農(nóng)民市民化的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，就是為農(nóng)民市民化進行社會保障和公共服務配套的城鎮(zhèn)化發(fā)展[14]。基于此，我國“十二五”規(guī)劃綱要明確了基本公共服務的范圍和重點②。十八大提出，“加快健全基本公共服務體系，以保障和改善民生為重點，解決好人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展，努力讓人民過上更好生活”[13]（p.34）。十八屆三中全會《決定》明確提出，“穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系”[4]。

值得注意的是，人口眾多、大城市日趨飽和超負的現(xiàn)狀及農(nóng)民市民化的高成本等因素決定了中國城鎮(zhèn)化的重點是就地城鎮(zhèn)化，即小城鎮(zhèn)化。但是，制約小城鎮(zhèn)化的最大問題之一就是小城鎮(zhèn)的基礎設施建設嚴重滯后。據(jù)統(tǒng)計，目前我國還有20%的小城鎮(zhèn)無集中供水，86%的小城鎮(zhèn)無污水處理設施，小城鎮(zhèn)的人均市政公用設施投入僅為城市的20%。小城鎮(zhèn)的基本公共服務，無論是公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生還是公共文化設施，都遠遠無法同大中城市相比。這就不難理解，為什么近年來小城鎮(zhèn)人口比重不升反降，到2010年下降到20.7%，回到20年前的水平[15]。要讓小城鎮(zhèn)承擔起農(nóng)民市民化的歷史任務，各省、自治區(qū)、直轄市政府就要把縣城和小城鎮(zhèn)建設作為治理的重點，特別要把地級以上城市的教育、醫(yī)療和文化等公共資源有序分散轉移，同時加強公共交通、污染防治、水電氣熱供應等城鎮(zhèn)基礎設施建設，從而保證縣城和小城鎮(zhèn)具有就業(yè)支撐、服務保障和承載力量。

（四）公平市場監(jiān)管

市場經(jīng)濟是以商品生產(chǎn)和交換為網(wǎng)絡結構的社會經(jīng)濟活動系統(tǒng)。成熟的市場經(jīng)濟通過市場要素自發(fā)、有機地運轉進行資源配置。市場經(jīng)濟以其自主性、平等性、競爭性、統(tǒng)一性、開放性和有序性，實現(xiàn)市場引導、利益刺激、優(yōu)勝劣汰的功能，因而成為商品經(jīng)濟社會發(fā)展生產(chǎn)力的最好經(jīng)濟體制。市場經(jīng)濟天然地要求法治的保護。如果沒有法律來明確市場多元主體責任與權利、賦予市場主體自由平等的契約精神、規(guī)范市場公開公平的競爭，市場經(jīng)濟就無法正常運行。因此，政府在市場經(jīng)濟活動中是不能缺位的。政府的職能之一就是通過法治化建設，為市場經(jīng)濟的運行創(chuàng)設良好的社會環(huán)境。而最為重要的是政府要加大市場監(jiān)管力度，依法運用經(jīng)濟手段和行政手段對宏觀經(jīng)濟進行必要限度的調(diào)控，以減小和彌補“市場失靈”。

由于中國的法治社會尚未建成，社會主義市場經(jīng)濟體制仍在完善之中，這就決定了中國政府在市場監(jiān)管方面必須肩負更大的責任。當前推進城鎮(zhèn)化過程中面臨的最突出難題是土地供需失衡、利用率低下以及地方政府過度依賴土地財政。近年來，我國各項建設用地增長很快，但城鎮(zhèn)建設用地使用效率下降，而且土地使用粗放程度不斷加劇。據(jù)調(diào)查，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置、空閑和批而未供的土地近26.67萬公頃（400萬畝）。全國工業(yè)項目用地容積率僅為0.3～0.6，工業(yè)用地平均產(chǎn)出率遠低于發(fā)達國家水平[16]。農(nóng)村土地閑置狀況比較嚴重，估計目前閑置規(guī)模達到185萬公頃～285萬公頃。農(nóng)地質(zhì)量下降。過去十年城市化占用質(zhì)優(yōu)耕地多達242萬公頃。目前，我國18.26億畝耕地中，70%的耕地由于農(nóng)田使用過量化肥、農(nóng)藥、工業(yè)污水排放等原因已受到污染，影響了我國糧食安全。地方政府過分依賴土地財政。大量的城市有一半到三分之二的城市建設資金都是來自于土地出讓收入[17]。這又在一定程度上推高了房價，嚴重阻礙了城鎮(zhèn)化的進一步推進。此外，部分城市還出現(xiàn)了過分依賴工業(yè)化用地拉動城鎮(zhèn)化進程的現(xiàn)象，造成了城鎮(zhèn)化建設盲目擴張、人口聚集不足，進而導致城鎮(zhèn)基礎設施閑置的問題。

針對上述問題，政府應綜合運用多種手段，加大市場監(jiān)管力度，完善土地用途管制制度，加強土地利用總體規(guī)劃對城市用地規(guī)模的管控作用，嚴禁以城市發(fā)展為名擅自修改城市建設用地規(guī)模；改革供地方式，提高農(nóng)地和城市建設用地使用效率，尤其是強化土地供后監(jiān)管，加大閑置土地處置力度。從項目跟蹤、預警提醒、閑置土地查處等多方面對已供建設用地開發(fā)利用情況進行全程監(jiān)管；嚴格保護農(nóng)田耕地，保障失地農(nóng)民利益，加強環(huán)境保護，減少地方政府對土地收入的依賴，為城鎮(zhèn)化的良性持續(xù)發(fā)展提供保障。

（五）開放社會培育

改革開放以來，市場經(jīng)濟的發(fā)展極大地促進了社會主體、社會結構和公民利益的分化，導致自由流動資源的形成和自由活動空間的擴展，從而為一個更為活躍的多元社會的出現(xiàn)提供了可能。特別是對于中國這樣一個超大型的國家而言，隨著社會分化、分工細化和社會事務的急劇膨脹，政府在應對公共管理方面日益顯得捉襟見肘，僅僅依靠政策和政府行為已遠遠不夠，民間自治力量的參與和社會自治能力的提升就顯得尤為必需。質(zhì)言之，政府與社會互動合作的善治模式將成為中國治理的大趨勢。正如十八屆三中全會公告提出的，要“改進社會治理方式。堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[4]。

如前所述，城鎮(zhèn)化一個經(jīng)濟過程。推進城鎮(zhèn)化需要與工業(yè)化發(fā)展相協(xié)調(diào)，更需要與市場化改革相配合。沒有工業(yè)化協(xié)同發(fā)展的城鎮(zhèn)化將會失去基礎性的支撐，缺少市場力量牽動的城鎮(zhèn)化往往會失去可持續(xù)發(fā)展的活力。歷史經(jīng)驗表明，市場與政府是影響城鎮(zhèn)化進程的基本因素，兩者協(xié)同配合是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的基本要求。反映社會不同個體需求合力的自發(fā)市場機制往往比自主的政府決策更有柔性和人性化，而且成熟的市場會促進公民社會得以發(fā)育。公民社會的關鍵作用是形成公共輿論，并把它傳達到制度性決策層面。規(guī)范發(fā)展的公民社會能有效監(jiān)督和制約權力的運作，培養(yǎng)和提高社會組織的自主意識和自治能力，它不僅可以為個人的成功提供更多的機會，而且在政府作用相對薄弱的領域中產(chǎn)生很大的能量[18]（p.83）。以人為本的城鎮(zhèn)化內(nèi)在地要求一個更加開放自由的社會與之相適應。

對尚處在現(xiàn)代化進程中的中國而言，宏大、系統(tǒng)的城鎮(zhèn)化工程更是一個漸進的歷史過程，需要更多更大的社會力量參與其中，“激發(fā)社會組織活力”[4]。首先，政府應當正確處理政府和社會之間的關系，在深刻認識公民社會發(fā)展規(guī)律的基礎上進行體制性變革，“加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用”[4]。加緊修訂和完善關于民間組織的法規(guī)和政策，在自由寬松的環(huán)境中既積極支持、熱情幫助，又正確引導、合理規(guī)范，為市民組織的發(fā)展壯大營造良好的制度環(huán)境。其次，要尊重廣大農(nóng)民的真實意愿和地方差異，充分發(fā)動民間智庫集思廣益，參與到城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)劃中來，從而制定出科學的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略與步驟。最后，政府應該充分信任社會自治的力量，開放社會有能力、有動力去做的領域，發(fā)揮社會治理的功能。“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔?！薄霸试S社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”[4]，以此優(yōu)化和提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

四、結 語

中國在新世紀改革與轉型的關鍵期推進城鎮(zhèn)化，既要放眼全球借鑒和吸取世界城市化的經(jīng)驗與教訓，更要立足本國探索和創(chuàng)新城鎮(zhèn)化的道路與模式，以破解偽城鎮(zhèn)化難題。為此，政府必須擔當起公共利益維護與公共秩序保障的角色，履行好相應的基本責任：通過改革戶籍、土地等不合理制度，以公平正義的制度安排來協(xié)調(diào)社會的利益關系；通過加強公共政策執(zhí)行、城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務的規(guī)劃與供給，保證農(nóng)民工公民權利的實現(xiàn)以及最現(xiàn)實的民生問題的解決；通過加大宏觀調(diào)控與市場監(jiān)管的力度，減小和彌補“市場失靈”；通過培育開放合作的社會，充分激發(fā)市場與社會治理的活力?？傊诩涌焱七M農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程中，政府必須在尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展和市場經(jīng)濟運行規(guī)律的基礎上，規(guī)范政府行政運作，深化城鎮(zhèn)化配套改革，朝著市場拉動、政府推動和社會助動的協(xié)同治理方向邁進。

注釋：

①發(fā)達國家城鎮(zhèn)化通常為80%，而我國僅為51%；同時，我國工業(yè)化率已達到了70%，大幅領先于城鎮(zhèn)化。

②它們分別是公共教育、就業(yè)服務、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、住房保障、公共文化、基礎設施和環(huán)境保護。

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