收稿日期：2013-08-20

作者簡介：丁元竹（1962-），男，山東日照人，國家行政學院決策咨詢部副主任，教授，北京大學政治發(fā)展與政府管理研究所教授，博士，北京 100089

[摘 要]中國利益群體的形成是不爭的事實，如何在平衡各利益集團的關(guān)系中形成新的利益平衡并實現(xiàn)公共利益最大化，這是推進基本公共服務體系建設(shè)的關(guān)鍵。在“十一五”和“十二五”期間，黨和政府對基本公共服務主體責任的認識越來越明晰，各地在實踐中不斷積極探索政府主導的基本公共服務體系建設(shè)?！笆濉睍r期基本公共服務供給體系建設(shè)面臨新形勢、新挑戰(zhàn)，建設(shè)可持續(xù)、人民滿意的基本公共服務體系應汲取國際經(jīng)驗，進一步改革和完善法律體系，建立和完善競爭機制，不斷提高政府的監(jiān)管能力，從性質(zhì)類型、供給方式與需求特點細化公共服務，培育適應社會創(chuàng)新需要的智庫和復合型人才。

[關(guān)鍵詞]公共利益；基本公共服務；基本公共服務主體；政府購買公共服務

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2014）01-0046-14

一、一步之遙的公共利益與集團利益

當前正值國家和地方“十二五”規(guī)劃中期評估和梳理“十三五”規(guī)劃思路，這其中包括基本公共服務體系規(guī)劃?；竟卜阵w系建設(shè)和基本公共服務均等化正作為推進新型城鎮(zhèn)化的重要舉措之一出現(xiàn)在各地的文件、學者們的討論和媒體的宣傳中。自從《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》（簡稱《“十一五”規(guī)劃綱要》）首次提出基本公共服務均等化至今，基本公共服務體系建設(shè)作為促進社會平等、縮小收入差距的政治策略和具體政策越來越得到人們的關(guān)注，2012年被具體化為《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，納入發(fā)展規(guī)劃議程?？傮w來說，這一時期，無論是政府還是社會，無論是學術(shù)界還是媒體，對基本公共服務體系建設(shè)的認識主要還限于明晰公共利益的主體責任上，對于如何實現(xiàn)公共利益，雖然進行了一些探索，還缺乏深入和系統(tǒng)研究。當前，人們對于基本公共服務是居民應享有的權(quán)利已經(jīng)沒有異議，但對如何實現(xiàn)這個權(quán)利有許多問題還需要深入探討。學界流行以及實務部門正在推進的政府購買服務只是對如何實現(xiàn)公共利益途徑的探索之一，如果仔細分析政府、市場、社會和公共服務類型、性質(zhì)的具體過程和特點，政府購買服務這一命題會顯得過于簡單，難以適應實際發(fā)展的要求。例如，2013年以來，國務院決定加快推進政府機構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變政府職能，把該下放給市場的權(quán)力下放給市場，把該下放給社會的下放給社會，把該下放給地方政府的下放給地方政府，實際情況絕沒有這么簡單。就下放給市場而言，現(xiàn)實的市場不是理論意義的市場，它存在很多缺陷甚至失靈的方面，政府下放給市場權(quán)力后如何確?？冃В窟@就涉及政府如何監(jiān)督和評估。一般說來，“政府常常不能準確地知道自己到底要買什么，從哪里買，或者買到的是什么”[1]（P159-160），權(quán)力下放給市場政府減少了提供服務的專業(yè)壓力，卻增加了監(jiān)管和評估的壓力，兩者的專業(yè)化要求雖不一樣，但工作量可能不相上下。還有，現(xiàn)實中的社會組織也不是純粹意義上的社會組織，人們經(jīng)常講到的志愿性、非營利性等，一旦進入商業(yè)領(lǐng)域運作，非營利組織“出現(xiàn)極壞的情況，商業(yè)化經(jīng)營有可能葬送組織的社會服務宗旨”[2]（P131）?，F(xiàn)實中這類情況已屢見不鮮，從9·11后的美國紅十字會，到近幾年的中國紅十字會，莫不如此，這些都需要在下一步的基本公共體系建設(shè)中深入研究。政府作為委托方和社會組織或企業(yè)作為代理人之間的關(guān)系非常復雜，主要表現(xiàn)在利益沖突和監(jiān)控管理，“利益沖突和監(jiān)控問題是委托人和代理人之間各種交易的通病”[1]（P161），過分迷信政府購買公共服務可能會為錯誤診斷的疾病開出錯誤的藥方。為了深入探討這一問題，我們引入公共利益這一概念。

公共利益一般指公共福利或一般福利，是政策爭論、政治學、民主問題和政府本質(zhì)問題的核心議題。從經(jīng)濟學角度說，它不具有非排他性（non-excludable）和非敵對性（non-rivalrous），一個人的使用和獲取并不影響其他人使用和獲取，通常包括公共領(lǐng)域的空氣、燈塔和知識。幾乎每個人都聲稱參與和增加公共利益是積極的，但若不明晰公共利益的組成內(nèi)容和概念，將無濟于事。按照蘭登書屋詞典 （Random House Dictionary） 的解釋，公共利益包含兩層意思：一是指公共福利或一般福利；二是與平民百姓有關(guān)的利益。本文指的公共利益傾向于后者，即與百姓和民眾利益相關(guān)的、關(guān)系民生的利益。一方面，這樣界定符合中國自20世紀90年代從“衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)化”和“教育產(chǎn)業(yè)化”轉(zhuǎn)向完善基本公共服務體系的政策脈絡(luò)的演變；另一方面，也符合當前中央提出的關(guān)注民生的戰(zhàn)略部署，還適合當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性特征。

本文“從明晰公共利益到全面實現(xiàn)公共利益”是想探討這樣一個問題：從20世紀90年代開始，試圖通過市場手段來滿足人們的公共服務需求，以致提出“衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)化”、“教育產(chǎn)業(yè)化”并將其作為政策付諸實施，最終導致了人民群眾看病難、看病貴，上學難、上學貴等一系列影響至今的問題，為此不得不在21世紀初期提出基本公共服務均等化和建立政府主導、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系這一國家戰(zhàn)略的重大調(diào)整。在公共領(lǐng)域，從老百姓買得起什么由市場決定轉(zhuǎn)向老百姓需要什么由政府確保，也就區(qū)別了市場供給與公共福利，前者的目的是利潤，后者的目的是公共利益。無論如何，這都是一個根本性的轉(zhuǎn)變。但是，從謀取利潤轉(zhuǎn)向公共利益或公共福利，滿足老百姓的需求，成了自羅斯福新政以來政府公共服務的核心理念。在20世紀30年代的經(jīng)濟危機前后，羅斯福政府通過稅收來提高政府公共服務的能力，從此，“國家作為供應者的角色，預示了它作為籌款人和收稅人的功能。在新政的治理下，政府本身開始成為全國無可匹敵的最大企業(yè)?！盵3]（P91）中國情況略微不同，在轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)政府公共福利目標和實現(xiàn)老百姓公共利益的過程中曾發(fā)生了兩件事：一是中央政府把越來越多的公共服務職能交給了地方政府，由地方政府來實現(xiàn)其民生目標；二是地方在稅收能力有限的環(huán)境下，不得不打土地和銀行的主意。于是，在最近幾年，地方政府成為全國房地產(chǎn)開發(fā)商和最大的銀行債主，也就出現(xiàn)了近期各方關(guān)注的地方債務問題?？v觀歷史，這是中國在實現(xiàn)公共利益過程中的“中國特色”。這個“中國特色”在經(jīng)濟下行狀態(tài)下會顯現(xiàn)出社會領(lǐng)域的沖突，對此要引起注意。不論是由政府負責還是由市場負責公共服務供給，實質(zhì)上都需要明確政府自身是不創(chuàng)造價值的。政府充其量在市場和社會之間扮演財富分配者的角色，人們在通常意義上關(guān)注的是，它是否能夠扮演一個公正的分配者的角色。縱觀歷史和現(xiàn)實，由于政治家、政策制定者、政策執(zhí)行者本身是社會成員的一部分，有著自身的利益和訴求，加上決策過程的復雜性，他們往往或主觀上傾向于某一利益群體，或客觀上做出不利于某一群體的決策，導致政策的不公平、不公正，缺乏公平性、正義性。美國老百姓從羅斯福的社會福利中嘗到了甜頭、得到了實惠，最初他們歡呼雀躍，“人們多少有點天真地把山姆大叔視為一個與老百姓的錢袋子完全無關(guān)的慈善之源”[3]（P98）。然而，隨著時間的推移，特別是隨著社會福利剛性特點的顯現(xiàn)，人們渴望更高水平的福利，也擔心福利體系潛在的問題：政府的官僚作風、對弱勢群體的嬌縱，聯(lián)邦政府對地方政府權(quán)力的侵蝕而導致州政府的衰弱，等等。在經(jīng)濟大蕭條時期，公共服務的效率問題、運行過程中的貪污腐化等問題已經(jīng)暴露出來了?！霸谡洚敱O(jiān)管者的體制下，總是潛伏著這樣的危險：當做‘公共利益來夸耀的東西，實際上會變成一個集團的利益——如果不是實業(yè)家、銀行家或退伍兵的利益，那么便是農(nóng)民、工會或者一大幫無用之輩的利益?！盵3]（P99-100）“他（羅斯福——作者注）致力于通過提升物價和大規(guī)模經(jīng)濟擴張，而不是通過降低物價和注銷債務來實現(xiàn)復興。他必須始終讓自己的腳踩住加油器，而不是踩住剎車，前方的道路看上去盡管黑暗，但他必須一直向前開?！盵4]（P161）羅斯福時期，美國利益集團業(yè)已形成，包括那些為政府服務的經(jīng)濟專家、公職人員也沒有表現(xiàn)出人們想象的無私和誠實，更不用說那些大企業(yè)家了。所以，在公共政策的制定過程中，所有相關(guān)利益者都不是生活在真空中，他們都有自己的利益和政治立場。

決策本身也是一個非常復雜的過程，既涉及認識方式問題，也涉及如何把各種認識組合起來形成一個全景式描述和分析?！罢咧贫ǖ年P(guān)鍵問題是信息的系統(tǒng)性和機構(gòu)問題。碎片化的學術(shù)訓練和碎片化管理機構(gòu)阻止了我們系統(tǒng)地去分析問題，這種危機是一個體制問題。如果我們只看問題的一部分，這部分只是一個個人偏好的認識問題。在全球市場和國家規(guī)制、國家政策以及國家與全球之間的關(guān)系這樣一個層面上，個人的碎片化認識將顯得微不足道。每個人都認為自己提出的問題很重要，但是現(xiàn)實問題是一個系統(tǒng)性問題?！盵5]（P170）這告訴我們，決策的綜合性和系統(tǒng)性，也就是如何建立綜合決策機制問題。建立綜合決策機制十幾年前就已經(jīng)提出來了，關(guān)鍵是如何落實。進一步說，各種不同的認識背后必定牽扯不同的利益群體，綜合決策過程不僅是一個通過討論補充各自不同認識缺陷的方式，而且是一個利益博弈過程。尤其在當下中國，利益群體的形成已是一個不爭的事實，如何在平衡各個利益集團的關(guān)系中形成新的利益平衡并實現(xiàn)公共利益最大化，這是當前推進基本公共服務體系建設(shè)的關(guān)鍵。

二、 “十一五”和“十二五”時期明晰公共利益的政策實踐

（一）讓政府成為基本公共服務的責任主體

2005年，中共中央在關(guān)于“十一五”規(guī)劃的建議中提出：“要以擴大就業(yè)、完善社會保障體系、理順分配關(guān)系、發(fā)展社會事業(yè)為著力點，妥善處理不同利益群體關(guān)系，認真解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。”[6]這里的“最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題”就與公共利益有關(guān)。這是從過去把基本公共服務視為私人行為，應該由有償滿足轉(zhuǎn)向發(fā)揮政府作用的開始，是認識上的重大轉(zhuǎn)變，也是對“教育產(chǎn)業(yè)化”和“醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)化”指導思想的一個否定。當然，追溯歷史，這個轉(zhuǎn)變真正萌發(fā)于2003年的“非典”以及十六屆三中全會提出的“五個統(tǒng)籌”。

如何解決“人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題”？必須“妥善處理不同利益群體關(guān)系”。正是基于這點，《“十一五”規(guī)劃綱要》提出：“加快公共財政體系建設(shè)，明確界定各級政府的財政支出責任，合理調(diào)整政府間財政收入劃分。完善中央和省級政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度，理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制，逐步推進基本公共服務均等化。”[6]最初，人們把各種利益關(guān)系集中在財政體制和中央與地方的關(guān)系上，希望通過理順省級以下財政管理體制來實現(xiàn)基本公共服務均等化。隨后，基本公共服務均等化成為中央、地方各級政府的政策措施，各種試點和示范也陸續(xù)出現(xiàn)，并且學術(shù)界已展開了研究。但目前學術(shù)界對于基本公共服務均等化的研究，從歷史到理論，從現(xiàn)實到政策，從概念到框架，都沒有達到實踐提出的要求和問題解決需要的水平。

2006年，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中有關(guān)基本公共服務均等化的論述至少包含以下幾點信息：第一，實現(xiàn)基本公共服務均等化是完善公共財政體制的目標之一；第二，要通過稅制改革、加大轉(zhuǎn)移支付力度和促進轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范化、制度化、法制化來完善公共財政體制；第三，當前我國的公共服務包括教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安；第四，增強公共產(chǎn)品和公共服務供給能力需要通過加大財政投資規(guī)模來實現(xiàn)；第五，增強地方政府提供公共服務的能力。換句話說，地方政府在提供公共服務方面應該發(fā)揮更加重要的作用。

2007年，黨的十七大報告進一步把基本公共服務均等化問題具體化。這主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，把基本公共服務均等化作為縮小區(qū)域差距的手段；第二，把基本公共服務均等化和建設(shè)主體功能區(qū)作為財政體制改革和建設(shè)的目標。

2011年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（簡稱《國家“十二五”規(guī)劃綱要》）提出“推進基本公共服務均等化”這一基本目標，并圍繞提升公共服務水平對建立健全基本公共服務體系、創(chuàng)新公共服務供給方式等進行部署，要求“把基本公共服務制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，完善公共財政制度，提高政府保障能力，建立健全符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域間人民生活水平和公共服務差距”[7]。值得關(guān)注的是，《國家“十二五”規(guī)劃綱要》把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護也作為與人民群眾生活息息相關(guān)的公共服務問題提出來，相關(guān)部門開展了這二者是否是基本公共服務、是否需要納入國家基本公共服務體系的研究和討論。生態(tài)環(huán)境直接關(guān)系人民的生活，但政府治理生態(tài)環(huán)境的方式很多，如污染者付費等，并不一定像失業(yè)者暫時需要政府救濟、窮人需要社會和政府給予及時幫助這樣對待生態(tài)和環(huán)境問題。同是與人民生活和利益密切相關(guān)的問題，處理的方式是不一樣的?！秶摇笆濉币?guī)劃綱要》對這個問題的考慮比較清晰，要求積極研究基本公共服務的供給方式。

2012年7月國務院印發(fā)的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》（簡稱《規(guī)劃》）明確了基本公共服務的概念、范圍、標準、公共服務體系的基本建設(shè)指導思想、基本要求和主要目標，突出強調(diào)基本公共服務就是把基本公共服務制度作為公共產(chǎn)品向全民提供這一核心理念，著力保障城鄉(xiāng)居民生存和發(fā)展的基本需求，著力增強服務供給能力，著力創(chuàng)新體制機制，明確了以人為本、保障基本，政府主導、堅持公益，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、強化基層，改革創(chuàng)新、提高效率四項基本要求。這個規(guī)劃提出了供給有效擴大，發(fā)展較為均衡，服務方便可及，群眾比較滿意的四個方面的目標取向。這是我國第一部專項基本公共服務規(guī)劃，是繼《北京市“十一五”基本社會公共服務專項規(guī)劃》之后的國家規(guī)劃，它突破了傳統(tǒng)的帶有計劃經(jīng)濟色彩的發(fā)展規(guī)劃，把現(xiàn)代政府改革創(chuàng)新理念融入社會事業(yè)發(fā)展。這主要體現(xiàn)在：一是強調(diào)基本公共服務的政府責任，明確了基本公共服務的法定范圍；二是把供給方式問題提出來，從可持續(xù)的視角加以強調(diào)，具有重要的戰(zhàn)略意義和前瞻性。

黨的十八大報告把基本公共服務體系建設(shè)擺在重要位置，要求加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系。加快完善基本公共服務體系是保障改善民生、推動社會體制改革、完善社會管理體制的重要途徑。按照十八大的戰(zhàn)略部署，從新時期經(jīng)濟社會發(fā)展的實際出發(fā)，綜合考慮我國人口規(guī)模、城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別和群體差別等因素，加快形成可持續(xù)和人民滿意的基本公共服務體系，必須在創(chuàng)新基本公共服務供給模式上下工夫。政府主導，主要指政府要制定相關(guān)政策法規(guī)、明確基本公共服務的范圍、標準、責任等；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，就是要考慮中國國情，把建設(shè)新型城鎮(zhèn)化擺在重要位置，從而實現(xiàn)基本公共服務體系建設(shè)的動態(tài)化和連續(xù)性；可持續(xù)，就是要借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗教訓，避免政府和社會負擔過大過重等一系列問題。

落實《國家“十二五”規(guī)劃綱要》、《規(guī)劃》和十八大報告提出的基本公共服務戰(zhàn)略必須回答下列問題。第一，我國將建設(shè)一個什么樣的財政能力均等化體制來確保基本公共服務均等化？根據(jù)國際經(jīng)驗，基本公共服務均等化的基礎(chǔ)和基本實現(xiàn)手段是財政能力均等化，各個國家在實現(xiàn)基本公共服務均等化過程中采取的財政體制是不一樣的，如財政能力均等化、稅收均等化、財政需求均等化，等等。第二，實現(xiàn)基本公共服務均等化和建設(shè)主體功能區(qū)在財政體制改革建設(shè)中的地位與關(guān)系如何確定？從深層次看，它們都包含明確各級政府的事權(quán)和財權(quán)的含義。而主體功能區(qū)建設(shè)更側(cè)重政府的事權(quán)，包含經(jīng)濟建設(shè)的布局。基本公共服務均等化是主體功能區(qū)建設(shè)的制度基礎(chǔ)。第三，在基本公共服務提供中，中央政府和地方政府的分工是什么？是否可以理解地方政府更具有公共服務的提供能力，因為他們更直接理解居民需求，中央政府主要負擔轉(zhuǎn)移支付，或建立均等化的項目基金（Equalization Pool）來幫助實現(xiàn)公共服務均等化。第四，我國基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設(shè)是否是階段性目標？如何完善基本公共服務的供給方式，增強發(fā)揮政府、市場和社會各自不同的作用，形成發(fā)展的合力，解決發(fā)展中不斷出現(xiàn)的人民群眾日益增長的基本公共服務需求。第五，地方政府實現(xiàn)基本公共服務目標靠什么？自己生產(chǎn)還是依靠社會組織和企業(yè)？我國基本公共服務戰(zhàn)略是從基本公共服務均等化著手，引導我國的公共財政體制建立與完善，理順和調(diào)整中央和地方、政府與市場、政府與社會的關(guān)系，通過這一系列關(guān)系的理順和調(diào)整形成一個適應社會主義市場經(jīng)濟要求的行政體制、社會體制和文化體制，建立具有中國特色的基本公共服務供給模式。

（二）在實踐中積極探索政府主導的基本公共服務體系建設(shè)

為進一步落實《國家“十二五”規(guī)劃綱要》，各地根據(jù)自己的實際積極落實《規(guī)劃》，以下是各地創(chuàng)新中的幾個具體事例。

1.建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，為城鄉(xiāng)居民提供安全、有效、方便、價廉的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務，切實保障人民群眾身體健康。唐山市針對影響居民健康的實際問題，啟動實施了“健康唐山，幸福人民”行動。這一行動包括健康教育、健康服務、健康飲食、健康文體、健康環(huán)境等五項工程和健康教育進家庭、居民健康信息管理等20個重點項目，以及環(huán)境指標、人群指標、服務指標、社會指標、民意指標和特色指標等六類指標。2008年，長沙市在全國率先提出了建設(shè)食品安全城市的工作目標，按照政府主導、企業(yè)負責、部門聯(lián)動、公眾參與的基本思路，堅持標本兼治、重在治本，防治結(jié)合、重在預防的原則，從人民的健康著想，從基本食品著手，從保障體系著力，重點構(gòu)建食品標準體系、產(chǎn)品檢測體系、監(jiān)管責任體系、誠信社會體系和法規(guī)制度體系，突出標準生產(chǎn)工程、放心市場工程和陽光消費工程，使該市的食品安全呈現(xiàn)持續(xù)向好、安全可控的局面。

2.建立基本社會服務制度，為城鄉(xiāng)居民尤其是困難群體的基本生活提供物質(zhì)幫助，保障老年人、殘疾人、孤兒等特殊群體有尊嚴的生活和平等參與社會發(fā)展。近年來，寧波市鄞州區(qū)在經(jīng)濟總量快速擴大、發(fā)展方式不斷優(yōu)化的基礎(chǔ)上，全區(qū)上下牢固樹立公共財政的理念，深入實施“和諧區(qū)創(chuàng)建行動綱領(lǐng)”和“幸福民生40條”，大力加強社會建設(shè)，積極構(gòu)建公共服務體系，著力保障和改善民生，努力促進發(fā)展成果全民共享。近三年財政投向民生領(lǐng)域達148億元，占可用財力70%；在全國率先實施了十二年免費教育、農(nóng)村醫(yī)改、文化“天天演”、全覆蓋社會保障體系等一系列惠民舉措。重慶市把村級公共服務中心建設(shè)納入民心工程，建立了村級公共服務中心，建設(shè)聯(lián)席會議制度，明確了5年建設(shè)規(guī)劃，采取市級補助、區(qū)縣配套的方式，多方籌集資金，推進建設(shè)工作。在建設(shè)過程中，明確村級公共服務中心建設(shè)的內(nèi)容、選址要求、建設(shè)風格和功能配置，把其建成村級政治、經(jīng)濟、文化中心。2006年以來，全市累計投入資金12.4萬元，建成村級公共服務中心8982個，實現(xiàn)了全覆蓋，為村級組織辦公服務搭建了平臺，為豐富農(nóng)村居民物質(zhì)文化生活提供了便利。

3. 建立基本住房保障制度，維護公民居住權(quán)利，逐步滿足城鄉(xiāng)居民基本住房需求，實現(xiàn)住有所居。“5·12”地震造成都江堰市城鎮(zhèn)10.89萬家庭、30余萬居民住房不同程度損壞，都江堰市用了將近一年的時間完成了約260萬平方米的安居住房建設(shè)，可滿足近2.3萬戶選擇“置換安居房”和租住廉租住房、安居住房的需求。如何讓受災群眾早日入住安居住房，如何保障分配過程“公正、公平、公開”，讓群眾滿意，這是個棘手的問題。在廣泛聽取多方意見并召開聽證會的基礎(chǔ)上，決定采用電腦公開搖號確定預分配方案，乒乓球搖號機搖號確定唯一分配方案的解決辦法，取得了較好效果。

4.探索殘疾人服務，為殘疾人提供適合其特殊需求的基本公共服務，營造殘疾人平等參與的社會環(huán)境，為殘疾人生活和發(fā)展提供穩(wěn)定的制度性保障。成都市在落實以人為本的科學發(fā)展觀過程中，不斷探索并創(chuàng)造性地提出了“量體裁衣”式個性化服務工作方法，實現(xiàn)了為殘疾人服務方法上的根本轉(zhuǎn)變，被譽為中國殘疾人工作發(fā)展歷程中里程碑式的變革。

5.創(chuàng)造就業(yè)和再就業(yè)環(huán)境，為全體勞動者就業(yè)創(chuàng)造必要條件，加強勞動保護，改善勞動環(huán)境，保障合法權(quán)益，促進充分就業(yè)和構(gòu)建和諧勞動關(guān)系。上海通過政策扶持和支持，鼓勵社會組織吸納大學畢業(yè)生，以此搭建平臺、為社會組織招聘大學畢業(yè)生提供便利，實現(xiàn)了充分吸納人才，發(fā)揮社會組織專業(yè)能力，充分利用社會組織平臺吸納就業(yè)。

6.根據(jù)需求實現(xiàn)便捷高效的公共服務供給方式，加快建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共服務供給模式。浦東公益服務園是內(nèi)地首個公益組織集聚辦公并提供多種共享服務的園區(qū)，從創(chuàng)建初始就秉持“創(chuàng)新、合作、成長”的宗旨，在功能布局和設(shè)計方面遵循環(huán)保與公益理念，在管理方面采取社會組織自主管理、自我服務方式，力圖打造成新區(qū)社會建設(shè)創(chuàng)新的實驗田、社會組織合作發(fā)展的公共平臺、公益組織成長的家園。目前該園已有25家公益組織入駐，不僅成為社會組織的集聚基地，更是公益組織的孵化基地、政社合作供需對接的平臺、公益成果展示交流的窗口。上述探索為進一步完善社會管理格局提供了生動的實踐。一批有使命感的社會企業(yè)家會把一個個社會個體與整個社會有機聯(lián)系起來，極大地激發(fā)社會的活力。

三、中國基本公共服務供給體系面臨的新形勢新挑戰(zhàn)

（一）經(jīng)濟社會形勢的新特點新要求

1.經(jīng)濟步入中速發(fā)展階段，轉(zhuǎn)型升級進入關(guān)鍵時期

當前，中國經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)向中速增長，面臨經(jīng)濟下行、產(chǎn)能過剩、投資效率低下等一系列問題?！斑^去10年中國經(jīng)濟出現(xiàn)了各種不平衡問題，如果中國想要繼續(xù)保持與近年來持平的經(jīng)濟增長速度，就必須建立根本性的增長模式。這些不平衡問題包括：個人消費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重非常低，而投資比重過高；制造業(yè)規(guī)模太大，服務業(yè)規(guī)模太??；官方持有前所未有的巨額外匯儲備……中國房地產(chǎn)投資規(guī)模越來越大，增長速度很可能不可持續(xù)?！盵8]（P14）盡管就中國經(jīng)濟是否能夠一如既往地保持高速發(fā)展學界還在爭論，但新一屆政府以穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)為主線的發(fā)展思路與2013年以來采取的一系列措施已經(jīng)彰顯把經(jīng)濟發(fā)展駛?cè)虢】党掷m(xù)軌道的決心。事實上，國內(nèi)外環(huán)境變化要求中國經(jīng)濟必須進入結(jié)構(gòu)調(diào)整和健康發(fā)展軌道。2008年，中國應對國際金融危機沖擊采取了一系列政策措施，經(jīng)濟經(jīng)歷了短暫下滑后迅速回升，到2010年年初達到一個高點，之后又開始下滑，到2012年底出現(xiàn)企穩(wěn)反彈。2013年的經(jīng)濟總體平穩(wěn)，但繼續(xù)下滑，在一季度實現(xiàn)7.6%增長的基礎(chǔ)上，二季度實現(xiàn)了7.5%的增長速度。如何看待這一輪經(jīng)濟回落？是短期下滑還是長期趨勢？國務院發(fā)展研究中心的報告提出：“兩年前，我們在研究的基礎(chǔ)上，提出了一個基本判斷，即中國經(jīng)濟的潛在增長率將會下一個較大臺階，進入由高速增長階段到中速階段的轉(zhuǎn)換期?！盵9]（P1）目前，這一判斷得到了越來越多人的認同，即我國經(jīng)濟正在經(jīng)歷一個由快速增長到穩(wěn)步增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整并舉時期?！笆濉睍r期，我國經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)的特點可能包括：經(jīng)濟呈中速增長，大約保持在5%～8%之間；經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級加速。中國經(jīng)濟要持續(xù)發(fā)展，必須擺脫單純靠打“強心劑”的路徑依賴，把深化改革、擴大開放擺在更加突出的位置，實現(xiàn)從粗放型到集約型、從出口導向到內(nèi)需拉動、從投資推動到消費支撐、從成本優(yōu)勢到市場創(chuàng)新、從政府主導向以市場為基礎(chǔ)的經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，從過去的重GDP到更加關(guān)注民生。

全球經(jīng)濟正在步入長期的結(jié)構(gòu)調(diào)整時期，其實質(zhì)是醞釀新的產(chǎn)業(yè)革命。盡管“經(jīng)濟危機通常會10年發(fā)生一次”[5]（P169），但2008年以來的國際金融危機有點特殊，這個階段的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級不僅包括由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，還可能包含新的產(chǎn)業(yè)革命的內(nèi)涵。杰里米·里夫金《第三次工業(yè)革命》在世界范圍內(nèi)引起了不小反響，其過人之處在于它不是就經(jīng)濟談經(jīng)濟，而是把適應新經(jīng)濟模式需要的社會發(fā)展模式也描繪出來了。里夫金把21世紀的兩種新技術(shù)——互聯(lián)網(wǎng)和再生能源結(jié)合起來，探索人類未來新的經(jīng)濟發(fā)展模式。他認為，第三次工業(yè)革命本身已經(jīng)包含了正在全球蓬勃發(fā)展的社會企業(yè)家精神、法人意識和合作精神。這些非經(jīng)濟要素與經(jīng)濟要素密切結(jié)合將治理20世紀經(jīng)濟社會發(fā)展中形成的種種弊端，尤其是即將打破營利組織和非營利組織各走各的陽關(guān)道、營利組織過于強勢以致使非營利組織步履維艱的局面。社會創(chuàng)新與新產(chǎn)業(yè)革命將結(jié)伴而來。目前，全球范圍內(nèi)的社會發(fā)展正處在一個新的探索階段，主要在兩個方面醞釀突破：一是針對社會問題，通過各種途徑和平臺，在交流和碰撞中形成新的理念和方法，參加交流和碰撞的部門包括非營利組織、企業(yè)、政府、專家學者、職業(yè)服務供給商、創(chuàng)效評估人員等；二是在傳統(tǒng)的金融體制內(nèi)，植入社會和環(huán)境效果評價，引導私人資本進入社會和環(huán)境領(lǐng)域，產(chǎn)生了諸如社會創(chuàng)效證券、小額貸款、小額保險等新的金融產(chǎn)品和組織形式。信息化和新媒體引發(fā)的公共服務革命日新月異，“由于信息不對稱，按需定產(chǎn)而沒有庫存在工業(yè)化時代是可望而不可即的，但在信息化時代，信息的溝通、需求的聚合都因互聯(lián)網(wǎng)而變得輕而易舉”[10]。3D打印植入物已經(jīng)進入臨床階段，北京大學第三醫(yī)院團隊在脊柱機關(guān)節(jié)外科領(lǐng)域研發(fā)出幾十個3D打印脊柱外科植入物[11]。科技部已將3D打印編入《國家高科技支撐計劃制造領(lǐng)域2014年度備選項目征集指南》，國家工信部也考慮對3D技術(shù)及其發(fā)展進行頂層設(shè)計、編制發(fā)展規(guī)劃。目前，我國3D打印的產(chǎn)值大約在3億人民幣左右，占世界的3%?？紤]和計劃開發(fā)3D技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的地區(qū)卻不少，諸如珠海、青島、成都等[12]。在這樣的背景下，中國需要支持新的創(chuàng)新體系，大力發(fā)展各類交易市場和交易方式，以及與之相適應的公共服務體系。

2.政府改革繼續(xù)深化，財稅體制改革進入攻堅期和深水區(qū)

國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案要求加快行政審批制度改革，把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務管好，激發(fā)市場主體和社會主體的活力，增強經(jīng)濟社會發(fā)展內(nèi)生動力，并承諾在本屆政府任期內(nèi)由國務院部門實施的行政審批事項減少1/3以上，彰顯了黨中央國務院加快推動改革的決心和信心。根據(jù)國務院機構(gòu)改革和轉(zhuǎn)變職能的構(gòu)想，行政審批權(quán)下放、壓縮和轉(zhuǎn)移主要是面對市場、社會和地方政府，這就要求厘清政府與市場、政府與社會、中央和地方政府的邊界，對經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的具體形式、主要內(nèi)容、服務對象細心研究、精心分類，制定出符合現(xiàn)階段中國國情的規(guī)則和標準，找準切入點。深化政府改革關(guān)鍵在于打破利益格局，就政府來說打破利益格局的核心是財政體制改革，而政府改革關(guān)鍵是從“事”和“財”入手。從“事”入手，就是要進一步明確中央政府與地方政府、政府與企業(yè)、政府與社會的邊界，明確各自的職責。從“財”入手，就政府本身來說主要是中央和地方政府的財力劃分問題，就企業(yè)和社會組織與政府來說是政府在公共服務領(lǐng)域如何購買服務問題?！皬氖杖虢Y(jié)構(gòu)看，在取消預算外收入后，地方財政收入包括地方財力、基金收入以及債務收入?；鹗杖胫薪^大部分是土地出讓收入，以2011年為例，土地出讓收入為33477億元，占全部基金預算收入的75.3%。全部土地出讓收入中中央收入305億元，地方收入33173億元，占全部土地出讓收入的991%，占地方基金收入的86.8%。土地出讓收入已經(jīng)成為地方政府可支配公共收入的重要組成部分。2007年土地出讓收入占地方一般預算收入比重為50.9%，2011年這一比例上升到63 .9%，五年間比重值最高的2009年為85%。2007年土地出讓收入占地方一般預算財力的比重為34.6%，2011年這一比例上升到44.2%，五年間比重值最高為2009年的56.8%。”[13]2013年上半年，基于全國經(jīng)濟下行的大環(huán)境，地方財政收入增幅均出現(xiàn)不同程度的下滑，尤其是2012年稅收增幅較大的省份，下降幅度比較大。不過，受益于年初推出的“國五條”政策，2013年上半年房地產(chǎn)收入異軍突起，成為地方財政收入增長的中堅。2013年上半年，中央財政收入32311億元，同比增長1.5%；地方財政收入（本級）36280億元，同比增長13.5%。而2012年上半年，地方財政收入增長14.4%，2013年上半年同比下降了0.9個百分點。在財政收入中，中央收入更低于地方收入。從地方財政收入報告可見，地方財政收入大多是兩位數(shù)增長，而地方財政總收入則大多個位數(shù)增長。防范和化解地方政府融資平臺債務、房地產(chǎn)泡沫、嚴重產(chǎn)能過剩和影子銀行等重大風險必將對地方財政產(chǎn)生影響，美國著名的“汽車之城”底特律正式申請破產(chǎn)這一事件值得中國引以為戒。底特律申請破產(chǎn)是美國歷史上申請破產(chǎn)保護的最大城市，盡管中國地方政府“破產(chǎn)”案例前所未聞，但國內(nèi)地方政府債臺高筑的現(xiàn)象比比皆是，因而要把有效防范地方政府性債務、信貸等存在的風險放在重要位置。各地高聳林立的樓房空空蕩蕩，這不能不引起人們的高度重視。即使各處樓房有其主，考慮交通便利和公共設(shè)置的缺乏，這些房地產(chǎn)何時能得到充分利用值得思考。

3.越來越多的居民將移居城鎮(zhèn)，基本公共服務供給面臨諸多新要求

縱觀歷史，基本公共服務體系建設(shè)為社會秩序體系繼續(xù)運轉(zhuǎn)或保持經(jīng)濟體系的運轉(zhuǎn)而建立，前者的典型例證是19世紀后期德國的鐵血宰相俾茨麥，后者是20世紀30年代的羅斯福，政治家會著眼于更大的問題來采取具體措施。這既是政治家的過人之處，也是他們的不足之處，因為他們在大多數(shù)情況下要首先解決眼前的問題，同時有可能為下一階段的發(fā)展創(chuàng)造出新的問題。當前，我國經(jīng)濟進入新的歷史階段，中長期保持中速或低速發(fā)展可能會成為中國經(jīng)濟的常態(tài)。在這樣的背景下，因經(jīng)濟高速增長不斷擴大的財政規(guī)模面臨萎縮，各種社會矛盾和問題會暴露出來，創(chuàng)新可持續(xù)的基本公共服務供給模式必須提上議程。推進新型城鎮(zhèn)化不僅要解決好流動人口的市民化問題，還要通過城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)提升居民的生活品質(zhì)。城鎮(zhèn)的特性要體現(xiàn)社會安全、社會交往和孩子們的同化。城鎮(zhèn)街道的安全一方面需要政府來維持，另一方面更需要形成一種社會氛圍和社會風氣。即街道也要發(fā)揮社會交往的功能，“如果城市人之間有意義的和重要的接觸都只能限制在適合私下相識的過程中，那么城市就會失去它的效用，變得遲鈍”[14]（P40）。另外，街區(qū)公園、城市街區(qū)、老建筑等都有其社會功能，這是在推動以人為中心的新型城鎮(zhèn)化過程中不能忽視的。毫無疑問，僅注視問題的一面，那就會造成單調(diào)、缺乏活力的城市發(fā)展，最終會孕育自我毀滅的種子。充滿活力、多樣化和多種用途的城市是其不斷自我發(fā)展的內(nèi)在動力，這是當前推進新型城鎮(zhèn)化進程中需要注意的，千萬不能以一種傾向掩蓋另外一種傾向，現(xiàn)行體制往往會造成這樣的結(jié)果，新興城鎮(zhèn)化還需要新型思維方式、體制機制和管理模式。以人為中心的城鎮(zhèn)化包含更豐富的內(nèi)容，要求我們有更大的想象力。現(xiàn)代城鎮(zhèn)規(guī)劃還要防止另外一種傾向，就是倉儲式超市的激增對于居民參與社會治理、社會交往的摧毀。從經(jīng)濟上說，這類購物方式給人們帶來便利、價廉物美，但對就業(yè)、社區(qū)生活、基層社會特色和環(huán)境都帶來巨大損害。美國最近的研究發(fā)現(xiàn)，“沃爾瑪這種大型超市似乎與投票的選民減少有關(guān)，標志著民眾參與度降低”[15]（P159），并且凡是建立沃爾瑪?shù)纳鐓^(qū)10年內(nèi)社會資本都會下降。把這個問題延伸到中國情況也不容樂觀，中國住房私有化尤其導致大量住房向少數(shù)人手中集中，產(chǎn)生了大量的“鬼城”或空房率很高的社區(qū)。這樣的社區(qū)一方面居民參與率低——很多人不來社區(qū)或不常住社區(qū)，對社區(qū)的日常管理事不關(guān)己、高高掛起，突出表現(xiàn)是對社區(qū)越不熟悉，參與的熱情缺乏，社區(qū)越來越混亂，居民沒有信心，最終導致社區(qū)環(huán)境惡化、資產(chǎn)貶值，社區(qū)走向潰敗。另一方面，對于社區(qū)生活和環(huán)境不熟悉，不知道和無法參與，造成管理上的種種問題。這些告訴我們的道理是：效率不等于有效。20世紀70年代，美國芝加哥的警察啟用了巡邏車，但城市犯罪仍居高不下，究其原因，巡邏車和警察雖然可提供震懾性的服務，卻無法把分裂的社區(qū)凝聚和整合起來。整合起來的社區(qū)需要交往、公共參與公共事務，形成對于公共利益的認同。公共利益需要一種“共生”的社會關(guān)系來維護，“如果沒有普通人積極參與社區(qū)活動，為社區(qū)貢獻時間和精力，政府僅憑制定規(guī)范和目標難有作為?！盵15]（P165）

問題的實質(zhì)是，地方政府以高價把土地賣給了開發(fā)商，開發(fā)商必須以高價把房子賣出去，物業(yè)公司是開發(fā)商的分支機構(gòu)，也必須遵循利益最大化原則收取物業(yè)管理費，一個個抱著炸藥擊鼓傳花，到了誰的手里都是燙手山藥，最終是業(yè)主倒霉。中國在過去幾十年的土地開發(fā)中不僅埋下了地方債的地雷，也埋下了社會沖突的地雷，業(yè)主與物業(yè)甚至與開發(fā)商之間的沖突，最根本來自地方政府謀取高價格土地和暴利般的財政收入。不要低估了土地財政的經(jīng)濟成本，更不應忽視財政的社會成本。土地財政的社會成本分為兩部分：一部分是當初為了吸引投資，地方政府不惜強行拆遷引發(fā)的社會沖突，另一部分是地方政府以高額地價賣給開發(fā)商土地，開發(fā)商為了回收高額付出強加給房主的各種成本。這些成本會在居民入住后逐步暴露出來，直接的矛盾是業(yè)主與物業(yè)公司或開發(fā)商之間的矛盾，最終還是要政府通過“維穩(wěn)”來解決。地方政府在自身的經(jīng)濟社會發(fā)展中埋下了短效和長效炸彈，何時引爆要看各種矛盾積累到什么程度，對此要有清醒認識。

4. 基本公共服務的可持續(xù)性和居民需求的變遷

2013年7月31日，國務院常務會議做出積極推進政府購買公共服務的決定，要求放開市場準入，釋放改革紅利，凡社會能辦好的盡可能交給社會力量承擔，加快形成改善公共服務的合力，有效解決一些領(lǐng)域公共服務產(chǎn)品短缺、質(zhì)量和效率不高等問題，使群眾得到更多便利和實惠。完善基本公共服務體系的基本目標是要關(guān)注民生、惠及人民，為了實現(xiàn)這個目標：一是要靠改革，要改革政府自身，也要改革機構(gòu)和社會組織；二是要靠開放，要開放國內(nèi)市場和國際市場，也要開放服務領(lǐng)域，允許國際資本和國際組織參與公共服務的供給，與國內(nèi)社會組織和機構(gòu)開展競爭，在競爭過程中提升國內(nèi)機構(gòu)和社會組織的服務水平?？傮w而言，國內(nèi)能夠承接政府服務的機構(gòu)和社會組織還不能滿足人民群眾對于基本公共服務的需求，競爭能力也不夠強。這些年來，盡管一些社會組織在承接政府社會服務方面做了一些嘗試，但真正專業(yè)化、成規(guī)模的社會組織和機構(gòu)還不多。這里要特別提出事業(yè)單位改革問題，要通過政府購買公共服務加快事業(yè)單位改革，逐步把事業(yè)單位推入市場和社會。

政府購買公共服務涉及的問題很多，國務院常務會議已經(jīng)做出了具體規(guī)定，要求把適合市場化方式提供的公共服務事項交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構(gòu)和企業(yè)等承擔。一是各地要在準確把握公眾需求的基礎(chǔ)上，制定政府購買服務指導性目錄，明確政府購買服務的種類、性質(zhì)和內(nèi)容，并試點推廣。二是政府可通過委托、承包、采購等方式購買公共服務，按照公開、公平、公正原則，嚴格程序，競爭擇優(yōu)，確定承接主體，并嚴禁轉(zhuǎn)包。三是嚴格政府購買服務資金管理，在既有預算中統(tǒng)籌安排，以事定費，規(guī)范透明，強化審計，把有限的資金用到群眾最需要的地方，用到刀刃上。四是建立嚴格的監(jiān)督評價機制，全面公開購買服務的信息，建立由購買主體、服務對象及第三方組成的評審機制，評價結(jié)果向社會公布。五是對購買服務項目進行動態(tài)調(diào)整，對承接主體實行優(yōu)勝劣汰，使群眾享受到豐富優(yōu)質(zhì)高效的公共服務。但是，上述具有操作性的問題還需在實踐中逐步摸索和研究，尤其涉及社會組織、機構(gòu)和企業(yè)的資質(zhì)要制定具體標準，特別是要發(fā)揮行業(yè)組織的作用。要進一步借鑒國際經(jīng)驗，更加豐富和發(fā)展政府購買服務的方式方法，逐步從比較單一的購買方式走向更加多元、豐富多彩的購買方式，尤其要結(jié)合中國的實際和各地的具體特點，逐步摸索出一套適合國情的政府購買公共服務的方式方法，從人才培養(yǎng)和使用到資金籌措，從機構(gòu)建設(shè)到體制機制完善，等等。完善政府購買公共服務不僅是社會組織、機構(gòu)和企業(yè)的任務，對政府自身也提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，這就要求政府加強自身的專業(yè)化水平和廉潔自律水平，在此基礎(chǔ)上不斷提升政府的監(jiān)管能力。

（二）有關(guān)國際經(jīng)驗分析

1.歷次基本公共服務改革或多或少都與經(jīng)濟下滑有關(guān)

幾乎每次基本公共服務體系改革都伴隨著經(jīng)濟危機的歷史背景。美國從20世紀30年代的經(jīng)濟危機中吸取教訓，國會通過了《社會保障法》，羅斯福積極推行新政，到20世紀50年代，盡管遇到不少阻力，美國的福利型政府規(guī)模最終還是擴大了，社會保障體系的覆蓋范圍擴大到了農(nóng)民和農(nóng)業(yè)工人，60年代～70年代國家福利體系更是發(fā)生了顯著變化。到70年代，石油危機導致的經(jīng)濟增長速度放緩，迫使里根和撒切爾政府對政府和福利制度改革，于是私有化浪潮興起。“私有化發(fā)端于20世紀70年代末的英國，20世紀80年代在歐洲大陸擴展開來”[16]（P30）。到20世紀90年代，私有化浪潮覆蓋主要產(chǎn)品，包括一些公共物品和公共服務，形成了世界上最廣泛、最雄心勃勃的私有化運動。當前，中國經(jīng)濟進入了下行軌道，經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變要求探索公共服務供給方式。

2.傳統(tǒng)意義上的三種供給方式

（1）政府在基本公共服務供給中發(fā)揮主要角色。一是政府的財政支持。政府對基本公共服務的財政支持主要表現(xiàn)為補貼、減稅、代用券等。二是政府補助，指政府通過給非營利組織補助，確保其向公眾提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品。政府補助的形式包括直接撥款、免稅、稅收優(yōu)惠、低息貸款、貸款擔保等。三是政府直接生產(chǎn)。直接生產(chǎn)是政府自己的事情，不涉及非營利組織和其他生產(chǎn)組織。只有當參與直接生產(chǎn)的政府雇員對其服務對象具有強烈的責任感時，或者說具有強烈的公共價值或公共責任時，這種安排才會是有效的。四是政府間聯(lián)合生產(chǎn)。當一個或多個規(guī)模很小的地方政府無法提供一定規(guī)模的公共服務時，需要若干個地方政府聯(lián)合起來生產(chǎn)。五是由準政府性機構(gòu)生產(chǎn)。美國準政府性機構(gòu)兼有政府和私人的法律特征，可以得到政府的支持；也受到社會監(jiān)督，防止其濫用權(quán)力。

（2）政府與企業(yè)、社會組織的合作方式。作為美國最大的非營利組織，美國聯(lián)合勸募（The United Way of America）曾因其主要負責人詐取組織的120萬美元資金而鋃鐺入獄和100多名員工失業(yè)以及組織的慈善捐款急劇下降，政府中出現(xiàn)的問題同樣也可以在非營利組織中出現(xiàn)，其表現(xiàn)是多方面的。一是組織的低效率。這類組織的特點是投入與產(chǎn)出不成比例，過多的投入并沒有獲得足夠的產(chǎn)出，諸如不能為服務對象提供滿意的公共服務。二是組織效率低下。美國人認為公立學校是典型，其投入產(chǎn)出不成比例，教育經(jīng)費連年增加，學生的成績卻不是這樣。慈善組織的績效如何，許多情況下人們并不知曉，只有出現(xiàn)重大丑聞時，人們才加以關(guān)注。三是中飽私囊。即非營利組織的領(lǐng)導人過多謀取自己的利益，這比組織效率低下更為可惡。四是過高的風險。產(chǎn)生上述問題的原因很多，既包括非營利組織和政府組織都缺乏明確的個人利益，個人對于組織風險不如私人企業(yè)那么關(guān)心；又包括缺乏競爭機制，大多數(shù)非營利組織基本上壟斷經(jīng)營，一些慈善組織也是如此；還包括缺乏衡量成敗的明確指標。

政府與企業(yè)、社會組織的主要合作方式包括多種。一是簽約外包。指政府與其他政府組織、營利組織或非營利組織簽訂供給合同，它是政府提供公共服務的常用模式，并隨著財政情況、服務要求、服務標準、監(jiān)督成本、服務市場的成熟程度等情況的變化而變化。政府在考慮合同外包對象時既要考慮效率，也要考慮服務質(zhì)量和消費者的滿意狀況。二是特許經(jīng)營。特許經(jīng)營是政府賦予某一或某些組織壟斷經(jīng)營權(quán)，使這一或這些組織通過向消費者收取使用費來為生產(chǎn)服務提供資金，政府并不直接為公共服務付費，而是特定經(jīng)營組織在一定時間內(nèi)享受特許經(jīng)營權(quán)（通常是排他性的權(quán)利）直接向公眾有償提供其生產(chǎn)的物品或服務。三是公私伙伴關(guān)系。指地方政府與企業(yè)聯(lián)合生產(chǎn)公共服務的模式。在這種模式中，地方政府為生產(chǎn)商提供土地、政策優(yōu)惠、撥款、貸款、免稅以及以低于市場價格收購生產(chǎn)商的產(chǎn)品等。立法機構(gòu)對此類伙伴關(guān)系加以限制，避免政府濫用權(quán)力。四是混合策略。指地方政府在采用一個公共服務供給模式的同時，不排除使用其他模式。合作生產(chǎn)中的一些涉及人的服務，諸如教育、治安、消防、醫(yī)療衛(wèi)生和社會服務，往往需要服務供給者與消費者之間的密切配合才能達到預期的目標。例如，社區(qū)治安需要社區(qū)居民與警察的合作才能實現(xiàn)。

（3）社會組織在基本公共服務體系中的角色。一是志愿生產(chǎn)，即由公民自愿地、不為報酬而提供的一些公共服務。典型的是美國和加拿大居民自愿參與消防活動，成為消防志愿者。二是社會企業(yè)。慈善組織通過下屬服務單位開設(shè)各項社會性收費服務，通過社會性服務的盈利來補貼福利性服務，包括運作“社會企業(yè)”項目。

3.現(xiàn)代意義上的社會創(chuàng)新

（1）發(fā)展社會創(chuàng)新智庫。一是社會創(chuàng)新園區(qū)。根據(jù)社會需求提出新的解決方案，吸納初創(chuàng)企業(yè)、區(qū)域和政府組織以及慈善基金會參與、一道工作，在創(chuàng)新的環(huán)境中發(fā)展。二是社會創(chuàng)新中心。其使命是催化社會創(chuàng)新，精心發(fā)展自己的理論，并以這些理論支撐它的大部分工。

（2）努力實現(xiàn)基本公共服務資金的可持續(xù)性。一是社會金融。它把擁有金融知識、戰(zhàn)略思想和社會經(jīng)驗的專家們聚集在一起，探索具有創(chuàng)新性、可持續(xù)和不斷發(fā)展的投資議題，建立社會投資市場。二是社會責任投資。社會責任投資指可持續(xù)、具有社會良知、“綠色”、道德意義上的投資。一般說來，社會責任投資鼓勵投資者關(guān)注環(huán)境改善、保護消費者權(quán)益和生物多樣性等，避免介入酒精、煙草、博彩、色情、武器等經(jīng)營活動，其關(guān)注的領(lǐng)域大致可歸結(jié)為環(huán)境、社會公正、共同治理等。三是社會創(chuàng)效證券。社會創(chuàng)效證券是基于績效支付的一種社會金融模式，或者叫做根據(jù)結(jié)果支付。根據(jù)結(jié)果支付指在公共服務供給過程中，合同文本要求根據(jù)服務供給者提供的服務效果支付資金，達不到預期效果可拒絕支付。四是社會創(chuàng)效企業(yè)。它利用市場方法，通過產(chǎn)業(yè)開發(fā)創(chuàng)造經(jīng)濟效益和社會效益，在實現(xiàn)企業(yè)營利和持續(xù)發(fā)展的同時解決貧困問題。五是社會投資基金。它代表了一種新的社會金融方式：在取得社會和環(huán)境目標的同時獲得利潤回報。社會投資基金為社會企業(yè)借貸項目提供抵押貸款、專門為促進社會福利和環(huán)境改善設(shè)立金融、信貸資金在線服務。六是參與型非營利組織。它是一種“全新的組織”，“這種組織首先是為公共事業(yè)服務的，比如運營一所醫(yī)院，并且不以營利為目的，但是又與傳統(tǒng)的非營利組織稍有不同。參與型營利組織可以發(fā)行股票，購買這類股票等于向慈善事業(yè)捐款，也可以由此享受稅收方面的優(yōu)惠。出售此類股票不用交稅，前提是將出售所得全部捐贈給其他慈善事業(yè)，比如再次買入其他參與型非營利組織的股票”?！皩τ谧錾剖碌娜硕裕绻且詡鹘y(tǒng)方式給非營利醫(yī)院或大學捐款，那么錢捐出去之后就和自己沒有關(guān)系了，但是如果以購買參與型非營利組織股票的形式捐出資金，那么這個善舉和捐贈人之間還會一直維系著關(guān)系。購買此類股票的人會對這個組織產(chǎn)生一種心理上的期望，就像普通股東一樣?！盵17]（P299）參與型非營利組織是對當前非營利組織概念的進一步拓展。七是社會經(jīng)營。穆罕默德·瑜奴斯（Muhammad Yunus）認為，“經(jīng)營者的經(jīng)營活動以造福他人為目的，而不為自己謀利為目的，企業(yè)能夠自我維持，以其經(jīng)營收入抵消支出”[18]（P17）。他解釋說：“社會經(jīng)營理念的產(chǎn)生其實非常簡單：不管我處理經(jīng)濟問題還是社會問題，都試圖采用經(jīng)濟的手段。因為我一直堅信：這是解決經(jīng)濟和社會問題的基本途徑。遺憾的是，經(jīng)濟學理論中卻沒有這樣的分析視角。但我堅信，經(jīng)濟學應當也將會包含這樣的內(nèi)容?！盵18]（P17）

四、“十三五”時期建設(shè)可持續(xù)人民滿意的基本公共服務體系的基本思路

（一）改革和完善法律體系

有關(guān)營利企業(yè)和傳統(tǒng)非營利組織的法律法規(guī)在世界各地已日趨完善，但涉及社會金融、社會經(jīng)營的法律法規(guī)還鳳毛麟角、處于空白狀態(tài)。無論是在現(xiàn)有的法律還是非法律框架內(nèi)開展社會創(chuàng)新都存在諸多難題。值得欣慰的是，2007年加拿大政府以及美國一些地方政府開始考慮與社會經(jīng)濟有關(guān)的法律[18]（PP127-129）。如何通過技術(shù)研發(fā)提供一些能夠解決貧困、饑餓、疾病、健康、失業(yè)、遺棄兒童、毒品、住宅、污染、環(huán)境的產(chǎn)品，這是社會創(chuàng)新的關(guān)鍵。要建立一個社會創(chuàng)新發(fā)展的全球環(huán)境，讓企業(yè)家充分認識社會創(chuàng)新，鼓勵非營利組織、非政府組織、基金會以及慈善機構(gòu)參與這個領(lǐng)域。奧巴馬宣布2012財政年度將撥款一億美元來支持社會創(chuàng)效證券，馬薩諸塞州首先響應。2012年1月，馬薩諸塞州要求中間組織和非營利組織使用社會創(chuàng)效證券為無家可歸者提供穩(wěn)定住房、為未成年犯罪者提供社會矯正等。其他一些州也紛紛探索社會創(chuàng)效證券。社會創(chuàng)效證券的應用和發(fā)行范圍因地而異，從無家可歸者到未成年犯罪、成年犯罪，以及低收入老年居民都可以成為社會問題解決的受益者。如果政府和社會都承認社會經(jīng)營將是人類解決面臨挑戰(zhàn)不可或缺的活動，那么為其立法就需要提到議程上來。社會經(jīng)營的立法首先涉及如何鼓勵企業(yè)家在實現(xiàn)推動自己企業(yè)正常運行的同時，也考慮一定程度的社會經(jīng)營，相應的稅收、財政和金融政策也需要調(diào)整。新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也意味著政府自身的改革和創(chuàng)新需要加快步伐。

（二）建立和完善競爭機制

目前我國的公共服務存在的主要問題是：政府和事業(yè)單位提供占主導地位，企業(yè)和社會組織參與有限。公辦主體的激勵機制不足、缺乏競爭、機制體制不靈活，給政府財政帶來很大壓力。

由于社會金融、社會經(jīng)營以及企業(yè)社會責任的出現(xiàn)，市場與社會的邊界也越來越模糊，雙軌體制可能會逐步走向綜合體制。利用私人部門和資本市場不僅是為了解決資金問題，也發(fā)揮它們的社會和環(huán)境價值，這代表了當前推動社會發(fā)展和公益事業(yè)的最新戰(zhàn)略構(gòu)想。一批新興的企業(yè)慈善家、非營利組織、合作社和企業(yè)家正在探索經(jīng)營模式和轉(zhuǎn)向私人投資領(lǐng)域，以獲取他們開展項目和進行創(chuàng)新需要的資金，實現(xiàn)自己組織的持續(xù)發(fā)展和滿足更大范圍的社區(qū)發(fā)展需求、推動經(jīng)濟增長，最終使投資者獲得更多投資回報和更大的社會、環(huán)境效益。

（三）不斷提高政府的監(jiān)管能力

政府對于基本公共服務績效監(jiān)管的核心是：必須清晰地知道社會組織和企業(yè)承擔基本公共服務供給的能力和提供的效果，否則它無疑就會把控制基本公共服務績效的責任拱手交給社會組織和企業(yè)。這就不是一個簡單將基本公共服務的供給轉(zhuǎn)移給私人或社會的問題，其中還包含著政府責任遭到破壞的風險，如果社會組織和企業(yè)沒有足夠良知的話。事實上，大部分情況下社會組織和企業(yè)都有自己的利益，不僅是市場有自己的利益。

政府把責任和權(quán)力交給市場、社會，中央政府把權(quán)利和責任交給地方政府，雖然在服務方面的投入減少了，但在監(jiān)管方面的投入不僅不能隨之減少，而且必須增加。從美國的經(jīng)驗看，“大社會”建設(shè)的結(jié)果之一是許多政府項目的實施效果令人失望[1]（P167）。政府不僅要為社會組織和企業(yè)承擔政府服務提供環(huán)境，也要加強自身內(nèi)部的建設(shè)，包括利用現(xiàn)代信息技術(shù)和大量掌控基本公共服務供給的效果，一個精明、讓公眾滿意的政府必須是一個內(nèi)部運作能力極強的機構(gòu)。醫(yī)改的教訓是“醫(yī)療回扣、腐敗窩案，媒體曝出的福建漳州醫(yī)療腐敗案，內(nèi)幕驚人。從今年（2013年-筆者注）年初至今，市直區(qū)縣73家醫(yī)院涉嫌醫(yī)療腐敗，包括22家二級以上的醫(yī)院無一幸免，全部涉案。案件背后涉及的是醫(yī)療購銷體制性的問題。以藥養(yǎng)醫(yī)被眾多媒體解讀為造成藥價虛高的根本原因而備受詬病。醫(yī)院的發(fā)展，不是醫(yī)就是藥兩條路，政府給的錢有限，醫(yī)院可能就把它盯在藥品上”[19]。

（四）從性質(zhì)類型、供給方式與需求特點細化公共服務

1.要根據(jù)社會問題、社會服務、公共服務的對象、活動類型、評價效果、時限等進行分類，采取不同的處理和解決辦法。不同的社會問題需要采取不同解決辦法，如針對老年人和殘疾人采取慈善辦法更好一些，而對于刑釋解教人員采取社會經(jīng)營會更有效。在基本公共服務供給領(lǐng)域也是如此。例如，社會經(jīng)營的根本特征是在其設(shè)計上要求必須是可持續(xù)的，這也就要求它的服務對象不能僅依靠捐贈，必須在社會發(fā)展中增加幫助窮人和其他人群的就業(yè)和增加收入。與社會慈善比較，社會經(jīng)營鼓勵受助者保持個人尊嚴和自立，即便是一些很好的慈善機構(gòu)和慈善項目也往往難免使受益者的自我發(fā)展動力消失殆盡。以消防為例，作為確保人民生命安全的服務，消防理應劃入基本公共服務范疇，但消防有其特殊性，火災發(fā)生的幾率不是人們能夠預測的，所以消防設(shè)施、設(shè)備和人員的配置就成了一個難以估算的問題，特別是人員配置多了會浪費，配置少了會在緊急時刻不夠用，美國和加拿大針對這種情況，在人員配置上采取政府消防人員與消防志愿者相結(jié)合的人事體制安排。這就是所謂公共服務分類的實質(zhì)和根本之所在，我國在這方面有很多細致工作要做。政府與市場、政府與社會的邊界也只有在這樣的細化過程才能真正明晰起來。

2.要以人為中心，注重保護農(nóng)民利益。要從與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略出發(fā)，注重探索在中小城市促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)機會的發(fā)展模式，在解決就業(yè)的同時解決困擾農(nóng)民工及其家庭乃至整個社會的留守兒童、留守婦女和留守老人問題，并建立與這種經(jīng)濟發(fā)展方式相適應的基本公共服務供給模式。

3.要打破部門分工界限，統(tǒng)一研究公共服務的供給問題。要建立社會工委或社會建設(shè)辦與發(fā)展改革、民政、醫(yī)療衛(wèi)生、公安司法、殘聯(lián)、人力資源和社會保障等部門參與的聯(lián)席會議制度，一道研究當前政府購買公共服務問題，共同分類和分工、協(xié)同推進，使政府購買公共服務工作更加有效。

（五）培育適應社會創(chuàng)新需要的智庫和復合型人才

社會創(chuàng)新尤其是金融領(lǐng)域的社會創(chuàng)新需要復合型人才和多部門、跨領(lǐng)域合作的智庫。要通過這類人才的培養(yǎng)和智庫的建設(shè)，打破傳統(tǒng)意義上的社會與市場、營利與非營利之間的分界，使社會問題得到全面、徹底解決。以公共精神、企業(yè)家精神和慈善精神為價值基礎(chǔ)的政府、市場和社會之間的密切合作是實現(xiàn)社會創(chuàng)新的組織基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上能夠理解公共精神、企業(yè)家精神和慈善精神的復合型人才的培育是實現(xiàn)社會創(chuàng)新的關(guān)鍵。

（六）建立和完善實現(xiàn)公共利益的體制機制

1.決策機制。公共利益的實現(xiàn)需要建立和完善公共決策機制，發(fā)揮所有利益相關(guān)者的作用。要通過公共決策機制把各方面的意愿表達出來，使各項基本公共服務的建設(shè)有的放矢，真正滿足人民群眾的需求，避免公共資源的浪費和在社會領(lǐng)域制造“泡沫”，也避免社會矛盾和社會沖突。政府要支持各類居民自治組織的建設(shè)和完善，通過諸如業(yè)主委員會等形式的公共參與機制來實現(xiàn)公眾意愿表達和公眾監(jiān)督的目的?！笆濉睍r期基本公共服務規(guī)劃要在實現(xiàn)公共利益的公共決策機制方面有所創(chuàng)新，就需要跳出單純就基本公共服務談基本公共服務的視野，另辟蹊徑。

2.評價機制。評價機制的關(guān)鍵是居民的滿意度和公共服務達到的實際效果，這就要求客觀全面評價公共服務的績效。所謂客觀，就是要真正建立獨立的第三方評估機制和機構(gòu)，使評估方在不受實施方干擾、影響和左右的情況下，能夠行使評估職能。所謂全面，就是要從效率、效益、經(jīng)濟和公正四個方面全面評價公共服務發(fā)揮的作用，同時既要評估公共服務的直接產(chǎn)出，還要評估公共服務的間接產(chǎn)出或長遠影響。要充分認識到，基本公共服務作為政府確保個人實現(xiàn)基本權(quán)利的制度安排，更要著眼于長遠。例如，政府負責義務教育，不僅是著眼于當前的升學率，更是著眼于國家和民族人口素質(zhì)以及由這種素質(zhì)所決定的國家和民族的競爭力。再例如，各地實行的所謂“名校制度”的實際效果到底如何？需要怎樣的評價，名校從長期看培養(yǎng)的人才是不是真正成為社會需要的人才？名校真正成才的人是得益于名校的教育質(zhì)量、名校的領(lǐng)導與教師的素質(zhì)還是得益于它吸引的生源的素質(zhì)、家庭、社會關(guān)系？這個問題至今沒有研究，但真的需要深入研究，因為它決定著教育改革的方向。

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責任編輯：劉瓊蓮