張一鳴

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，重慶 400030)

1 現(xiàn)行耕地保護制度實施效果分析

“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”是我國的基本國策。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，城市化進程加快，我國人地之間矛盾日益突出。為保障13億人口的糧食安全，我國政府相繼頒布了諸多耕地保護法律、法規(guī)、規(guī)章，逐漸形成堪稱世界最嚴格的耕地保護制度。行政權(quán)力推動下的最嚴格的耕地保護制度在一定程度上遏制了耕地流失，但在耕地保有數(shù)量和耕地質(zhì)量方面，都未達到制度的預(yù)期目標。

一方面，耕地總量持續(xù)減少。通過對中國國土資源部編著的《中國國土資源年鑒》(各年)數(shù)據(jù)來看，1979～2008年間我國耕地面積基本呈下降趨勢。為了更好地保護耕地，《土地管理法》確立了建設(shè)占用耕地“占一補一”的占補平衡制度，以期達到耕地總量動態(tài)平衡的目標。但根據(jù)1997年至今耕地總量的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，耕地數(shù)量總體表現(xiàn)出減少的趨勢，年內(nèi)耕地面積增加幅度基本低于年內(nèi)耕地面積減少幅度，2001～2008年短短8年間，全國耕地面積從1.276億hm2減少到1.22億hm2，耕地總量不斷下降，耕地總量動態(tài)平衡政策效果不佳，未完全達到動態(tài)平衡的目標［1］，見表1。

另一方面，耕地質(zhì)量持續(xù)下降。近年來，大量城市周邊交通便利、地勢平坦的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田被非農(nóng)建設(shè)用地侵占，盡管在“占一補一”的政策下各地盡了最大努力做到耕地面積總量動態(tài)平衡，但是新開墾的耕地由于土壤成熟度低，交通不便，基本上是中低農(nóng)田，高中產(chǎn)農(nóng)田比重下降［2］?！?997年，高、中、低產(chǎn)田所占的比重分別為34.37%、36.86%和28.77%，目前高產(chǎn)田所占比重已降至26.67%，中產(chǎn)田增至44.5%，低產(chǎn)田增至28.83%?！保?］再加之我國農(nóng)業(yè)長期存在“重化肥、輕有機肥”的耕種特點，導(dǎo)致施肥結(jié)構(gòu)不合理，土壤營養(yǎng)比例失調(diào)，我國雖然僅有占世界8%的耕地，卻消耗了世界化學(xué)肥料的35%［4］。土壤中的有機質(zhì)含量嚴重下降，全國耕地有機質(zhì)含量平均已降到1%，明顯低于西方和歐洲發(fā)達國家的2.5%～4%的水平?！安缓侠淼剡^量使用化肥，不僅沒有達到增產(chǎn)增收的目標，而且還造成土壤板結(jié)嚴重，加速了生態(tài)的惡化?！保?］

表1 1999～2008年我國耕地總量變動狀況 萬hm2

2 現(xiàn)行耕地保護制度績效差的原因

一項倍受關(guān)注的制度如果長期與制度預(yù)期相差甚遠，通常是背后原因未能準確地被揭示。嚴格的耕地保護制度在實踐中沒有收到良好效果，主要是由于耕地保護過分依賴行政權(quán)力和政府力量，耕地保護制度設(shè)計逆市場規(guī)則而動，僵硬死板的制度無法應(yīng)對靈活多變的市場，使耕地保護制度在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差，所以即便耕地保護政策再嚴格也很難取得較好的效果。

2.1 建設(shè)用地指標管理體系僵化

建設(shè)用地指標管理是我國耕地保護制度的重要創(chuàng)新，如今已成為國家宏觀調(diào)控的重要手段，在推進機構(gòu)調(diào)整、實施土地利用規(guī)劃當中，發(fā)揮著歷史性的控制作用。但是，建設(shè)用地指標的下達權(quán)力完全掌握在政府手中，建設(shè)用地資源配置行政主導(dǎo)嚴重。目前下達給各地的建設(shè)用地指標是1997年編制土地利用總體規(guī)劃時依據(jù)土地面積比例制定的，計劃色彩濃重，對未來的經(jīng)濟發(fā)展無法做出準確的預(yù)測。這種建設(shè)用地行政配置的管理模式一方面導(dǎo)致建設(shè)用地的指標管理與地方經(jīng)濟發(fā)展需求脫節(jié)，現(xiàn)有土地利用規(guī)劃管制下的建設(shè)用地指標配置難以適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和城市化的需求。尤其是沿海發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展速度超過預(yù)期，實際用地需求大大超過計劃下達量。一些省份，尤其是沿海發(fā)達地區(qū)早已提前透支了5年、10年后的指標，建設(shè)用地指標已有很大缺口。按照現(xiàn)行土地利用規(guī)劃和建設(shè)用地指標，未來5～10年，很多地區(qū)將面臨無地可用的窘?jīng)r［6］。另一方面現(xiàn)行建設(shè)用地指標管理對地方政府超占土地行為無能為力。政府依憑行政權(quán)力配置土地資源導(dǎo)致大量尋租行為出現(xiàn)，土地的劃撥和協(xié)議使用比重大，以“招拍掛”市場出讓比重低。旨在保護耕地、合理使用土地的建設(shè)用地指標管理制度卻難以約束地方政府超占土地行為，中央政府希望單憑借行政權(quán)力運作的指標管理就封鎖住耕地保護的紅線的想法實在顯得過于單純。

2.2 農(nóng)民在耕地保護中的主體缺位

在我國傳統(tǒng)耕地保護管理體制下，中國農(nóng)村絕大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民只是現(xiàn)行耕地保護制度的被動接受者。耕種在第一線的農(nóng)民既缺乏耕地保護的意識也缺乏耕地保護的動力。耕地保護在實踐中就是一場政府自導(dǎo)自演的“獨角戲”。農(nóng)民在耕地保護中的主體缺位一是由于我國現(xiàn)行耕地保護管理體制未將農(nóng)民納入耕地保護主體范疇，在耕地保護制度中保護土地的責(zé)任明確地分配給了地方政府，徹底忽略了農(nóng)民的存在;二是由于耕地保護沒有設(shè)計給農(nóng)民耕地保護的制度激勵，加之農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革不到位，土地產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民并未真正感覺到自己是耕地的主人，也很難產(chǎn)生對耕地進行持續(xù)投資和保護的熱情。實踐中農(nóng)地難以真正通過自由流轉(zhuǎn)給自身帶來利益;再者糧食價格管制，農(nóng)民種糧不賺錢，導(dǎo)致缺乏耕地保護熱情，產(chǎn)生大量土地拋荒現(xiàn)象。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的不斷上升、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟效益低下的情況下，不少農(nóng)民認為“堅守耕地就是維持貧窮”。當耕地保護的政策體系并未真正把農(nóng)民納入耕地保護主體范疇，農(nóng)民耕地保護行為無法為自身帶來利益的時候，農(nóng)民當然也不把自己當作耕地保護主體，也就不會有保護耕地的意識，更不會付出保護耕地的行動，反而會以身試法?！皳?jù)統(tǒng)計，僅1999～2006年，個人土地違法案件就達89.310 1萬件，占同期土地違法案件總量的77%，涉及耕地面積9.6萬hm2?！保?］

2.3 地方政府耕地保護動力不足

在我國現(xiàn)行土地管理體制下，地方政府因?qū)嶋H控制其轄區(qū)內(nèi)的土地使用權(quán)而成為事實上的土地管理人。土地利用活動發(fā)生在地方，土地管理主體是地方政府，耕地保護制度沒有達到預(yù)期良好效果，地方政府是絕對脫不掉干系的。事實上，目前地方政府違法幾乎成為全國的一個普遍現(xiàn)象，地方政府本身就是違法用地主體，直接破壞土地管理規(guī)則，進而損害耕地保護目標。中央政府積極保護耕地而作為下級的地方政府卻帶頭違法占用耕地，中央政府和地方政府在耕地保護上形成如此大的反差，究其原因主要是地方政府耕地保護動力不足。中央政府的耕地保護戰(zhàn)略目標是站在國家可持續(xù)發(fā)展的高度，以全局利益、長遠利益為出發(fā)點制定的，而地方政府更主要著眼于地方經(jīng)濟發(fā)展和政府政績與財政收入。

地方政府缺乏耕地保護的動力除了與我國現(xiàn)行的政府政績考評機制不科學(xué)，地方政府在唯GDP論的政績考評體制下大發(fā)土地之財外，與沒有建立耕地保護區(qū)域補償機制和糧食安全成本社會分攤機制有直接關(guān)系。我國國土面積遼闊，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，耕地空間分布也不均勻，地區(qū)差異明顯。而且耕地資源相對豐富地區(qū)往往是欠發(fā)達地區(qū)?！霸谖覈F(xiàn)行土地管理體制下，強調(diào)耕地保護就必須使這些地區(qū)放棄發(fā)展工業(yè)的機會，因為工業(yè)化必然涉及對耕地資源的侵占?！保?］其保護的耕地力度越大，生產(chǎn)糧食越多，需要付出的耕地保護成本也就越高，但由此產(chǎn)生的耕地非生產(chǎn)性功效卻由于具有公共物品性質(zhì)，被經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)無差別、無條件地分享［9］。耕地資源豐富的欠發(fā)達地區(qū)因為耕地保護付出了高昂的成本，維系著整個社會的生態(tài)效益和糧食安全，卻并沒有因為耕地保護而帶來收益，反而陷入“保護耕地就是維持貧困”的尷尬境地，這對耕地所在地方政府是不公平的，難以調(diào)動其耕地保護的積極性。

3 耕地保護制度轉(zhuǎn)型的必然性分析

3.1 現(xiàn)行耕地保護制度本身存在無法克服的缺陷

耕地保護制度亟需轉(zhuǎn)型的重要原因是現(xiàn)行依靠行政手段的計劃經(jīng)濟式管理的耕地保護制度本身存在著無法克服的弊端。一方面地方政府要經(jīng)濟發(fā)展，加速城市化進程，這就要求大量而集中的建設(shè)用地數(shù)量來滿足基礎(chǔ)設(shè)施和重點工程的建設(shè);另一方面政府還要構(gòu)建耕地保護制度規(guī)范和約束政府及其他經(jīng)濟利益主體土地利用行為。兩個完全相背離的目標結(jié)合在一起導(dǎo)致雖然擁有最嚴格的耕地保護制度也沒有避免耕地的快速流失。最嚴格的耕地保護制度實施績效在相當程度上被一系列經(jīng)濟增長驅(qū)動因素所抵消，盡管它在特定階段表現(xiàn)出一定效力。

自從改革開放以來，中國耕地保護制度供給和經(jīng)濟增長驅(qū)動因素之間存在著一種動態(tài)均衡關(guān)系。具體來講，當國家加大對固定資產(chǎn)投資、加快城市建設(shè)速度時，會出現(xiàn)建設(shè)占用耕地過多，耕地流失過快的情況，那么國家耕地保護制度供給力度也會增加，使二者重新達到平衡。也就是說，中國最嚴格耕地保護制度很可能在一定程度上暫時抑制耕地流失，但是這種作用如果要在長期內(nèi)得以持續(xù)，需要后續(xù)新的制度供給。這意味著，耕地保護政策法規(guī)的實施效果并不具有長期性和可持續(xù)性，只能通過數(shù)量上的增加來彌補［10］。這也就可以解釋為什么國務(wù)院、國土資源部等相關(guān)土地管理部門密集下達耕地保護管理文件，取得成效卻甚微。計劃經(jīng)濟模式下主要運用行政權(quán)力對耕地實施保護，保護制度雖然嚴格，可它要約束的是充滿經(jīng)濟利益誘惑的，被市場經(jīng)濟四面包圍農(nóng)村集體土地市場，行政約束正在逆市場規(guī)律而動，而市場的力量是巨大的，它在相當程度上抵消了耕地保護制度實施績效。同時，這種狀態(tài)的存在也使得中國維持一貫高速經(jīng)濟增長面臨更大的代價和壓力，這并不是一種可持續(xù)的發(fā)展模式。一如既往地依托行政手段管理土地是不可能在在耕地保護和經(jīng)濟建設(shè)之間取得平衡的。

3.2 經(jīng)濟激勵有利于耕地保護目標實現(xiàn)

調(diào)整耕地保護的方向，順應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展趨勢構(gòu)建以經(jīng)濟激勵為核心的耕地保護機制。

首先，構(gòu)建以經(jīng)濟激勵為核心的耕地保護制度符合市場經(jīng)濟發(fā)展的潮流。經(jīng)過30多年的改革開放，我國社會經(jīng)濟運行的主要推動力已經(jīng)由政府逐漸轉(zhuǎn)化為市場，絕大多數(shù)產(chǎn)品和生產(chǎn)要素已經(jīng)完成由計劃配置向市場配置的轉(zhuǎn)變，然而，我們對農(nóng)村土地特別是耕地的保護與管理，仍然主要沿用的是計劃經(jīng)濟時期的理念和基本手段，土地成為為數(shù)不多的加大審批、上收權(quán)力、強化政府壟斷的生產(chǎn)要素之一。從西方發(fā)達國家的經(jīng)驗中不難發(fā)現(xiàn)，一個致力于提高土地利用效率的政府是不會對土地實施嚴格的命令控制型管理手段，而是放權(quán)于市場，更加注重利用經(jīng)濟手段保護耕地。

其次，構(gòu)建以經(jīng)濟激勵為核心的耕地保護制度可以解決耕地保護的外部性問題。耕地保護是一種具有強外部性的行為，耕地保護的收益極其容易溢出。第三方不用付出任何代價就可以享受到收益。按照諾斯的理論，具有正外部性的商品在流通過程中產(chǎn)生的社會收益遠高于生產(chǎn)者的個人收益，使實施耕地保護的主體缺乏動力繼續(xù)提供正外部性行為。構(gòu)建以經(jīng)濟激勵為核心的耕地保護制度就是要通過經(jīng)濟激勵手段對現(xiàn)行制度中激勵與約束不對等情況加以矯正，改變特定主體承擔耕地保護成本而全社會獲得收益的不公平現(xiàn)狀。使得耕地保護外部性內(nèi)部化，讓受損者得到補償，受益者付出對價，調(diào)動耕地保護中各方主體維護自己耕地權(quán)利的熱情。

再次，構(gòu)建以經(jīng)濟激勵為核心的耕地保護制度可以降低耕地保護成本。一項制度的實施是需要成本的，在耕地保護同時，也付出了高昂的制度成本，其中包括組建耕地保護行政管理部門的成本、制定下達耕地保護政策的成本、耕地保護制度實際執(zhí)行和監(jiān)督的成本。從嚴格的經(jīng)濟學(xué)觀點來看，如果政府管制導(dǎo)致的社會成本大于收益，那么政府管控是不可取的。構(gòu)建以經(jīng)濟激勵為核心的耕地保護制度，一方面可以縮減繁冗的土地管理行政機構(gòu)，減少耕地保護的制度供給;另一方面可以通過經(jīng)濟利益的刺激，使各個主體在追求自己利益的同時間接實現(xiàn)耕地保護的目標，從而降低制度實現(xiàn)的成本。

4 以經(jīng)濟激勵為核心的耕地保護制度構(gòu)建

構(gòu)建以經(jīng)濟激勵為核心的耕地保護制度，就是把經(jīng)濟手段引入耕地保護之中。改良建設(shè)用地指標管理體系，培育可交易的建設(shè)用地指標市場，將建設(shè)用地指標打造成為順應(yīng)市場經(jīng)濟潮流的重要制度工具。理順不同主體的行為趨向和利益訴求，全方位設(shè)計耕地保護的利益驅(qū)動機制。核算各個主體的損失獲益情況，確定耕地保護的機會成本并確定由受益者共同承擔?？傊ㄟ^經(jīng)濟激勵機制的引進平衡不同區(qū)域間的利益配置，對保護耕地的主體以足夠的經(jīng)濟激勵，使耕地保護各個主體之間結(jié)成利益共同體，從而達到耕地保護的效果。

4.1 構(gòu)建市場化的建設(shè)用地指標交易制度

構(gòu)建以經(jīng)濟激勵為核心的耕地保護制度也不可或缺地要將建設(shè)用地指標這一重要制度工具吸收進來，并通過改良弱化傳統(tǒng)建設(shè)用地指標的強計劃性，使其與市場經(jīng)濟體制和轉(zhuǎn)型后的耕地保護制度相協(xié)調(diào)。這樣既能夠克服以往建設(shè)用地指標的僵化，又能保證制度的連貫性，不因制度過度創(chuàng)新而產(chǎn)生高昂成本。

解決建設(shè)用地指標管理僵化最有效的方法就是賦予建設(shè)用地指標更強的可移轉(zhuǎn)性。賦予建設(shè)用地指標更強的可轉(zhuǎn)移性，既可以解決信息不對稱性造成的指標配置不合理，又可以將政府有限理性而造成的損失降到最低。目前實踐中建設(shè)用地指標轉(zhuǎn)移主要存在天津和重慶兩種模式，天津主要是一種政府主導(dǎo)強制性轉(zhuǎn)移的模式，對行政權(quán)力依托較大，仍然沒有走出傳統(tǒng)計劃主導(dǎo)的苑囿。相比之下重慶市的地票交易模式擁有更多的市場元素，容易從地區(qū)推向全國而更受推崇。具體流程是將農(nóng)村建設(shè)用地經(jīng)過復(fù)墾、驗收產(chǎn)生地票，地票等面積的建設(shè)用地指標公開交易后，獲得地票方可以獲得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，這樣就完成了建設(shè)用地指標從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。這種地票交易的模式的優(yōu)點就是不以具體項目為依托，而且可以在一定大的范圍內(nèi)自由運轉(zhuǎn)，體現(xiàn)出市場自愿交易的特點和資源的優(yōu)化配置的目標。

4.2 深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，調(diào)動農(nóng)民耕地保護積極性

農(nóng)民作為耕地保護的重要執(zhí)行者和直接力量，以經(jīng)濟激勵為核心的耕地保護制度必須考慮農(nóng)民耕種土地的利益驅(qū)動機制。農(nóng)民利益保護最直接的形式就是賦予農(nóng)民一項可收益的土地權(quán)利。而以經(jīng)濟激勵為核心的耕地保護制度就是要通過擬制一項能夠在市場中獨立運作的權(quán)利，在其流轉(zhuǎn)的過程中調(diào)動農(nóng)民及其它市場主體的積極性，減少耕地保護的市場阻力。

然而在我國土地公有制的背景下，土地所有權(quán)是不能進入市場流轉(zhuǎn)的，而土地承包經(jīng)營權(quán)在傳統(tǒng)土地所有權(quán)理論體系中又時時刻刻受制于所有權(quán)，也不能成為一項能夠獨立進入市場流轉(zhuǎn)的權(quán)利。這就需要深化我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，為構(gòu)建以經(jīng)濟激勵為核心的耕地保護制度掃清制度障礙。根據(jù)科斯的產(chǎn)權(quán)理論，明晰的產(chǎn)權(quán)有利于各方主體討價還價而使外部成本內(nèi)部化，達到資源的有效配置。然而，任何一項制度的變革都是有成本的，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革也不能脫離其原本的制度背景而孤立地評價其改革方向?；谖覈r(nóng)村土地集體所有的前提，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)該向著重塑農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的方向改革，將土地承包經(jīng)營權(quán)塑造成一項農(nóng)民手里實實在在的權(quán)利［11］。應(yīng)該賦予土地承包經(jīng)營權(quán)更多物權(quán)屬性，將其逐漸培養(yǎng)成擁有傳統(tǒng)民法意義上土地所有權(quán)在市場中的權(quán)利內(nèi)容，土地承包經(jīng)營權(quán)人可以在法律限定的范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn)、處置權(quán)利。承包經(jīng)營權(quán)人可以自主決定承包土地是否入市交易，可以獨立地與征收主體進行談判，維護權(quán)利訴訟主體地位，改變目前只通過集體土地所有權(quán)人才能實現(xiàn)土地利用權(quán)各項權(quán)利的非獨立狀態(tài)。同時架空集體土地所有權(quán)，將其原本擁有的權(quán)利抽象化，并通過法律限定集體土地所有權(quán)人的權(quán)利行使的程序、條件、范圍，嚴格限制集體土地所有權(quán)人對市場流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)干預(yù)。

4.3 構(gòu)建糧食補貼成本社會分攤機制

耕地保護最直接的目的是為了確保糧食安全，糧食具有公共品的特性，和普通商品相比具有社會性和公益性。并且在我國由于糧食價格管控導(dǎo)致糧食產(chǎn)品不能由市場定價，種糧所得收益與種植經(jīng)濟作物或工業(yè)發(fā)展收益相比有著天壤之別。對耕地占用的機會成本追逐是耕地流失的重要原因，所以耕地保護的實現(xiàn)需要外力提供支持保護。因此，以經(jīng)濟激勵為核心的耕地保護制度要改變目前這種不均衡的狀態(tài)，建立糧食安全區(qū)域平衡機制，對糧食生產(chǎn)者進行補貼，構(gòu)建糧食補貼成本社會分攤機制，縮小糧食產(chǎn)品社會收益和個人收益之間的差距，激勵產(chǎn)糧區(qū)政府和農(nóng)民種植糧食以確保糧食經(jīng)濟安全。

目前我國的國情是部分產(chǎn)糧省份背負著全國的“米袋子”，用部分產(chǎn)糧地區(qū)的糧食維護著全社會的糧食安全。按照權(quán)利義務(wù)對等、風(fēng)險與收益相當?shù)脑瓌t，既然享受了糧食安全供給帶來的利益就要支付相應(yīng)的糧食安全保障成本。糧食安全收益群體是國家和國家所有人民，不應(yīng)該將糧食安全成本全部加諸在糧食主產(chǎn)區(qū)，而是應(yīng)該建立糧食安全成本全社會的分攤機制，協(xié)調(diào)糧食主產(chǎn)區(qū)與其他地區(qū)之間的利益分配，給予產(chǎn)糧區(qū)公平合理的經(jīng)濟補償，使產(chǎn)糧區(qū)地方政府能夠因為耕地保護、糧食高產(chǎn)而獲得收益，加大地方政府耕地保護的積極性。首先要加大中央政府對糧食主產(chǎn)區(qū)的補貼，降低糧食主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險基金中地方政府配套資金的比例。中央政府應(yīng)采取有效措施對糧食主產(chǎn)區(qū)加大補貼力度。具體做法可以將中央對糧食產(chǎn)量低甚至不產(chǎn)糧食的糧食主銷區(qū)的糧食風(fēng)險基金調(diào)減，將這部分資金轉(zhuǎn)移給糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府，用于糧食生產(chǎn)補貼或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因為中央財政在對糧食主銷區(qū)糧食風(fēng)險基金的補助份額小，且我國糧食主銷區(qū)一般都是經(jīng)濟發(fā)展水平高，地方財政收入好的地區(qū)，減少這部分資金對地方政府和糧食種植的影響小，但卻可以給糧食主產(chǎn)區(qū)提供一個強有力的支持。其次，可以考慮將中央政府根據(jù)糧食主銷區(qū)內(nèi)耕地占用數(shù)收取補償金，提取出來作為糧食安全基金的來源歸集到中央財政，中央根據(jù)糧食主產(chǎn)地區(qū)的糧食調(diào)出量對其給予適當補貼。再次，可以考慮從經(jīng)濟發(fā)展較好的糧食主銷區(qū)根據(jù)其糧食調(diào)入量收取補償金給中央財政，形成糧食安全基金，將糧食安全成本逐漸向主銷區(qū)轉(zhuǎn)移，建立地區(qū)之間的利益平衡機制，調(diào)動地方政府耕地保護的熱情［12］。

4.4 建立基本農(nóng)田保護補償制度

基本農(nóng)田是耕地中的精華部分，也是耕地保護制度重點保護的對象。因基本農(nóng)田保護而獲得的利益并不局限于農(nóng)田所在地區(qū)，而是輻射到整個社會。將原本由國家財政承擔的責(zé)任轉(zhuǎn)移給地方政府既導(dǎo)致耕地保護義務(wù)承擔的不公平也容易引發(fā)耕地所在地區(qū)政府和農(nóng)民的不滿，不利于激發(fā)地方保護耕地的積極性。以經(jīng)濟激勵為核心的耕地保護制度體系應(yīng)建立基本農(nóng)田保護補償制度，通過利益誘導(dǎo)的方式達到對地方政府公權(quán)力進行規(guī)制。通過政策性的給付和經(jīng)濟激勵的形式減輕地方政府亂占耕地的沖動，引導(dǎo)地方政府和農(nóng)戶積極的保護基本農(nóng)田，提升地力，通過基本農(nóng)田保護補償建立耕地保護的長效機制。

基本農(nóng)田保護補償機制的建立需要國家財政的支持，中央政府應(yīng)該安排相應(yīng)財政預(yù)算，支持基本農(nóng)田保護的專項財政支持。一定要明確，基本農(nóng)田所在地的地方政府將有限的財政和土地資源用來實施對國家有益的耕地保護，那么國家更要承擔責(zé)任，支持地方政府，對其利國利民之舉給予補貼。降低土地用于工業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間收益差距，平衡不同用途權(quán)利人之間的利益［13］，減少保護耕地卻陷入貧窮的不滿情緒，讓承擔基本農(nóng)田保護責(zé)任的地方政府和農(nóng)民共享改革發(fā)展的成果，建立耕地保護的長效機制。

［1］田光進、莊大方，劉明亮.近10年中國耕地資源時空變化特征.地球科學(xué)進展，2003，18(1):30～36

［2］李愛青.淺析我國耕地質(zhì)量現(xiàn)狀下降原因及強化建設(shè)對策.安徽農(nóng)學(xué)通報，2012，18(2):1～3

［3］耕地質(zhì)量逐年下降 湖南耕地30多年就將開墾殆盡，國土資源部網(wǎng)站:http//www.mlr.gov.cn/pub/gtzyb/gtzygl/tdzy/gdbh/t20050519_67829.htm

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［5］李愛青，淺析我國耕地質(zhì)量現(xiàn)狀下降原因及強化建設(shè)對策.安徽農(nóng)學(xué)通報，2012，18(2):1～3

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［9］李明月，胡竹枝.耕地保護、地方政府道德風(fēng)險與土地管理體制變革.城市發(fā)展研究，2009，(3):20～22

［10］汪陽潔，姜志德，王繼軍.中國耕地保護制度發(fā)揮效力了嗎?全國博士生論壇 (公共經(jīng)濟學(xué))“經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的公共政策”學(xué)術(shù)研討會論文集，2010

［11］劉俊.中國土地法理論研究.北京:法律出版社，2006，350～351

［12］馬凌.我國糧食生產(chǎn)補貼政策淺析.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2011，32(2):7～9

［13］吳勝利.永久基本農(nóng)田保護補償制度構(gòu)建研究.農(nóng)村經(jīng)濟，2012，(7):71～75