人才開(kāi)發(fā)、權(quán)利保障與反貧困
——基于貴州集中連片特困民族縣的經(jīng)驗(yàn)分析

李飛龍

(貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)史研究所,貴州貴陽(yáng) 550025)

人才開(kāi)發(fā)、權(quán)利保障與反貧困
——基于貴州集中連片特困民族縣的經(jīng)驗(yàn)分析

李飛龍

(貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)史研究所,貴州貴陽(yáng) 550025)

西奧多·W.舒爾茨和馬蒂亞·森認(rèn)為,不斷提高落后地區(qū)勞動(dòng)者的素質(zhì)和權(quán)利保障才是解決貧困的關(guān)鍵。實(shí)際上,這兩個(gè)方面在貴州集中連片特困民族縣的表現(xiàn)都十分突出。改革開(kāi)放以來(lái),貴州的貧困問(wèn)題因?yàn)槊娣e大、程度深、人口多而一直備受關(guān)注,貴州同是集中連片特困民族縣和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣就有36個(gè)之多。因此要持續(xù)完善人力資源開(kāi)發(fā)政策和構(gòu)建民族地區(qū)反貧困的法律保障機(jī)制。

人力資本;權(quán)利;反貧困

新中國(guó)成立以來(lái),黨和國(guó)家在扶貧過(guò)程中不斷創(chuàng)建扶貧開(kāi)發(fā)的新模式,經(jīng)歷了從救濟(jì)式扶貧到開(kāi)發(fā)和預(yù)防式扶貧的轉(zhuǎn)變。不過(guò),目前中國(guó)的扶貧對(duì)象規(guī)模依然很大,達(dá)到1.28億人,特別是連片的區(qū)域扶貧任務(wù)更加艱巨。目前,雖然學(xué)界將研究的重點(diǎn)投向了集中連片特殊困難地區(qū),產(chǎn)生了大量的成果,但對(duì)集中連片特殊困難民族地區(qū)的考察還未引起足夠重視,實(shí)際上國(guó)家規(guī)定的11個(gè)連片特困地區(qū)大部分都是民族地區(qū)。因此,不重視民族的特點(diǎn),不把民族扶貧當(dāng)作重點(diǎn),顯然將嚴(yán)重影響未來(lái)10年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一 、貴州集中連片特困民族地區(qū)的界定

把集中連片特困地區(qū)作為反貧困的主要思路和實(shí)踐方式,是因?yàn)椤柏毨У貐^(qū)地處行政管理和經(jīng)濟(jì)布局的邊緣地帶,在歷史、政治、自然、民族等多種復(fù)雜因素的共同作用下,這些地方的發(fā)展靠現(xiàn)有的一些經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式已無(wú)法帶動(dòng),常規(guī)的扶貧手段也難以奏效。所以,集中連片扶貧成為未來(lái)10年扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略及路徑的必然選擇?！盵1]而集中連片特困民族地區(qū)的概念,是隨著特困民族地區(qū)的概念提出而形成的。這些民族地區(qū)致貧的因素具有很大的相似性,比如生存條件惡劣,自然災(zāi)害頻發(fā),多處于省際交接地帶,容易成為政策“盲點(diǎn)”,社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后,“貧困文化”根深蒂固,甚至被認(rèn)為已經(jīng)習(xí)慣了貧困。因而,提出集中連片特困民族地區(qū)這一概念具有較強(qiáng)的學(xué)術(shù)意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

改革開(kāi)放以來(lái),貴州的貧困問(wèn)題因?yàn)槊娣e大、程度深、人口多而一直備受關(guān)注?！鞍凑招仑毨?biāo)準(zhǔn),貴州省共有貧困人口1 149萬(wàn)人。根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》,貴州分屬于武陵山片區(qū)、烏蒙山片區(qū)和滇桂黔石漠化片區(qū)。三大片區(qū)占全省87.3%的國(guó)土面積、66.4%的人口、45.3%的生產(chǎn)總值,少數(shù)民族人口占常住人口的59.5%,巖溶地貌占全省巖溶總面積的84.2%?！盵2]目前貴州擁有3個(gè)少數(shù)民族自治州和11個(gè)少數(shù)民族自治縣,對(duì)照國(guó)家的11個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)分縣名單,我們發(fā)現(xiàn)這3個(gè)少數(shù)民族自治州中,除興義市、凱里市、都勻市、福泉市這4個(gè)縣級(jí)市外,其余包括三都水族自治縣等32個(gè)縣份都在滇黔桂石漠化區(qū)之列。所以此32個(gè)縣份加上烏蒙山區(qū)的民族縣威寧,滇黔桂石漠化區(qū)的民族縣鎮(zhèn)寧、關(guān)嶺、紫云,武陵山區(qū)的民族縣務(wù)川、道真、玉屏、印江、沿河、松桃,10個(gè)縣份,共計(jì)42個(gè)縣份,成為貴州集中連片特困民族地區(qū),根據(jù)《貴州省“十二五”扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃》中以50個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣為優(yōu)先區(qū)域的精神,上述42個(gè)縣份中的玉屏侗族自治縣、貴定縣、甕安縣、龍里縣、惠水縣、鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣6縣不在國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣之列,相對(duì)而言這些縣份貧困程度較低。因而,筆者將研究重點(diǎn)放在既是貴州集中連片特困地區(qū)的民族縣份,又是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作的重點(diǎn)縣,計(jì)有36個(gè)縣份,見(jiàn)表1。

貴州集中連片特困民族地區(qū)共有36個(gè)縣,占據(jù)貴州全部縣份的41%,占全省扶貧重點(diǎn)縣的72%,絕大部分集中連片特困民族地區(qū)人口都集中在武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇黔桂石漠化區(qū)。從表1中可以看出,貴州集中連片特困民族地區(qū)分布在除貴陽(yáng)和六盤水以外的其他七個(gè)地級(jí)行政區(qū),其中安順有3縣、黔南州6縣、黔西南州7縣、黔東南州14縣、畢節(jié)市1縣、遵義市2縣、銅仁市3縣。居住的少數(shù)民族主要有苗、土家、仡佬、蒙古、侗、布衣、回、彝、滿、水、瑤、壯、毛南等民族,民族貧困縣行政區(qū)域面積8.6萬(wàn)平方公里,2007年,總?cè)丝谶_(dá)到1 400.39萬(wàn)人,其中少數(shù)民族873.79萬(wàn)人,占少數(shù)民族貧困縣總?cè)丝诘?2.37%?？梢哉f(shuō),貴州集中連片特困民族地區(qū)在整個(gè)貴州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和反貧困開(kāi)發(fā)中占據(jù)著絕對(duì)重要的地位。此外貴州集中連片特困民族地區(qū)貧困率極高,在36個(gè)縣份之中只有安龍(32.7%)和道真(32.9%)2個(gè)縣份的農(nóng)村貧困發(fā)生率低于全省的平均水平33.4%,其余34個(gè)民族地區(qū)縣份的貧困發(fā)生率都高于全省平均水平,三都、平塘、晴隆、望謨4縣的貧困發(fā)生率甚至高于50%。

二、人才開(kāi)發(fā)、權(quán)利保障與反貧困

人才開(kāi)發(fā)的思想來(lái)源于人力資本理論,該理論形成于20世紀(jì)60年代,核心思想是人才在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用。其代表人物西奧多·W.舒爾茨在名著《教育的經(jīng)濟(jì)價(jià)值》中認(rèn)為,美國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的持續(xù)增加和勞動(dòng)生產(chǎn)率的不斷提高并不是傳統(tǒng)意義上的物質(zhì)資本的增加,比如土地、人口和資本量,而是勞動(dòng)者的能力和技術(shù)水平的提高,這一點(diǎn)就是所強(qiáng)調(diào)的人力資本,因而要加大人力資本的投資。舒爾茨指出教育投資是一種重要的經(jīng)濟(jì)投資,從而點(diǎn)明了作者強(qiáng)調(diào)的主題,他認(rèn)為,人口的質(zhì)量改進(jìn)一定程度取決于教育,因而發(fā)展教育事業(yè)對(duì)發(fā)展中國(guó)家人力資本形成、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展具有重要意義,教育事業(yè)的發(fā)展是發(fā)展中國(guó)家從根本上擺脫不發(fā)達(dá)狀況的唯一出路[3]。

此外,舒爾茨利用新古典學(xué)派的分析方法,在《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》中,提出了“貧困但有效率”的著名命題,他認(rèn)為貧困人口之所以貧窮是因?yàn)槿狈χR(shí)和高質(zhì)量的投入,只要增加農(nóng)戶知識(shí)及有效使用“較好”技術(shù)的知識(shí),便可望打破傳統(tǒng)的內(nèi)部均衡和停滯條件,從而帶來(lái)更高產(chǎn)量,改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè),消除貧困[4]。因此,舒爾茨認(rèn)為教育的發(fā)展,不斷提高落后地區(qū)勞動(dòng)者的素質(zhì)才是實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要基礎(chǔ),是打破貧困惡性循環(huán)的重要突破點(diǎn)。

表1 2011年貴州省集中連片特困民族地區(qū)貧困人口及發(fā)生率

關(guān)于這一點(diǎn),貴州民族的人力資本發(fā)展還落后的多,據(jù)“六普”數(shù)據(jù)顯示,貴州15歲及以上人口文盲人數(shù)達(dá)到303.85萬(wàn)人,粗文盲率為8.74%。從分布來(lái)看,文盲和半文盲人口多數(shù)分布在少數(shù)民族地區(qū)?！拔迤铡睍r(shí)畢節(jié)地區(qū)的文盲人口規(guī)模高達(dá)1 309 528人,并且分布不均,貴州的鎮(zhèn)寧縣,每10萬(wàn)人中15歲及以上的文盲人口為28.13%,超過(guò)全國(guó)18.58個(gè)百分點(diǎn),超過(guò)全省9.73個(gè)百分點(diǎn)。這些地區(qū)基本分別在交通不便,經(jīng)濟(jì)落后,教育資源匱乏的深山區(qū)、高寒山區(qū)、石山區(qū)。鄧玲玲等人研究發(fā)現(xiàn)地處貴州麻山、瑤山、雷公山、月亮山、烏蒙山、武陵山的村寨,女孩入學(xué)率只有60%[5]。

20世紀(jì)70年代,一些學(xué)者開(kāi)始從文化的角度討論社會(huì)貧困問(wèn)題的深層次原因,進(jìn)而形成了社會(huì)排斥的基本思想和概念,其強(qiáng)調(diào)的是特定個(gè)人或者群體被社會(huì)所排斥,或至少是他們自己感到被排斥參與到社會(huì)生活各個(gè)方面的現(xiàn)象。社會(huì)排斥會(huì)發(fā)生各個(gè)領(lǐng)域,包括勞動(dòng)力市場(chǎng)、公共物品供給、教育、政治參與等領(lǐng)域,其類型包括性別、種族、年齡、民族、職業(yè)和疾病、地理位置、甚至是社會(huì)等級(jí)和收入分配,等等。社會(huì)排斥理論普遍認(rèn)為,貧困人口參與社會(huì)生活能力的失敗是貧困的基本表象,而社會(huì)排斥才是根源,因此從能力的視角,社會(huì)排斥可以看作是貧困的一個(gè)方面。社會(huì)排斥導(dǎo)致了能力失敗,能力失敗加劇了不平等,而不平等導(dǎo)致了更大的貧困。

受“社會(huì)排斥”思想的影響,美國(guó)學(xué)者彼德·湯森于1979年提出了“相對(duì)剝奪”概念,他認(rèn)為,“當(dāng)某些個(gè)人、家庭和群體沒(méi)有足夠的資源去獲得自己所屬的那個(gè)社會(huì)公認(rèn)的、一般都能享受到的飲食、生活條件、舒適和參與某些活動(dòng)的機(jī)會(huì),那么就可以說(shuō)他們處于貧困狀態(tài)。他們由于缺少資源而被排斥在一般生活方法、常規(guī)及活動(dòng)之外。”[6]湯森“相對(duì)剝奪”強(qiáng)調(diào)的是權(quán)利沒(méi)有得到保障不僅是貧困的原因,而且是貧困的表現(xiàn),貧困人口是在被侵占、被剝奪中被排斥在社會(huì)生活的主流之外[7]。

印度經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森應(yīng)用權(quán)利的分析話語(yǔ),進(jìn)而把貧困與能力剝奪分析引入到了一個(gè)嶄新的高度。森指出,決不能僅僅用收入的低下來(lái)表示貧困,貧困必須被視為一種基本能力的剝奪,權(quán)利保障是擺脫貧困的最主要保障。在《貧困與饑荒》中,森直接把貧困定義為一種權(quán)利方法,將側(cè)重點(diǎn)放在每個(gè)人在包括食物在內(nèi)的商品組合方面的權(quán)利,把饑餓看作是未被賦予取得一個(gè)包含有足夠食物消費(fèi)組合權(quán)利的結(jié)果[8](P1-4)。因而在解釋饑荒中,他認(rèn)為自然災(zāi)害雖然與饑荒有密切的關(guān)系,但只是起到了引發(fā)和加劇的作用,權(quán)利的匱乏、喪失或者權(quán)利失敗才是加劇貧困和饑餓、導(dǎo)致大規(guī)模饑荒的主要原因。這種解釋有很強(qiáng)的說(shuō)服力,因?yàn)椤罢ㄒ?guī)的制訂者之所以忽視窮人權(quán)利,而政府法規(guī)的執(zhí)行者也有法不依,其重要原因是弱勢(shì)群體往往在法規(guī)制訂過(guò)程和執(zhí)行過(guò)程中‘缺席’。強(qiáng)調(diào)權(quán)利平等和社會(huì)公正的一大要義是要讓弱勢(shì)群體參與修訂制度規(guī)則,并促使現(xiàn)有的規(guī)則趨于更合理、更公平?！盵9]貴州集中連片特困民族地區(qū)由于受到多種條件的限制,實(shí)踐上很難參與到修訂制度規(guī)則中去。

阿馬蒂亞·森在《以自由看待發(fā)展》中分析了隱藏在貧困背后的生產(chǎn)方式的作用,以及貧困的實(shí)質(zhì)。他認(rèn)為貧困的實(shí)質(zhì)就是能力的缺乏,這種解釋突破了傳統(tǒng)的將貧困等同于低收入的狹隘界限,提出用能力和收入來(lái)衡量貧困的思路。森用大部分篇幅論述了自由與發(fā)展的關(guān)系,所涉及的領(lǐng)域主要包括貧困、民主、饑荒、市場(chǎng)與政府的作用、人口和糧食、婦女、文化傳統(tǒng),等等。此外,還探討了五種工具性的自由(政治自由、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)機(jī)會(huì)、透明性保證以及防護(hù)性保障[10]。自由之間的聯(lián)系是經(jīng)驗(yàn)性和因果性的,特定類型的自由能促進(jìn)其他自由的發(fā)展,他強(qiáng)調(diào)為了救濟(jì)、救急、賑災(zāi)、扶助老弱病殘等目的而要建立社會(huì)安全網(wǎng)。總之,森強(qiáng)調(diào)以人為中心的發(fā)展,堅(jiān)持人本主義,迫切要求消除最嚴(yán)重的貧困,并且改善最需要幫助的人的生活福利狀況。

三、反貧困中人才開(kāi)發(fā)和權(quán)利保障的反思

盡管民族地區(qū)反貧困有了很大的發(fā)展,但到2010年末,民族自治地區(qū)低于1 274元標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口還有1 481萬(wàn),占全國(guó)農(nóng)村貧困人口(2 688萬(wàn)人)的比重達(dá)到55.1%,比2009年(54.3%)還上升0.8%。民族自治地方的貧困程度比其他地方更為嚴(yán)重,2006—2010年民族自治地方的貧困發(fā)生率分別為18.9%、18.6%、17.6%、16.4%和12.2%,與全國(guó)同期貧困發(fā)生率(6.0%、4.6%、4.2%、3.8%和2.8%)相比,分別高出的百分點(diǎn)為12.9、14、13.4、12.6和9.4,民族自治地方的貧困發(fā)生率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)同期的貧困發(fā)生率。同時(shí),2006—2010年,民族自治地方農(nóng)村貧困人口占同期全國(guó)農(nóng)村貧困人口的比重分別為44.5%、52.2%、52.5%、54.3%和55.1%,呈逐年增加趨勢(shì)?？傮w來(lái)看,民族自治地區(qū)生存條件仍然較差,解決貧困的難度大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),2010年末,民族自治地方因?yàn)?zāi)返貧人口為226.4萬(wàn)人,返貧率為15.3%,比上年(14.1%)上升1.2個(gè)百分點(diǎn);有1 870.8萬(wàn)人未解決飲水安全問(wèn)題,缺乏基本生存條件需易地搬遷對(duì)象有71.4萬(wàn)戶,266.8萬(wàn)人(除廣西、貴州)[11]。

按照阿瑪?shù)賮啞ど亩嗑S度貧困理論,貧困不單純指收入水平低,還包括生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生健康、文化素質(zhì)、個(gè)體發(fā)展能力等多個(gè)方面貧困。而我國(guó)目前主要采取的還是收入指標(biāo)來(lái)界定貧困人口,包括民族地區(qū)的貧困率、返貧率都是根據(jù)人均年純收入來(lái)劃定的。而對(duì)人力資本的開(kāi)發(fā)和塑造以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)重視不夠,尤其在少數(shù)民族貧困地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身的自然條件,以基本的設(shè)施建設(shè)為出發(fā)點(diǎn),依靠發(fā)展產(chǎn)業(yè),并且利用外部輸入短缺生產(chǎn)要素(資金、物質(zhì)),來(lái)實(shí)現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展[12]。片面的追求經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)來(lái)衡量反貧困的成效,誤導(dǎo)了反貧困工作的方向,降低了反貧困的效率。馬克思曾闡述過(guò),人是生產(chǎn)力中最活躍的、最具決定性的因素,因此人的能力素質(zhì),極大的影響著生產(chǎn)力的大小及生產(chǎn)效率的高低,民族地區(qū)貧困人口發(fā)展能力相對(duì)較弱,嚴(yán)重制約了其對(duì)扶貧資源的利用能力。受到健康狀況、受教育程度、思想意識(shí)和經(jīng)濟(jì)水平因素的制約,會(huì)造成扶貧的“短板效應(yīng)”,脫貧人口在后期生產(chǎn)中極易因個(gè)體素質(zhì)低,難以應(yīng)對(duì)災(zāi)害及疾病帶來(lái)的致貧風(fēng)險(xiǎn)而返貧。同時(shí),片面追求經(jīng)濟(jì)效益,難免會(huì)破壞生態(tài)與發(fā)展之間的平衡,貴州民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境非常脆弱,貧困中容易因?yàn)閷で蟆岸?、平、快”?xiàng)目,對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)新的壓力。目前許多最為貧困的地方,往往出現(xiàn)過(guò)“過(guò)度開(kāi)發(fā)——資源短缺——人口貧困——快速開(kāi)發(fā)——生態(tài)惡化——貧困加劇”的惡性循環(huán)圈。

長(zhǎng)期以來(lái)形成的以政府主導(dǎo)的、自上而下的、組織管理型的反貧模式在貴州集中連片特困民族地區(qū)反貧困的實(shí)踐中產(chǎn)生了重要影響,但是政府反貧困組織系統(tǒng)也逐漸暴露出明顯的缺陷和不足。首先是政府反貧組織機(jī)構(gòu)臃腫,扶貧資源內(nèi)部消耗過(guò)大,由于扶貧資源是以“自上而下、級(jí)撥付級(jí)”的方式進(jìn)行傳遞,在如此多的部門和機(jī)構(gòu)中層層傳遞,難免造成扶貧資源在下?lián)苁褂眠^(guò)程中被過(guò)多的中間環(huán)節(jié)消耗,有的還被一些單位和部門擠占挪用,真正到達(dá)貧困村、貧困戶手中的扶貧資源大打折扣。其次是政府反貧部門機(jī)構(gòu)多,扶貧資源難以整合,在扶貧的實(shí)踐中,由于資金監(jiān)管權(quán)與使用權(quán)下發(fā)到各部門,而各部門對(duì)貧困開(kāi)發(fā)工作的重視程度不一,在扶貧資源的整合上難度較大。扶貧開(kāi)發(fā)辦作為牽頭單位,而非領(lǐng)導(dǎo)單位,嚴(yán)重制約了扶貧開(kāi)發(fā)工作的投入力度。再次是政府參與過(guò)度,扶貧市場(chǎng)尚未形成,在長(zhǎng)期的扶貧實(shí)踐中,很容易形成貧困人口對(duì)政府的依賴,操作機(jī)制并不直接面對(duì)貧困人口,收益群體有很大的局限性,而且貧困人口被排斥在反貧困組織之外,內(nèi)生動(dòng)力缺乏。最后,由于政府既是項(xiàng)目的決策者、投資者、實(shí)施者,又是扶貧項(xiàng)目的執(zhí)行監(jiān)督和效益評(píng)估主體,監(jiān)管體系仍有不少問(wèn)題,比如資金管理和項(xiàng)目管理不協(xié)調(diào),項(xiàng)目審批層次過(guò)多,缺乏制度化的檢查和追責(zé)制度。

同時(shí),還考慮到民族地區(qū)民眾權(quán)利缺失,比如社會(huì)保障給付水平低,民族地區(qū)的農(nóng)戶很難負(fù)擔(dān)大病住院的自付資金,至2010年,民族地區(qū)貧困縣仍有12.2%的農(nóng)戶生病不能及時(shí)就醫(yī),其中不能就醫(yī)中51.9%是的人士是由于經(jīng)濟(jì)困難[11]。貧困人口多導(dǎo)致社會(huì)救助的覆蓋面有限,資金不足導(dǎo)致參保率低。農(nóng)村社會(huì)保障資金來(lái)源渠道單一,目前主要采取中央財(cái)政補(bǔ)貼、地方財(cái)政補(bǔ)貼加農(nóng)戶自籌部分。在貴州少數(shù)民族貧困地區(qū),不僅地方財(cái)政籌集資金能力較弱,農(nóng)戶收入也很低。以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)為例,貴州地方財(cái)政的人均收入處于全國(guó)偏下水平,2009年養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼占財(cái)政收入的比重極低,僅為0.003%,遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平的0.282%,參保率僅為0.16%,遠(yuǎn)低于全國(guó)的10.21%。在集體經(jīng)濟(jì)薄弱情況下,個(gè)人賬戶實(shí)質(zhì)上只能完全依靠農(nóng)民個(gè)人的積累,而實(shí)際上農(nóng)民也根本沒(méi)有支付能力。還比如生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利,貴州在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用上雖然有一些涉及礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策,但這些政策普遍帶有較強(qiáng)烈的部門色彩,缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

四、人才開(kāi)發(fā)和權(quán)利保障下推進(jìn)反貧困

目前民族地區(qū)反貧困就是要充分體現(xiàn)民族特點(diǎn),針對(duì)不同扶貧對(duì)象和生態(tài)環(huán)境區(qū)域?qū)嵭胁町惢鲐氄?基本上可以體現(xiàn)在三點(diǎn):一是針對(duì)自身有一定發(fā)展能力但由于種種原因陷入貧困的人口,以政府幫扶政策為主,重點(diǎn)在提高貧困人口發(fā)展能力,增加農(nóng)民收入,解決脫貧問(wèn)題;二是針對(duì)雖然有一定發(fā)展能力但居住在“一方水土不能養(yǎng)一方人”的生態(tài)環(huán)境極差地區(qū)的貧困人口,以移民搬遷和生態(tài)修復(fù)政策為主,改變生存環(huán)境;三是針對(duì)自身沒(méi)有發(fā)展能力又無(wú)其他生活來(lái)源且長(zhǎng)期陷入貧困的人口,以社會(huì)救助政策為主,保障基本生活需要。在整個(gè)反貧困政策體系中,根據(jù)貧困地區(qū)的不同特點(diǎn)各有側(cè)重,構(gòu)建一個(gè)完整的反貧困政策體系。針對(duì)人力資本和權(quán)利自由缺失程度,著力持續(xù)推進(jìn)人力資源開(kāi)發(fā)政策和構(gòu)建民族地區(qū)反貧困的法律保障機(jī)制。

一方面,持續(xù)推進(jìn)人力資源開(kāi)發(fā)政策。貴州民族地區(qū)農(nóng)村人力資源有數(shù)量豐富,存量增長(zhǎng)快,年齡結(jié)構(gòu)輕等諸多特點(diǎn),但又存在著人力資源素質(zhì)不高,人力資源就業(yè)結(jié)構(gòu)單一、就業(yè)不足,人力資源空間分布不均衡等多方面問(wèn)題,導(dǎo)致貴州民族地區(qū)的人力資本很難適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,已成為反貧困的瓶頸性制約。解決此問(wèn)題,首先應(yīng)該實(shí)行適度的人口增長(zhǎng)控制政策,2010年第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示,與2000年相比各少數(shù)民族人口增長(zhǎng)6.92%,比全國(guó)平均增長(zhǎng)水平5.84%高出1.08個(gè)百分點(diǎn)。民族地區(qū)過(guò)快的人口增長(zhǎng)顯然是經(jīng)濟(jì)滯后的重要因素。其次,加快貴州集中連片特困民族地區(qū)教育的發(fā)展,改變少數(shù)民族地區(qū)基礎(chǔ)教育差,高等教育不高的問(wèn)題,把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置,通過(guò)各種途徑增加教育投入,把教育投入列入到扶貧資源的配置中,加大中央的財(cái)政支持,保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi),此外還要重視少數(shù)民族地區(qū)的婦女教育。再次,大力發(fā)展衛(wèi)生事業(yè),提高居民健康素質(zhì),建立經(jīng)濟(jì)扶貧和衛(wèi)生扶貧的有機(jī)聯(lián)合政策,通過(guò)中央政府及發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政和物質(zhì)支持,解決貴州民族地區(qū)的衛(wèi)生設(shè)施與“缺醫(yī)少藥”問(wèn)題。

另一方面,構(gòu)建民族地區(qū)反貧困的法律保障機(jī)制。少數(shù)民族地區(qū)反貧困法律體系以憲法為依據(jù),以民族自治地方的自治條例和單行條例為基礎(chǔ),以有關(guān)少數(shù)民族地方反貧困的規(guī)章制度為主體,以社會(huì)保障制度和農(nóng)民貧困救濟(jì)、扶貧開(kāi)發(fā)制度為主要內(nèi)容,與少數(shù)民族地區(qū)財(cái)政、稅收、金融、可持續(xù)發(fā)展等相關(guān)制度配合。反貧困法以法律的形式確定少數(shù)民族貧困地區(qū)反貧困的目標(biāo)和原則,界定民族貧困地區(qū)的貧困標(biāo)準(zhǔn)、扶持對(duì)象,規(guī)定少數(shù)民族地區(qū)反貧困資金的投入與使用管理方式、反貧困的主要措施,明確反貧困執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)構(gòu)包括職責(zé),確定相關(guān)主題的權(quán)利、義務(wù)及違法責(zé)任等,把反貧困納入到法治化的軌道。民族地區(qū)反貧困法律的實(shí)施效果依賴于對(duì)該法律的立法、執(zhí)法和司法活動(dòng)的監(jiān)察和督促,其監(jiān)督主體包括國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公民、大眾傳播媒體。作為執(zhí)行監(jiān)督核心力量的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān),要做到秉公執(zhí)法,各級(jí)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)主要責(zé)任,不定期對(duì)扶貧資金的使用和管理進(jìn)行審核。社會(huì)組織要具有一定數(shù)量的固定成員,健全的組織結(jié)構(gòu),周密的行為規(guī)范,嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奶幚硪?guī)則,公益心強(qiáng)烈,這對(duì)反貧困法律的執(zhí)行效果具有重大影響。少數(shù)民族地區(qū)貧困者,更加需要自身的法律素養(yǎng),強(qiáng)化公民意識(shí),明確自己的權(quán)利義務(wù)。國(guó)家應(yīng)完善信息暢通機(jī)制,強(qiáng)化輿論監(jiān)督,新聞媒體是開(kāi)展輿論監(jiān)督最有力、最有效的工具,能及時(shí)把官僚主義和違法亂紀(jì)行為置于眾目睽睽之下,產(chǎn)生強(qiáng)力有為的監(jiān)督效應(yīng)。

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Talent Development,Rights Protection and Anti-poverty——On the basis of empirical analysis of Guizhou Exceptional Poverty-stricken Ethnic Minority Counties in Concentrated Contiguous Regions

LI Fei-long
(Research Institute of Economic History,Guizhou University of Financial and Economics,Guiyang, Guizhou 550025,China)

Theodore W.Shultz and Martia Sen regard it vital key to solve the problems of poverty is to improve the quality of the workers in the less developed areas and rights protection.In fact,this is obviously true with the Guizhou Exceptional Poverty-stricken Ethnic Minority Counties in Concentrated Contiguous Regions.Since the opening and reforming policies, the poverty issue of Guizhou Province has always been in concern because of the scale in area,depth of poverty and its huge population.There are 36 Exceptional Poverty-stricken Ethnic Minority Counties in Concentrated Contiguous Regions and National Key Poverty Relief Development Counties.Therefore it is necessary to continually perfect the human resources development policies and construct legal rights protections mechanism in the ethnic minority areas.

human capital;right;anti-poverty

F323.8

A

1672-934X(2014)03-0074-06

2014-03-25

國(guó)家社科基金項(xiàng)目(12BDJ024);貴州省科技廳、貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)軟科學(xué)聯(lián)合資金項(xiàng)目(黔科合體R字[2013] LKC2031號(hào))階段性成果

李飛龍(1981-),男,江蘇東海人,貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)史研究所教授,中共中央黨校中共黨史專業(yè)博士,主要從事中國(guó)現(xiàn)代鄉(xiāng)村史研究。