文 郭慶珠

以全會(huì)精神審視法治引領(lǐng)和規(guī)范作用下的行政執(zhí)法

文 郭慶珠

黨的十八屆四中全會(huì)提出“必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用”，這可以說(shuō)是在新時(shí)期對(duì)我國(guó)各項(xiàng)工作提出的一個(gè)總的綱領(lǐng)性要求。作為法治政府建設(shè)核心內(nèi)容的行政執(zhí)法顯然也要在“法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用”之下。本次全會(huì)通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)》（以下簡(jiǎn)稱《公報(bào)》）和《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），有多處文字涉及到了行政執(zhí)法的規(guī)范化問(wèn)題，并從頂層設(shè)計(jì)的高度勾勒出了法治引領(lǐng)和規(guī)范作用下行政執(zhí)法的基本框架，這也充分說(shuō)明了行政執(zhí)法法治化在依法治國(guó)、建設(shè)法治政府中的現(xiàn)實(shí)意義、突出地位和重要作用。

一、法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的控制，防止權(quán)力濫用。十八屆四中全會(huì)指出：“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！痹诂F(xiàn)代國(guó)家，法律的實(shí)施主要是由行政機(jī)關(guān)來(lái)完成的，法律規(guī)定的內(nèi)容絕大部分要通過(guò)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行權(quán)的行使來(lái)實(shí)現(xiàn)。作為行政權(quán)力行使的最基本依據(jù)，現(xiàn)代法治所要求的“良法”是控制行政權(quán)力的“重器”。但是，應(yīng)該看到，由于立法機(jī)關(guān)主要通過(guò)會(huì)議的方式來(lái)進(jìn)行立法，面對(duì)著錯(cuò)綜復(fù)雜而又不停變化的社會(huì)關(guān)系，立法機(jī)關(guān)的因應(yīng)很可能會(huì)不夠靈敏或具有一定的滯后性。因此，為了保持法律的穩(wěn)定性，避免立法內(nèi)容的頻繁修改或廢止，立法總是習(xí)慣于在很多問(wèn)題的處理上作出相對(duì)模糊和原則性的規(guī)定，從而授予行政機(jī)關(guān)比較大的裁量權(quán)，為行政權(quán)力的濫用留下了空間。而且，行政權(quán)具有主動(dòng)、不間斷的特性，一旦人們掌握行政權(quán)，總是會(huì)趨向于把這種主動(dòng)、不間斷的權(quán)力運(yùn)用到最大，也大大增加了權(quán)力濫用的可能性。那么，怎樣才能更為有效地控制行政權(quán)力呢？法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用成為最優(yōu)的選擇，主要體現(xiàn)為：在有“良法”保障的前提下，通過(guò)各種法律制度的設(shè)計(jì)，把行政權(quán)力濫用的可能性壓縮到最低。從《公報(bào)》和《決定》中也可以看出，在提到行政執(zhí)法時(shí)，有相當(dāng)多的文字是闡述有關(guān)制度內(nèi)容的，主要包括政府權(quán)力清單制度、行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度、行政執(zhí)法責(zé)任制、政務(wù)公開(kāi)制度等，這也充分說(shuō)明黨中央對(duì)行政執(zhí)法中法律制度建設(shè)的重視。

二、法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用有助于行政執(zhí)法的公正嚴(yán)明，更好地保護(hù)公民權(quán)益。公正是現(xiàn)代社會(huì)追求的基本價(jià)值準(zhǔn)則之一。人們常說(shuō)，“公平正義比太陽(yáng)還要有光輝”，體現(xiàn)出公正價(jià)值在現(xiàn)代社會(huì)的重要性。這一準(zhǔn)則在行政執(zhí)法中的最基本體現(xiàn)是要求行政機(jī)關(guān)要平等對(duì)待執(zhí)法對(duì)象。這是憲法規(guī)定的公民平等權(quán)在行政執(zhí)法領(lǐng)域的具體化，在實(shí)踐中往往要求不能進(jìn)行選擇性執(zhí)法、不能出于不正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)進(jìn)行執(zhí)法，也不能在執(zhí)法的過(guò)程中考慮某些與執(zhí)法活動(dòng)無(wú)關(guān)的因素進(jìn)而作出不公正的裁決等。除了公正外，行政執(zhí)法還要嚴(yán)明。執(zhí)法不嚴(yán)同樣也是對(duì)公正的侵害。在生活中，人們經(jīng)常會(huì)聽(tīng)到或看到有違法事件存在而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)卻不作為或消極作為的情況，這對(duì)于認(rèn)真守法的公民而言顯然是不公正的，也是對(duì)其權(quán)益的不尊重，會(huì)極大地影響行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力。只有在公正的基礎(chǔ)上嚴(yán)格執(zhí)法，才能創(chuàng)造出和諧有序的社會(huì)環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

法治是行政執(zhí)法公正嚴(yán)明的最根本保障，對(duì)此，可從以下兩個(gè)層面進(jìn)行理解：首先，行政是對(duì)法律的執(zhí)行，而法律具有最廣泛的民意基礎(chǔ)，當(dāng)然也就具有最本源意義上的公正性。同時(shí)，法律所具有的普遍實(shí)施的特性也是執(zhí)法嚴(yán)明的最大動(dòng)力。其次，現(xiàn)代法治社會(huì)通過(guò)一系列制度設(shè)計(jì)推動(dòng)行政執(zhí)法公正嚴(yán)明，最為典型的就是法院通過(guò)司法審查對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，盡可能保證行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不偏離公正嚴(yán)明的執(zhí)法軌道。若偏離了這一軌道，則無(wú)論是執(zhí)法中的作為還是不作為等都會(huì)受到追究，并承擔(dān)相應(yīng)法律后果，從而達(dá)到更好地保障人民群眾權(quán)益的目的。

三、法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用有助于增強(qiáng)人民群眾對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的認(rèn)同，減輕或消弭執(zhí)法活動(dòng)中行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和群眾之間的張力關(guān)系，盡可能地避免出現(xiàn)執(zhí)法中的“官民”沖突。行政機(jī)關(guān)在開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)時(shí)和執(zhí)法對(duì)象之間是一種管理與被管理的關(guān)系。從人的本性而言，面臨約束時(shí)很可能會(huì)自然而然產(chǎn)生不服從甚至抵觸的情緒，因此，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法對(duì)象之間事實(shí)上存在一定的張力關(guān)系，一旦沒(méi)有得到很好的處理，這種張力很可能會(huì)急劇放大，進(jìn)而形成沖突性事件，甚至是群體性事件。執(zhí)法對(duì)象對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的認(rèn)同會(huì)極大地緩解這種張力，從而使執(zhí)法活動(dòng)可以平和、有序地進(jìn)行，還可以節(jié)約行政執(zhí)法成本，提高行政效率。那么，怎樣才能達(dá)到這種理想的狀態(tài)呢？法治依然是最好的選擇。因?yàn)榉蓵?huì)對(duì)社會(huì)關(guān)系的處理作出明確、具體的規(guī)定，并通過(guò)相關(guān)的制度使處理過(guò)程公開(kāi)、可控，人們通過(guò)對(duì)法律規(guī)定的了解以及對(duì)執(zhí)法過(guò)程的適當(dāng)參與，可以減輕對(duì)行政權(quán)力濫用的質(zhì)疑，從心理上更容易接受執(zhí)法結(jié)果，從而避免沖突的發(fā)生。若沒(méi)有法治的引領(lǐng)和規(guī)范，執(zhí)法中的暗箱操作、違規(guī)濫權(quán)現(xiàn)象必定十分普遍，各種“官民”沖突也必然大量增加。

因此，學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神，加強(qiáng)行政執(zhí)法相關(guān)制度建設(shè)，從制度層面為我國(guó)未來(lái)法治政府建設(shè)指明方向，刻不容緩。

一是政府權(quán)力清單制度。政府權(quán)力清單制度是一種形象的說(shuō)法，也就是說(shuō)政府權(quán)力屬于執(zhí)行權(quán)的范疇，應(yīng)該有法律的明確授權(quán)，對(duì)于沒(méi)有法律授權(quán)的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)是不可以行使的。權(quán)力清單制度可以保證行政執(zhí)法過(guò)程中做到職權(quán)法定、邊界清晰、主體明確，避免行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)或越權(quán)行政。

二是行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。前面已經(jīng)提到，在現(xiàn)代社會(huì)，行政機(jī)關(guān)往往享有非常大的行政裁量權(quán)，即行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的權(quán)力范圍、空間、限度內(nèi)，可以根據(jù)自己的判斷作出執(zhí)法結(jié)果。只要執(zhí)法結(jié)果在上述法律規(guī)定的范圍、空間和限度內(nèi)，都是合法的，因而法律對(duì)于行政機(jī)關(guān)在裁量權(quán)內(nèi)自我判斷的控制是比較弱的。為了彌補(bǔ)法律的這一缺陷，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度就應(yīng)運(yùn)而生了。所謂基準(zhǔn)主要是指行政裁量權(quán)行使的操作標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則，通過(guò)這一制度建設(shè)使得行政裁量權(quán)的行使更為具體、客觀、統(tǒng)一，防止權(quán)力行使的隨意和無(wú)序。

三是行政執(zhí)法責(zé)任制。行政執(zhí)法責(zé)任制是規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)的一項(xiàng)重要制度。有權(quán)力就應(yīng)有責(zé)任，強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任可以使行政機(jī)關(guān)及其工作人員提高執(zhí)法的責(zé)任心，養(yǎng)成公正嚴(yán)明執(zhí)法的自覺(jué)性。比如，很多地方推行的行政執(zhí)法評(píng)議考核和責(zé)任追究制度等就是行政執(zhí)法責(zé)任制的重要內(nèi)容之一，對(duì)于規(guī)范性執(zhí)法起到了一定的作用。

四是政務(wù)公開(kāi)制度。人們常說(shuō)：“陽(yáng)光是最好的殺毒劑，路燈是最好的警察?！闭?wù)公開(kāi)是保障人民群眾知情權(quán)、對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督的最好方式。若沒(méi)有政務(wù)公開(kāi)，行政活動(dòng)秘密進(jìn)行，人民群眾的監(jiān)督就無(wú)從談起。十八屆四中全會(huì)指出，政務(wù)公開(kāi)包括“決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)”，為政務(wù)公開(kāi)的法治化發(fā)展指明了方向，即政務(wù)公開(kāi)是全面的、多層次的，目的是為了更好地保障人民群眾的權(quán)益。

天津師范大學(xué)法學(xué)院

（責(zé)編/傅建芬）