王浩林

(安徽財經大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233030)

在政府職能轉型及就業(yè)形勢日趨復雜的背景下，需要謹慎權衡公共就業(yè)服務(以下簡稱PES)提供的公平與效率，以實現(xiàn)社會福利的最大化。一個可行的方法就是從政府一元提供逐步向社會多元合作過渡，以提高公共就業(yè)服務的靈活性和實效性[1]。政府向社會購買PES是最常用的合作方式[2]，但是它還有不少問題亟待解決。例如，合作模式復雜多樣[3]，需要了解它們的適用性；需要謹慎對待合作購買模式引發(fā)的一系列合同治理問題[4]。歐盟為應對金融危機采取了一系列就業(yè)服務合作戰(zhàn)略，并且取得了一定的成效[5]。歐盟在不同文化背景下的PES社會合作經驗，以及豐富的研究文獻給我們提供了可借鑒的經驗和進一步審視我國公共就業(yè)服務體制及創(chuàng)新社會合作實踐的機會。

一、歐盟國家公共就業(yè)服務社會合作的嬗變

(一)公共就業(yè)服務社會合作與危機治理和福利變革

公共就業(yè)服務的出現(xiàn)是為了應對社會失業(yè)壓力。1910年英國建立的第一個全國性的勞動力交易平臺就被賦予了“保證社會良好秩序”的意義。1919年剛誕生的國際勞工組織(以下簡稱ILO)鄭重向成員國推薦PES制度，希望構建一個國家壟斷的就業(yè)服務體系。二戰(zhàn)之后ILO的態(tài)度開始有所松動，但當時歐洲國家的主導思想仍是國家壟斷就業(yè)服務[6]。

20世紀70年代的石油危機和經濟危機徹底改變了歐洲國家的福利格局，國家壟斷社會福利的合法性受到挑戰(zhàn)。英國首先吹響了改革的號角，保守黨在改革的第二階段開始了公共事業(yè)領域的非國有化進程，解除了就業(yè)服務長期管制狀態(tài)，私人就業(yè)服務部門得到發(fā)展。1997年的“新政計劃”(The New Deal Programmers)正式推動PES社會合作，其后殘疾人新政(The New Deal for Disabled People)的服務直接外包給了營利和非營利性質的網絡職業(yè)介紹組織。英國的公共就業(yè)服務社會合作模式的影響力很快在其他歐盟國家顯現(xiàn)，各國相繼開始了“本土化”的就業(yè)服務體系改革。

2008年的金融危機又一次引發(fā)歐盟國家公共就業(yè)服務體系的變革，并將其推向了更高層級的社會網絡治理模式。歐盟早在2000年就開始嘗試建立PES國際合作網絡，發(fā)起了名為EQUAL的共同體倡議(2000-2006)。EQUAL先后投入了30億歐元支持成員國社會合作實踐，涉及公共部門、培訓和教育機構、非營利組織、企業(yè)、學校和研究機構，超過20萬人從中受益。2008年金融危機爆發(fā)促使歐盟加快了社會合作的步伐，努力打造一個跨國就業(yè)服務網絡合作平臺。平臺由兩個計劃構成：公共就業(yè)服務機構對話計劃(PES to PES Dialogue)和就業(yè)服務伙伴計劃(Partnership between Employment Services，PARES)。

(二)公共就業(yè)服務社會合作與勞動力市場變化

Price[7]指出20世紀80年代人們就開始普遍質疑壟斷經營的PES機構應對快速變化的勞動力市場的能力。因此，PES作為勞動力市場的關鍵必然要對勞動力市場的變化做出反應，通過社會合作來共同治理就業(yè)問題。PES的社會合作趨勢同勞動力市場變化密不可分，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

第一，人口年齡結構對勞動力市場的影響。老齡化是人口年齡結構最重要的變化之一，受此影響家庭規(guī)?？s小，勞動力減少，發(fā)達國家紛紛考慮延遲退休年齡。若想這一政策取得成功需要考慮三方面因素：老年人就業(yè)機會；雇主雇傭年長員工的意愿；年長員工就業(yè)意愿和工作技能更新。后兩項因素需要積極勞動力市場政策的干預。另外女性勞動者參與率上升，考慮到女性一些特殊生理需求，需要更加人性化的PES。

第二，全球化力量對勞動力市場的影響。引發(fā)勞動力市場改變的全球化基本力量包括新技術和全球競爭，它們激發(fā)了新的產品和產業(yè)，而新舊過渡絕不簡單。為適應“知識經濟”對技能的新要求，PES需要在學習和培訓方面發(fā)揮作用。

第三，彈性的勞動力市場。經濟自由化和全球競爭導致勞動力市場更具彈性，它影響著工作形式、工資、雇員數(shù)量、工作任務、技能及勞動力遷移。在這一過程當中，PES需要調整服務策略以適應形勢，在他們靈活而又富有創(chuàng)新的服務支持下，弱勢群體福利能在新的勞動力市場中得到一定的保障。

第四，失業(yè)率居高不下。20世紀70年代以來的高失業(yè)率已成為歐洲國家的頭號社會問題。以最近的金融危機為例，2007年歐盟25歲以下青年失業(yè)率為15.7%，到2012年上升至22.8%，15歲到24歲青年有三分之二退出勞動力市場[8]。

面對快速變化的勞動力市場，公共就業(yè)服務機構開始承擔超出傳統(tǒng)職業(yè)中介和失業(yè)金管理的職能，提供更大范圍的勞動力市場信息，管理勞動力市場調整計劃，以及提供針對特殊人群的專門服務。政府對他們寄予厚望，但在裁減公務員和削減公共預算的現(xiàn)實背景下，卻無法做到與相應的人力和財力等資源相匹配。因此，政府開始向社會尋求合作。

二、公共就業(yè)服務管理新模式：鏈式思維和行動

公共就業(yè)服務管理新模式源自企業(yè)鏈式思維的引入，其實質是在理清產品生產鏈條的基礎上，建立起一套生產節(jié)點間的聯(lián)系、監(jiān)督與激勵機制。節(jié)點間的關系包括從屬關系、對等關系、考核關系及間接關系等四類。Nick THIJS & Patrick STAES[9]在其研究中發(fā)現(xiàn)了公共就業(yè)服務管理的鏈式傾向，認為鏈式管理是公共管理的復雜主題之一，政府PES機構要想在勞動力市場中起到關鍵作用，就必須迎接這場挑戰(zhàn)。歐盟不少國家嘗試重新定位公共就業(yè)服務機構，發(fā)揮他們在整個勞動力市場鏈中的協(xié)調和聯(lián)絡作用。

(一)公共就業(yè)服務跨界合作

所謂跨界合作既包括跨區(qū)域合作，也包括打破部門界線的部門合作，它能夠提升社會資源的效能，增強積極勞動力市場政策(ALMPs)的執(zhí)行能力。目前歐盟各國具體跨界合作各有不同。奧地利制定了區(qū)域就業(yè)協(xié)議(Territorial Employment Pacts)，協(xié)議伙伴包括公共就業(yè)服務機構、州政府、社會福利辦公室、市政府、議會、學校董事會及非營利組織(以下簡稱NPO)等。比利時政府采納了青年行動計劃(The Action Plan for Young People)，該計劃涉及公共就業(yè)服務機構、NPO、職業(yè)介紹組織及社會臨時就業(yè)機構等。在法國，由市政府牽頭公共就業(yè)服務組織與其職業(yè)介紹機構簽署協(xié)議，為陷入困境的年輕人提供服務。挪威在郡設立職業(yè)指導中心、公共就業(yè)服務機構與郡教育行政單位，以及雇主協(xié)會能力合作為年輕人和部分成年人提供服務。類似的改革為地方公共部門、社會服務組織及雇主協(xié)會間的互動與合作奠定了良好的基礎[9]。

(二)與學校間的合作

在公共就業(yè)服務管理鏈條上，向前與向后延伸是其呈現(xiàn)出來的新特點。所謂向前延伸就是指公共就業(yè)服務機構與學校合作，雙方的合作，尤其在初中階段，是減少輟學，幫助青年人就業(yè)的關鍵。與學校的合作可以通過簽訂正式協(xié)議在國家層面開展，如挪威，或者是在地方層級開展，如德國。在歐盟國家，兩者間的合作還有以非正式的形式建立的，比如奧地利和丹麥。盧森堡公共就業(yè)服務機構為學校提供的心理服務被認為是一項很有意義的實踐。在兩者間的合作中，特別值得稱道的是對學校教師進行培訓，以便為學生及時、經常性地提供職業(yè)指導，如意大利。

(三)與雇主間的合作

公共就業(yè)服務機構與雇主的合作在多層面展開，為需要就業(yè)者，特別是弱勢群體提供服務。在奧地利，公共就業(yè)服務機構人員的六分之一同企業(yè)有緊密合作，專門處理年輕人求職和做學徒事宜。在德國類似的合作集中在三個領域：職業(yè)介紹、殘疾人及學徒工就業(yè)領域，公共就業(yè)服務機構人員的三分之一參與到其中。

在一些國家，包括雇主在內的社會合作伙伴甚至能夠參與就業(yè)服務決策。在奧地利地方和中央的公共就業(yè)服務決策機構中就有社會合作伙伴的代表，而丹麥的勞動力市場政策監(jiān)督委員會也有類似安排。德國2004年頒布了國家培訓協(xié)定(The National Training Pact)，在該框架下設立由雇主代表、聯(lián)邦政府及公共就業(yè)服務機構組成的委員會。荷蘭也同雇主組織達成協(xié)議，以吸納更多年輕人就業(yè)和培訓。法國和匈牙利的人力資源經理被聯(lián)結到信息交流網絡，以改進年輕人的就業(yè)能力。

三、公共就業(yè)服務合作網絡中權力的重新分配

合作不僅僅是協(xié)議或合同的問題，它往往意味著更大規(guī)模的網絡和授權，需要在網絡中合理地配置權力資源。隨著合作的不斷進行，以及經驗的交流與借鑒，網絡權力分布正在悄然發(fā)生著變化，并集中表現(xiàn)在兩類節(jié)點關系：從屬節(jié)點關系和對等節(jié)點關系。前者出現(xiàn)去中心化趨勢，后者不再過分強調對過程的控制。

(一)從屬節(jié)點關系的權力去中心化

所謂從屬節(jié)點關系的權力去中心化就是將公共政策職責從中央轉向地方，這一轉變在過去三十年歐盟國家的勞動力市場政策中早已發(fā)生[10]。政策制定者逐漸認識到地方公共部門在勞動力市場政策中的重要性，與社會伙伴的合作需要設計更具地方性的政策。決策的分散化對于變革歐盟國家的公共就業(yè)服務及轉向新的組織模式都是十分有益的。

去中心化可以分為兩類形式：區(qū)域分權和地方自治。在傳統(tǒng)高集權的行政體系中，區(qū)域分權將勞動力市場和就業(yè)政策等權力移交給區(qū)域政府部門；而地方自治往往涉及職業(yè)介紹和社會救助領域。芬蘭、德國和荷蘭將失業(yè)社會救濟的責任下放給了市政部門，與公共就業(yè)服務機構合作提供一站式服務。地方自治體現(xiàn)在丹麥、波蘭和挪威三個國家。在前兩個國家中，由地方完全負責職業(yè)介紹，而挪威則是由地方層級合作管理就業(yè)中心負責。出現(xiàn)權力轉移區(qū)域化的國家有三個：比利時、西班牙和意大利?？梢园l(fā)現(xiàn)目前絕大多數(shù)(18個)歐盟國家仍然采取傳統(tǒng)的集權式的公共就業(yè)服務組織形式，中央負有就業(yè)服務的主要職責。

從屬節(jié)點關系的權力去中心化原因復雜，不僅僅是由于就業(yè)服務政策的關系。比利時、西班牙和意大利就業(yè)服務職責的分權只是更大范圍權力轉移的一部分，受種族和區(qū)域獨立主義影響。2007年比利時決定成立一個區(qū)域合作機構——協(xié)同工作中心(Synerjob)，協(xié)調工作提供及就業(yè)培訓，促進勞動力跨區(qū)域流動。而勞動力市場政策的地方自治傾向更多地是考慮激活失業(yè)者因素，如丹麥、芬蘭、德國、荷蘭和挪威。一些國家地方部門參與社會救助的傳統(tǒng)也是地方自治的重要背景因素。

(二)對等關系節(jié)點的合作控制：從過程控制轉向目標管理

對等關系的管理分權通常采取目標績效管理(以下簡稱MBO)形式，它是公共就業(yè)服務組織管理中，平衡彈性與問責關系的經典管理戰(zhàn)略。實行績效管理并不代表PES機構放棄指導，而是監(jiān)管方法的改變。執(zhí)行單位在資金、人事及計劃管理方面被賦予更大的裁量權，但也被要求實現(xiàn)既定目標，接受績效評估。PES組織從過程控制轉向目標管理能夠有效地使用績效信息，績效信息不再是為了“控制與問責”，而是用于學習和管理。

公共就業(yè)服務組織MBO同樣也是“新公共管理”思想下公共管理變革的產物。目前，MBO雖然還稱不上是歐盟普遍的PES組織管理模式，但亦不少見。在過去歐盟15國中，北歐國家就有MBO的傳統(tǒng)。現(xiàn)在，MBO模式在各國的實踐當中形式多變，在一些案例中甚至發(fā)現(xiàn)MBO的基本準則沒有得到充分執(zhí)行，2001年的一份研究(Mosley et al.2001)表明MBO存在執(zhí)行差異。雖然有18個歐盟PES組織聲稱采用MBO模式，但當時只有9個國家和比利時佛蘭德斯地區(qū)的MBO體制符合兩個核心標準：事前設定目的，需實現(xiàn)的目標及量化的績效目標；根據既定目標衡量和報告績效情況。

四、歐盟公共就業(yè)服務合作供給模型

歐盟多途徑鼓勵各成員國因地制宜發(fā)展就業(yè)服務合作。歐盟社會基金(European Social Fund，ESF)和歐盟地區(qū)發(fā)展基金(European Regional Development Fund，ERDF)支持地方參與者合作創(chuàng)造就業(yè)機會。而歐盟在2011年開始的就業(yè)服務伙伴計劃直接將改善成員國就業(yè)服務合作設為目標，建立論壇分享經驗。成員國在不同的合作背景下進行實踐，他們在公共就業(yè)服務合作方面都有自己獨道的經驗與模式。

(一)公共就業(yè)服務合作模式劃分標準

(1)合作參與者。公共就業(yè)服務合作參與者可以分為三大類：公共部門、私人部門及利益群體。這些參與者的目標和行為準則有很大的不同，他們的具體活動常常要受過去就業(yè)服務的壟斷體制及各國競爭程度的影響。(2)合作原因。雖然公共就業(yè)服務合作原因不少，但仍然可以用動機因素做基本的劃分，由此可以分為兩大合作動因。一個動因是提升就業(yè)服務能力以完成任務。這些能力一方面是為了提供足夠的服務數(shù)量，例如，在危機期間援助新的失業(yè)人群，或是為長期失業(yè)者提供更多幫助。另一方面是為了保證服務的質量和種類，例如，為殘疾者提供新服務，或是為具體目標群體提供專門服務。后一個動因是處理多維問題的需要，例如，青年就業(yè)問題。(3)合作制度安排。就業(yè)合同安排可以歸為三大類，內部政府合同、基于市場的服務提供者合同和客戶合同。

(二)單一維度合作模型

合作模型可以依據所涉及的參與者進行分類，這種分類方式主要關注的是合作互動關系，受專業(yè)化和能力驅動，最終可以將合作模型分為三大類。

第一類，公共就業(yè)服務機構同私人營利機構的合作。這種類型的合作以提升效率為目的，具體合作機構包括私營就業(yè)機構、臨時工作組織、獵頭機構及私營培訓企業(yè)等，他們或參與具體服務的外包，或參與較為一般的合作(如信息交流)。第二類，公共就業(yè)服務機構與NPO的合作。這種合作模型普遍用于就業(yè)困難人群(如青年人、大齡人員、殘疾人、被排斥者及濫用藥物者)。合作的基礎在于NPO過去為弱勢群體服務所累積的經驗與開發(fā)的技能。2006年的一項調查表明，NPO大約提供英國就業(yè)服務的20%，而在德國、波蘭、瑞典等國的比例明顯降低。第三類，公共部門間的合作。出于整合服務的目的，該合作模型主要涉及衛(wèi)生、教育、培訓和社會救濟等領域。合作層級從簡單的信息共享到正式的合同制度安排，合作既存在于公共就業(yè)服務機構與教育、培訓機構間，也存在于公共就業(yè)服務機構與政府行政部門間。

(三)雙維度合作模型

依據合作目的和合作制度安排這兩個維度可以將合作分為四個類型，如表1所示。

表1 公共就業(yè)服務機構與其他就業(yè)服務提供者的合作模型

模型1和模型3有相同的服務提供者，但不同目的下的主要合作伙伴有所區(qū)別。這兩類模型普遍在就業(yè)服務自由化中使用。模型2和模型4基于自愿為合作基礎，提倡合作、網絡化及經驗交流，而非委托代理關系。這類結構化的合作也可能在不同公共部門間發(fā)生。四類模型并非互相排斥，可以同時發(fā)揮作用，它們是為了應對不同的需要而產生的不同解決方案。值得注意的是，在四類模型中公共就業(yè)服務機構都失去了對就業(yè)服務提供的壟斷，開始與其他參與者共享服務提供責任。但公共就業(yè)服務機構的角色和地位在四類模型中變化很大。

五、結語

就業(yè)服務合作常常涉及多個政策領域，如就業(yè)優(yōu)先權、不同體制的市場定位、福利組織、競標等。這樣一來合作模式往往具有強烈的路徑依賴特征，國家間的直接比較變得困難和復雜。在這樣復雜的變化中我們仍然可以吸取到一些值得借鑒的經驗。

首先，在合作上要先考慮問題，后考慮合作形式。并不是所有類型的合作都適用于某類政策問題，需要根據問題來決定參與者、制度安排及資源。其次，注意平衡效率與機會公平。所有形式的合作都會引發(fā)一個平衡效率與服務機會公平的問題。效率是公私合作的動因，而確保公平是公共就業(yè)服務提供的基本原則。需要從這兩個維度來設計合作形式，或者是至少在不損害一個條件下改善另外一個。再次，平衡不同的利益。平衡參與者的利益是合作的基礎。在基于市場的合作中，公共資源對外部參與者起到根本性的激勵作用，這意味著要努力平衡不同群體利益。在這方面經驗與理論都能有所幫助，當然交流和討論也是促進合作的重要手段。最后，完善管理制度。一些技術性措施對于提升合作效率是有所幫助的，特別是競標程序和支付制度，它們影響著最終的結果。

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