●梁偉民

淺談高校預算執(zhí)行管理

●梁偉民

高校預算執(zhí)行管理是高校財務管理的一個重要組成部分，預算執(zhí)行是預算管理的關鍵環(huán)節(jié)。隨著我國高等教育蓬勃發(fā)展,財政體制改革的不斷深化,國家通過國庫集中支付,逐漸加大高校財政專項資金的投入，有力地推動了高校學科建設、人才培養(yǎng)和科學研究。但是,在具體的工作實踐中，我們發(fā)現(xiàn)在預算執(zhí)行過程中仍存在一些問題，降低了財政資金運行效率，文章就高校部門預算執(zhí)行中存在的問題及對策展開深入探討。

高校 預算執(zhí)行 問題 對策

一、高校預算執(zhí)行管理存在的主要問題分析

按照財政部的統(tǒng)一要求，《高等學校財務制度》于1997年實施，高校自2001年實施部門預算、國庫集中支付、政府采購等改革。實踐表明，這一系列的改革，對于強化高校預算執(zhí)行管理，加快高校發(fā)展起到了顯著的作用。然而，高校預算執(zhí)行管理在預算編制和預算執(zhí)行等方面，均存在一些問題和不足，主要問題集中在以下幾個方面：

1.預算編制缺乏準確性和全面性。高校財務預算的編制缺乏準確性和全面性主要表現(xiàn):一是目前相當一部分高校參與預算編制的人員不是專職人員，他們對學校運行、建設發(fā)展與預算的關系缺乏研究，缺乏對學校內外部影響預算的因素所作的經(jīng)常、系統(tǒng)、廣泛的搜集和分析整理，無法確定哪些目標可以達到，哪些目標無法達到，難以對學校預算管理提出細致可靠的依據(jù)。特別是在預算編制中，預算編制人員對高校紛繁復雜的業(yè)務活動及變化情況的認識具有相當?shù)木窒扌?，缺乏縝密的科學論證，因此難以保證預算收支的良好運行；二是部門預算調查缺乏重視。一些高等學校對預算管理的重視和認識不夠，認為預算管理只是財務部門的事，確定預算項目、編制和控制預算由財務部門完成，各職能部門只是形式上參與、提供一些簡單的部門經(jīng)費支出計劃，實際上缺乏對資金使用長遠性、科學性和連續(xù)性地分析，沒有充分調動各方面理財?shù)姆e極性和各職能部門在預算管理中的基礎作用；三是支出預算編制不全面，缺乏量化分析及有效分配。高?，F(xiàn)行支出預算將經(jīng)濟內容分為若干經(jīng)濟科目，按照財政部門設定的定員定額和日常公用支出限額進行編制。財政雖然對高校的支出預算編制口徑做了一些調整，但帶有高校特點的一些支出，如教學支出、學生活動、實習等支出仍然難以全面反映。另外，學校對公用支出沒有做到具體細化，依然沿用“基數(shù)+增長”的方法編制，缺乏預算編制方法的創(chuàng)新觀念，容易出現(xiàn)公用支出編制不嚴謹?shù)默F(xiàn)象。在編制項目支出預算時，沒有配合學校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，缺乏量化分析和科學論證，容易引起校內各單位“討價還價”的“博弈式”關系，甚至出現(xiàn)嚴重虛報部門項目預算的情況，造成分配不公，影響預算支出的效率。

2.預算執(zhí)行管理意識不強。高校部門預算執(zhí)行管理的實質是高校以提高資金使用效率和效益為目的，運用有效的手段對預算資金的使用進行監(jiān)督和控制，以達到優(yōu)化配置辦學資源的管理過程。目前，雖然不少高校意識到了對預算執(zhí)行進行有效管理的重要性，但由于沒有嚴格的預算執(zhí)行理念，預算資金缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督和控制，使用較混亂，隨意性大；而且，資金的流向與控制存在脫節(jié)現(xiàn)象，在使用資金時，沒有嚴格做到事前監(jiān)督，事中控制，事后審計等一系列的預算資金執(zhí)行管理活動；一些高校尚未建立健全預算管理制度；有的雖然有了預算管理制度，卻有章不循，隨意更改，預算形同虛設，沒有嚴格預算的理念。

3.預算執(zhí)行中監(jiān)督不力。預算執(zhí)行仍存在較大的隨意性，這一方面受國家宏觀政策變化，預算項目追加、調整的影響；另一方面是由于各高校事業(yè)計劃與財務預算（計劃）之間脫節(jié)所致。在高校預算管理中，缺乏完整的預算控制系統(tǒng)，難以令高校的預算管理部門對由于預算執(zhí)行過程受到各種主客觀因素的影響造成的變化進行快速反應。資金的收支缺乏統(tǒng)一的籌劃和控制，隨意性大，資金使用混亂。資金的流向與控制脫節(jié)，資金體外循環(huán)嚴重，事前監(jiān)督不嚴，事中控制不力，事后審計監(jiān)督受多種因素影響效果不佳。高校預算具有大收大支的全口徑預算的特征，既無法反映預算資金的全貌，也不利于考核預算資金的執(zhí)行情況。預算執(zhí)行不到位，究其原因：一是思想觀念準備不足，還不能適應上級財政對學校工作的新要求；二是項目執(zhí)行方案準備不足，在落實職責任務、明確推進時間上還需進一步細化；三是項目執(zhí)行力度不足，主管、主抓、協(xié)調配合都還有待加強。

4.部門預算執(zhí)行率不高。資金的使用效率和效益還不能有效結合起來。隨著社會對國家教育事業(yè)的普遍關注，財政部門加大了對高校的教育經(jīng)費的投入。但是，高校各職能部門在使用預算資金的過程中，考慮效率但不考慮效益，存在資金損失浪費現(xiàn)象；考慮效益但不考慮效率，使得有限的教育資源遲遲無法使用，使用效益不高。由于信息傳遞的延遲性，沒有及時給決策層提供準確的信息，把預算資金的使用效率和使用效益有機結合起來，使得預算資金使用的效率和效益難以進一步提高。為決策管理層提供及時準確的預算執(zhí)行信息，進一步提供預算資金的使用效率和效益，就必須構建一個能快速提供有用信息的預算執(zhí)行管理體系。

5.高校部門預算執(zhí)行缺乏溝通與協(xié)調。高校各職能部門在高校部門預算執(zhí)行管理過程中缺乏協(xié)調性，各職能部門領導往往從自己分管的部門或業(yè)務出發(fā)，極少考慮其他部門及其業(yè)務。而且，有些部門對預算資金的使用缺乏合理性、長遠性和科學性的分析，沒有充分考慮學校的大局，認為預算執(zhí)行管理只是財務部門的事，預算執(zhí)行的整個過程應由財務部門完成，各職能部門只是形式上參與。由于部門之間缺乏溝通與協(xié)調，缺少信息反饋機制，所以就會出現(xiàn)部分部門年底突擊花錢，而部分部門年中便無錢可花等問題。

6.高校預算執(zhí)行績效低下。各高校在經(jīng)費的使用上普遍存在績效低下的現(xiàn)象：購置資產(chǎn)，沒有考慮到資源共享，各系部院重復購置；對未來事業(yè)發(fā)展需求預測不準，盲目購置一些價值昂貴的儀器設備，有的設備長期閑置不用，最終損壞、報廢；基本建設及修繕工程沒有長遠規(guī)劃，設計不合理，拆建更替頻繁；創(chuàng)辦校辦產(chǎn)業(yè)可行性研究不夠，經(jīng)營管理不善，學校投資承擔極大風險；對經(jīng)常性經(jīng)費、專項經(jīng)費的使用不規(guī)范。沒有處理好消費與積累之間的關系，盲目貸款，利息支出數(shù)額巨大。此外，近幾年我國高校進行了調整合并、聯(lián)合共建等多種體制改革，對高等教育的設置布局和結構進行了調整。但就資源配置來講，高等教育資源利用率低下，各高校的資源共享不完全，導致教學設備的重復配置與閑置并存。

7.缺乏完整的預算控制網(wǎng)絡。從學校實際情況看，缺乏一個完整的財務預算控制網(wǎng)絡，往往是費用預算控制較好，而收入預算執(zhí)行情況較差；費用預算控制較好，而固定資產(chǎn)購置預算、資金預算控制較差，這種不健全的財務預算體系往往顧此失彼，難以發(fā)揮綜合的整體效應。

8.監(jiān)督及考核的有效性不夠。高校財務預算的編制科學合理是使其發(fā)揮良好效果的基礎條件，但除此之外，還須在執(zhí)行環(huán)節(jié)有足夠的措施與手段來保證其有效運行。有效的監(jiān)督與考核機制是其重要保障。但由于種種原因，高校往往只是形成了一些財務預算管理的文件，而對預算執(zhí)行的監(jiān)督控制、對執(zhí)行結果的反饋考核都很難說得到了有效落實。對預算差異及原因分析的反饋不及時，對預算執(zhí)行結果的考核激勵不徹底，這些都對高校財務預算的執(zhí)行力帶來了負面影響。

9.預算資金管理不規(guī)范。從學校預算資金的運行看，預算資金的收支缺乏統(tǒng)一的籌劃和控制、隨意性大，使用混亂、挪用資金從事長期投資的現(xiàn)象屢有發(fā)生，從而導致現(xiàn)金流量不平衡，支付能力不足，特別在上半年，很多學校實際上靠借新還舊來維持學校的正常運轉。少數(shù)高校存在違規(guī)收費的現(xiàn)象，違規(guī)收費、預算外收入上繳不及時。另有部分高校收到學費后不是及時上繳財政，而是先在校內周轉,通常于年終前才上繳財政。

10.預算支出的效益性重視不夠。在財政“大包大攬、重支輕管”的情況下，財政收支中違紀違規(guī)問題多，目前審計部門比較重視預算支出的真實性、合法性審計，對預算管理和效益性考慮的較少，對預算支出的結構分析不夠。如資源配置是否合理，重點項目有無投入產(chǎn)出效果如何、支出管理是否嚴格科學、有無財政資金損失浪費等問題關注不夠，未評價財政資金分配、使用的合理性、有效性。

11.預算執(zhí)行分析較多地存在“四多四少”現(xiàn)象?！八亩嗨纳佟爆F(xiàn)象體現(xiàn)在：一是收入分析多，支出分析少。財政工作“重收入、輕支出”，對收入預算執(zhí)行的分析著墨較多，也相對比較詳細、具體，對支出的分析則不夠深入，往往輕描淡寫、一筆帶過；二是常規(guī)分析多，專題分析少。滿足于按規(guī)定編制和匯總報表，說明一下預算完成進度以及比上年的增減情況，沒有適時地開展專題研究，解剖麻雀，未能透過數(shù)字看本質；三是執(zhí)行結果分析多，事前預測分析少。由于近幾年我國經(jīng)濟發(fā)展存在一些不確定性，財稅政策也面臨著重大的戰(zhàn)略性調整，影響預算收支的因素確實較多，很難作出分析和判斷。這一客觀原因往往使預算執(zhí)行分析工作者不敢預測得太滿，擔心預測不準確影響領導決策；四是局部因素分析多，全面綜合分析少。分析工作就財政論財政，對預算執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題，沒有放到經(jīng)濟運行的全局中去考慮，從中揭示財政收支增減變化的規(guī)律，綜合分析財政預算與宏觀經(jīng)濟運行質量變化的關系。

二、新制度下應采取的對策建議

隨著公共財政體制和教育管理體制改革的不斷深入，新修訂的《高等學校財務制度》從2013年1月1日起實施，預算執(zhí)行工作必將愈來愈受到各級政府和領導的關注和重視。當高校應憑借好制度管好用好教育經(jīng)費，進一步拓寬思路，從以下幾個方面進行創(chuàng)新：

1.強化預算管理意識，健全和完善預算組織機構。高校的各級領導要充分認識到預算管理的重要性，要對財務預算的管理組織機構進行進一步的健全和完善，使之有能力真正負責財務預算管理的組織實施。如建立校長直接領導，由職業(yè)道德良好、責任心較強及業(yè)務能力較高的財務、審計等相關專業(yè)人員組成的學校預算管理機構，通過預算管理機構專業(yè)人員的集體工作，充分發(fā)揮專業(yè)人員的集體智慧，對學校及下屬各學院(部門)提交的預算進行合理性、準確性和科學性的調查、論證，加強對整個學校預算工作的指導和考核，為學校領導層的預算管理決策提供依據(jù)。預算的執(zhí)行和調整有了專業(yè)人員的監(jiān)督，將更為規(guī)范，以避免預算執(zhí)行的盲目性。

2.加強制度建設，確保資金安全。高校加強制度建設，是確保學校教育資金安全、做好預算執(zhí)行管理工作的重要保證，其健全程度和建設速度直接影響著預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等方面。高校需要不斷探索，依照國家有關法律、法規(guī)和財務規(guī)章制度，結合學校實際情況，努力建立起符合高校自身特點、符合法律法規(guī)的規(guī)章制度體系，做到從無到有、從有到新，不斷改革、不斷創(chuàng)新、與時俱進，對學校經(jīng)濟活動的合法性、合理性進行監(jiān)督。

3.完善預算編制管理，確保經(jīng)費使用規(guī)范。合理編制學校預算，對預算執(zhí)行過程進行控制和管理，依法多渠道籌集資金，努力節(jié)約支出，建立健全財務制度，加強經(jīng)濟核算，實施績效評價，提高資金使用效益，合理配置和有效利用資產(chǎn)，防止國有資產(chǎn)流失，加強對經(jīng)濟活動的財務控制和監(jiān)督，防范財務風險等。高校應按照“量入為出，收支平衡，積極穩(wěn)妥，統(tǒng)籌兼顧，保證重點，勤儉節(jié)約”的原則編制學校預算，將學校各項事業(yè)活動所發(fā)生的財務收支都納入預算管理的范圍。

4.加強預算執(zhí)行力度，強化預算約束力。預算執(zhí)行的剛性直接關系到高校預算管理的嚴肅性和權威性,為此,必須加強預算執(zhí)行力度,以維護其權威性和嚴肅性。一是預算方案一經(jīng)確定,就必須嚴格執(zhí)行,強化“剛性預算”，非特殊情況不得隨意調整或追加,即使要調整也必須通過既定程序進行；二是建立超預算預警機制,對超限額的項目需報分管校領導審批,再按嚴格的預算調整程序來確定。預算管理機構按照預算方案適時跟蹤和監(jiān)督資金投向及預算執(zhí)行情況，隨時把握預算執(zhí)行進程和均衡性；三是實行預算執(zhí)行信息化管理，通過校園信息網(wǎng)迅速反饋預算執(zhí)行情況，及時糾正執(zhí)行偏差，化解預算和財務風險，保障預算管理順利完成。

5.建立預算績效激勵機制，提高資金使用效益。建立預算管理績效評價體系來確定各個責任主體的工作績效，要在預算編制和執(zhí)行過程中，全面引入績效管理的理念，在優(yōu)化預算資金分配的同時增加績效考核內容。將部門所分配經(jīng)費與其工作任務、業(yè)績和經(jīng)濟效果直接掛鉤，實行上下浮動的激勵措施，使預算與部門的工作任務及工作目標捆綁在一起。對預算執(zhí)行情況好、績效顯著的部門給予表揚和獎勵，對違背預算管理規(guī)定或預算執(zhí)行較差的部門給予通報批評。采取必要的懲罰措施，通過考核與獎懲結合，充分調動學校內部各方面參與預算管理的積極性，逐步建立起管理規(guī)范、約束力強、講求績效，適應高校發(fā)展的預算管理新機制。

6.健全高校預算執(zhí)行管理信息系統(tǒng)，強化監(jiān)督和管理。加強預算執(zhí)行信息溝通與反饋信息傳遞，加強預算執(zhí)行的監(jiān)督與管理。各高校應結合實際，建立以財務部門為中心，上至學校領導層、下到各職能部門的預算執(zhí)行信息溝通與反饋信息的傳遞。預算經(jīng)費一下達，就要針對各預算經(jīng)費項目的使用范圍、使用計劃、進度等相關情況通過系統(tǒng)平臺加強各部門之間的溝通與協(xié)調，財務部門要充分利用網(wǎng)絡平臺對整個學校的預算執(zhí)行計劃進行實時監(jiān)控，對各部門的預算執(zhí)行情況進行分析、審核。在執(zhí)行過程中，財務部門應該利用信息化系統(tǒng)監(jiān)控資金流向，一旦發(fā)現(xiàn)執(zhí)行情況存在偏離情況，應立刻提出預警。各相關職能部門應積極配合，自覺進行預算執(zhí)行管理，建立信息反饋與溝通制度。同時，各職能部門及項目負責人在預算執(zhí)行過程中，要注重資金使用的效率分析，找出執(zhí)行進度慢的原因，也要注重資金使用的效益分析，通過量化的指標來分析資金投入所取得的效果，促使預算資金的使用效益最大化。比如對科研經(jīng)費的投入進行效益分析，不僅要考慮論文數(shù)量，還要關注論文質量、學術動態(tài)。通過資金使用的效率分析和效益分析，無論是高校的管理層，還是各職能部門及項目負責人都可以實時動態(tài)掌握預算資金的執(zhí)行情況，包括預算資金的執(zhí)行進度和執(zhí)行效果。

7.引入績效預算管理模式，考核資金使用效果。在預算支出的安排過程中，要以“績”為主體去確定預算項目，以“效”為主體去考核資金使用效果，從而實現(xiàn)對預算資金計劃安排和控制前提下的具體使用的有效約束。績效預算在高職院校的應用過程中，應重點解決三個方面的問題：一是績效目標或者項目的確定必須要合理，并要設定若干配套的考核指標，便于確定項目資金額以及事后作出相應的評價；二是預定資金額的計算和確定必須要結合績效目標，考慮成本，不能僅按相關部門所上報的數(shù)據(jù)確定；三是要特別關注績效考核評價及評價結果的應用。要建立追蹤問效機制，將目標的實現(xiàn)情況與責任人的業(yè)績考核掛鉤，并作出相應的獎勵或懲罰；要對每個績效目標或者項目進行總結、分析，為學校今后資金的投向和支持重點提供依據(jù)，以保障學校資源的合理有效使用。

8.轉變預算執(zhí)行管理觀念，適應新時期財務管理要求。隨著財政撥款增加，學校的工作思路、管理方式、工作效率也要發(fā)生轉變，要不斷提高對預算項目的執(zhí)行力度和監(jiān)管工作，主動適應上級對學校財務管理工作的新要求。經(jīng)費管理模式要由過去的包干管理方式向項目管理方式轉變，由單項管理方式向綜合管理方式轉變。學校各部門要把項目執(zhí)行進度和落實作為第一大事抓緊抓好，要做到項目有預算、管理有專人、使用有審批、進度有檢查、實施有效果、全局有統(tǒng)籌。

9.對預算執(zhí)行分析與考核，加強預算支出結構分析。要對預算執(zhí)行情況定期、及時地進行總結與分析，在每個分析期，通過對比有關財務指標的預算與實際完成情況，找出偏差，分析差異原因，撰寫詳細的分析報告。此外，考核及相關的獎懲制度是落實預算管理責任、確保預算目標的重要手段，應嚴格執(zhí)行。要確?？己说挠行c獎懲的公正，只有這樣，才能肯定成績，充分調動教職工的積極性，激勵其參與對預算管理工作的不斷改進。

三、結束語

2014年是全面實施“十二五”規(guī)劃、深化財政改革的關鍵一年，高校應增強財務預算執(zhí)行的責任意識、效益意識、節(jié)約意識和風險意識，把預算執(zhí)行管理的各項制度落到實處，最大限度地開源節(jié)流，讓有限的資金發(fā)揮最大的社會效益和經(jīng)濟效益，為維持高職院校持續(xù)、協(xié)調、健康發(fā)展提供財力保障。

[1]中華人民共和國預算法.主席令第21號，1994.3.22

[2]財政部，國家教育委員會.高等學校財務制度.2012.12.19

[3]黃淑霞.高校預算管理的問題與對策.會計之友（下旬刊），2009(8)

[4]秦大頂.基于校園網(wǎng)絡的高校部門預算執(zhí)行信息化管理機制構建探討.商業(yè)會計，2013(3)

[5]孫培勛.加強地方高校預算管理的幾點思考.經(jīng)濟師，2012(4)

（作者單位：湛江師范學院財務處 廣東湛江 524048）

（責編:賈偉）

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1004-4914（2014）04-186-03