王理萬

(中國人民大學 法學院，北京 100872)

一、引言：重返社會政策

中國走向法治的歷程曾被簡約設想為由“政策社會”到“法治社會”的轉型，法律取代政策成為主流的治理手段，“在實行依法治國過程中，我們才會努力超越政策這一障礙，實現從依靠政策到真正依靠法律的轉變”[1]。此判斷顯然更加符合學者們對于法治范式的想象，以至于在學術研究中被不斷地重申和強化①，并被解讀為執(zhí)政黨“轉變執(zhí)政方式”的目標[2]。然而回顧與審視數十年以來的法治改革，對于政策的非理性排斥并非明智之舉，亦不符合政治運行的真實邏輯。首先在政治領導人所倡導的法制/法治語境中，政策是連接執(zhí)政黨與國家不可或缺的環(huán)節(jié)，政策是執(zhí)政黨意志在前立法階段的規(guī)范性表達，也是中國事實上最為重要的法律淵源②；其次從邏輯上，將政策之治與人治等同，并由此將其設定為法治的對立面的觀點無疑是武斷的，因為政策本身也是限制人治恣意、提供穩(wěn)定預期的制度規(guī)范；最后以現實情況觀察，在建設法治國家的旗幟下，政策治理并未出現預期的衰退，反而 “政策的增長和盛行相伴而生的卻是法律的日益空洞化”[3]。

因此，重新定位政策在國家治理中的位置，便十分必要了。有學者據此提出應當重新反思法律和政策的關系，認為“排斥政策的作用甚至否定政策的價值只是主觀想象而已”[4]，也有學者提出授權立法的大量存在以及“綜合性授權”常態(tài)適用，也是導致政策濫用的重要制度原因[5]。這些反思和分析固然可以強調政策之于現代國家治理的意義，并為解決法律和政策關系的錯位提供指引，然而全面評估政策(特別是社會政策)在經濟與社會發(fā)展中的作用和價值，需要置于中國改革開放三十余年制度變遷的整體背景之中，尤其是從市場化改革及其帶來的后果的角度進行考察。

1.由經濟政策到社會政策

改革開放的歷程被表述為從“以階級斗爭為綱”到“以現代化建設為中心”的國家目標的轉移。從憲法規(guī)范的角度而言，這個過程被表述為從“無產階級專政下繼續(xù)革命”(七五憲法)到“開展階級斗爭、生產斗爭和科學實驗三大革命運動”(七五憲法、七八憲法)，直至“集中力量進行社會主義現代化建設”(八二憲法)的過程。長期以來，這個過程被單向理解為個人權利的解放，以及市場邏輯的擴張——然而這種敘事方式卻遮蔽了改革過程的另外一個面向，即與體制束縛和計劃經濟伴生的社會政策，其在市場化的邏輯中被視作“財政包袱”或“制度障礙”而成為改革祭壇的犧牲品。單位體制下的福利住房制度，單位內部的食堂、學校等公共服務設施，公費勞保醫(yī)療制度，以及退休養(yǎng)老制度等，在以“市場”為名的國家改革中被陸續(xù)拋棄[6]。

按照波蘭尼的觀點，市場的不斷擴張將遭遇反向運動，把市場的擴張控制在一定范圍之內，“它不只是社會面臨變遷時的一般防御行為；更是對損害社會組織的那種混亂的反抗，并且，這種混亂將摧毀的正是所呼喚形成的生產組織”[7]。在上述的中國社會福利領域改革中更是如此，由于新的福利制度存在“對公正理念有所忽略、制度體系仍不完備、保障和服務對象未及全民、社會服務的發(fā)展力度明顯不足”[8]等弊端，造成現階段民眾巨大經濟壓力的教育、醫(yī)療、住房等問題，大抵均與有待完善的社會福利改革有關。相似情況也出現在勞工制度領域：在市場和資本的邏輯自然延伸以及國家對于勞工政治的高度警惕之下，“以勞動者的‘低人權保護’為代價迎接了西方國家的產業(yè)轉移”③，由此“血汗工廠”在中國大量出現。因此，新世紀以來一些勞工集體維權事件，可以視為勞工對于資本和國家邏輯的雙重反抗，也是對于后市場化階段國家保護政策的吁求④。

上述論證簡而言之，就是在中國改革開放中的市場化過程中，以及與市場化伴生的、為其提供穩(wěn)定預期的法律制度，事實上造成了社會政策的弱化和流失。誠如學者所指出的：從1978年開始到1990年代中期，可以說中國只有經濟政策，沒有社會政策[9]——其意指在改革開放之初的20年間，中國社會政策事實上處于退卻階段，市場經濟和政府強權主導了改革的進程和利益分配。因而盡管經濟發(fā)展頗為迅速，但是社會的協(xié)調發(fā)展、公平正義等基本要素缺失，嚴重制約了中國未來的發(fā)展。在經歷了建國后長期的政治高壓和階級斗爭后，在改革開放側重市場機制和經濟建設后，應該適時重新回歸到社會領域，注重增進社會福利、提高勞工地位、照顧弱勢群體。

2.由發(fā)展主義到社會公平

注重社會政策的作用、重啟社會領域改革，同時也意味著更新治理的理念和方式。在建政后的很長時間內，基于對“社會主義”的初淺理解，政治領導人在分配領域更加傾向采取供給制：這一方面與在戰(zhàn)爭年代的經驗有關，另一方面是決策者認為供給制較之于“工資制”而言更能體現經濟平等。有學者將這一階段的社會政策概括為“平均主義的低水平社會福利”，社會政策體系建立在單位制、戶籍制度和城鄉(xiāng)二元結構之上，以城市“勞保制度”和農村“集體福利制度”為主體[10]。

改革開放后的經濟改革是以“經濟自由主義”為核心意旨的產權與分配制度改革，其主要內容包括：公有主體型的多種類產權制度、勞動主體型的多要素分配制度、國家主導型的多結構市場制度、自力主導型的多方位開放制度[11]。概言之，經濟改革以國家的經濟規(guī)劃和行政命令為主導，配以所有制和分配方式上的資本化；盡管深層次上的體制框架依然沿襲了改革前的成例，但是比較好地切割了經濟改革和政治改革。但是在新世紀初，經濟自由主義遭受了來自上下的雙重否定：來自上層的是對于由經濟自由主義所自然導出的政治訴求的警惕，來自下層的是對由經濟自由主義所倡導的市場化導致的權貴私有化和貧富差距拉大的憎恨[12]。作為對“經濟自由主義”的反抗，群體抗爭事件也有增多和放大的趨勢。

現實壓力迫使執(zhí)政者采取更為積極的社會政策，在理念上更加強調社會公平，這一定程度上矯正了過度市場化和單純經濟政策所帶來的社會畸形。特別是中共十六大(2003年)提出了系統(tǒng)的社會政策，其提出的“建立健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系”也被次年的憲法修改稿所采納。政治決策者也認為，2003年的“非典危機”所揭示的社會公共衛(wèi)生問題，提醒執(zhí)政者“必須統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展，加快解決經濟社會發(fā)展‘一條腿長、一條腿短’的問題”[13]。由此，中央政府采取了一系列社會政策，旨在增進社會福利，使民眾分享經濟發(fā)展成果，包括：取消農業(yè)稅(2004—2005年)、免費義務教育(2006—2007年)、發(fā)展保障性住房(2007年)、建立社會保障制度框架(2008年)、城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生保健制度(2010年)、修訂《勞動合同法》(2011年)、提高國家扶貧標準(2011年)、統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度(2014年)。上述勞動政策、社會保障政策、醫(yī)療政策、教育政策、住房政策、農村社會政策的陸續(xù)出臺，意味著國家治理的理念由建政后的“平均主義”，到改革開放初期的“發(fā)展主義”(或稱“經濟自由主義”)，到現在對于社會公平的倚重。

也正是由于上述原因，學者們提出中國已經進入了“社會政策時代”。并認為，社會政策時代作為社會政策體系形成和實施的社會現象，具有如下一些基本特征：社會公正的理念被普遍認可；出臺覆蓋面較寬的諸多社會政策；社會政策被制度化地有效實施。[14]但是也有學者提出，保障水平并不能說明社會政策時代的到來，而是應從社會政策的獨立性角度去判斷：社會政策脫離了公共政策平臺的邊緣地位，改變了淪為經濟政策的“婢女模型”，社會政策的組織體系、制度實踐和價值理念都出現了新的趨勢，社會政策逐漸擺脫為經濟政策服務的地位，取得社會發(fā)展的本身價值——這是社會政策時代來臨的標志[15]。筆者同意后一種標準，概因以保障水平為標準的評估不僅缺乏統(tǒng)一標準，也無法顯示社會政策的獨立作用。

綜上，社會政策在中國的發(fā)展經歷了復雜的制度、理念、場域和背景的變遷：從制度上出現了“政策—法律—社會政策”的發(fā)展，法治和“社會政策之治”成為互為補充的治理手段；從理念上經歷了“平均主義—發(fā)展主義—公平正義”的過渡，在市場和國家的雙重支配下，更加重視公正對于社會穩(wěn)定和發(fā)展的作用；從改革發(fā)生的場域來看，社會精英所關注的重點出現了由“政治—經濟—社會”的演變，在政治體制大致保持不變的前提下，持續(xù)的經濟發(fā)展應從社會中汲取動力；從改革的背景來看，社會政策時代的到來說明治理方式的轉型，而在此間憲法應當如何出場，這是本文所關注的焦點。據此，本文第一部分梳理中國憲法中的社會政策，并簡單討論這些政策的變遷模式；第二部分討論這些社會政策如何進入憲法，體察制憲者如何認識社會政策的作用；第三部分探討憲法中的社會政策如何實現的問題，提出幾種可資借鑒的方案；最后是結論和評價。

二、中國憲法中的社會政策

在中國憲法中有大量的社會政策條款，這些條款構成了社會政策時代的憲法基礎。但是長時間以來并未將這些社會政策作為獨立的研究對象，而是分散見諸于對憲法中的具體社會性權利的研究、對于國家政策(或稱為“基本國策”)的研究，以及對于憲法中平等原則的具體化分析之中。當然，有學者的質疑更為根本，即憲法中有沒有必要規(guī)定政策性條款、以及大量的社會權條款入憲是否會帶來消極影響？有學者指出：憲法是國家的基本法這一事實排除了它作為國家政策的可能性，并且指出，政策性規(guī)定削弱了憲法的權威及穩(wěn)定性；許多政策規(guī)定在法律上是不可操作、難以實施的⑤。并基于此，進一步指出，這些不適合直接適用的條款是屬于普通立法調整范圍的政策性條款，尤其是“八二憲法”總綱中規(guī)定的大量關于經濟體制與政策的條款應被定性為“不宜直接適用的條款”[16]。也有學者表示了對當下社會權入憲呼聲的隱憂，認為社會權大量寫入憲法會導致政府權力和汲取能力的擴張，并且社會權往往無法通過司法救濟得以實現，所以憲定的社會權實質上是排除了立法機關的審議范圍[17]。上述質疑和判斷的學理和思想來源于嚴格的自由主義憲法觀，對社會政策和社會權的擴張存在警惕，具體而言，其理論基于以下兩點：第一，堅持有限政府的原則，認為“由政府干預產生的不平等可能遠甚于由市場造成的不平等，而且是社會大眾更難接受的不平等”[18]；第二，不通過司法救濟來保障的權利，就不宜將其寫入憲法。而事實上這兩點的正確性均有其具體語境，在國家與社會高度融合的當下，憲法明定的社會政策和權利不僅正當、而且必要。并且某些社會政策雖然無法納入司法救濟的范疇，但是這些條款可以作為制度目標和憲法解釋的依據，“這些宏觀政策和具體的子目標體系將引導社會變遷向總目標前進，從而保障社會總目標模式的實現”[19]。

1.基本概念與理想類型

在解決社會政策入憲的正當性之后，需要辨析一些相關概念的內涵和外延，以便梳理中國憲法中的社會政策條款。目前相關的憲法概念包括：基本國策、國家政策、公共政策、社會政策?；緡呤钦涡哉Z言，目前為官方所確認的基本國策包括：計劃生育(十五大報告)、環(huán)境保護(十五大報告)、對外開放(十五大報告)、男女平等(1995年世界婦女大會江澤民致辭)、保護耕地(“八五”計劃綱要)[20]等。而國家政策是最為寬泛的說法，凡國家機構(不限于中央政府)所作出的行動計劃或方針都可以歸入國家政策的范疇，包括外交政策、財政政策、貨幣政策、民族政策、社會政策等。而公共政策與國家政策大致相當，只是在主體上存在細微差別：公共政策不但可以由國家機構作出，一些具有法律授權或委托的機構，亦可為解決公共問題或維護公共利益而制定公共政策。最后，社會政策是作為國家政策的一種類型，事實上，社會政策概念是建基于國家和社會的區(qū)分基礎上，社會政策就是國家據以調控社會的方案和措施。有學者認為，社會政策是“政治系統(tǒng)對于經濟系統(tǒng)之管制，然而并非所有政治系統(tǒng)對經濟系統(tǒng)之管制都是社會政策”，而是“政治系統(tǒng)為解決社會問題所采取之對于其他社會功能系統(tǒng)之影響措施”[21]。

一般認為，社會政策包括廣義和狹義之分：廣義上的社會政策包括國民福利、就業(yè)、住宅、健康、文化、教育、人口、婚姻與家庭生活、社區(qū)及社會公共環(huán)境以及宗教等，狹義上的僅涉及勞工及貧民生活——狹義的界定所對應的只是狹義的社會福利政策，而廣義的界定則應對各種各樣的社會問題[22]。所以，廣義上的社會政策幾乎等同于公共政策，其范圍過于廣泛；而狹義上的僅涉及勞工和貧困問題，這是社會政策產生之初所關注的問題。為了便于分析，本文將社會政策與社會權利進行必要區(qū)分，概因社會政策主要體現了政府的規(guī)劃和意志，側重于通過行政和立法再分配的方式謀求社會平等，而社會權利則主要體現為個人的資格，不排除可以通過司法方式獲得救濟。由此，也可以將這兩個要素的實現程度進行組合，形成不同的社會治理的理想類型。(見圖1)

圖1 社會治理的理想類型⑥

在類型I中，(政府或其他社會機構的)社會政策和(公民)社會權利水平都很高，意味著國家既可以為社會發(fā)展提供政策導向，也能為公民權利的實現提供制度化平臺；在類型II中，社會政策水平較高，但是社會權利水平低，這意味著政府主導社會資源在社會階層間的分配，但是受制于經濟發(fā)展和制度保障的程度，并不能將集體政策盡數轉化為個體權利；在類型III中，社會權利水平較高，但是缺乏社會政策，這表明政府無法主導利益再分配的過程，但是制度為個體提供了較為完善的救濟手段；在類型IV中，社會政策和社會權利的水平都有待提高，此時整個社會缺乏有效的社會主導性政策，公民的個體權利也無法得到保障。以此理想類型為據，參照中國的歷史和現實，似乎可以簡單地認為中國社會實際上是從改革開放前的類型II，過渡至改革開放前期的類型IV，當下正逐步走向類型I的過程。

2.規(guī)范基礎與制度變遷

由此將中國四部憲法中的社會政策和社會權利進行對比(見下頁表1)，可以簡單得出以下結論。

首先，僅從憲法確定的社會政策和社會權利的數量而言，八二憲法在社會權利類型未增加的前提下，社會政策的數量大為增加，其中重要的是社會福利政策被充實起來。當然，誠如學者和民眾最直接的觀察，中國憲法的實現是通過立法方式實現的——社會政策更是如此，在官方所認定的法律部門中，社會法被作為獨立的“調整勞動關系、社會保障、社會福利和特殊群體權益保障等方面的法律規(guī)范”⑦。目前重要的社會政策和社會權利均已被法律化，其中以勞工政策法律最多。然而正如學者所觀察到的，憲法上的社會權(應還包括社會政策)是社會法上的社會權的立法依據，但是在許多方面還沒有依據憲法有關社會權的規(guī)定和精神而制定具體的法律，特別是關于社會保障的直接依據主要仍是國務院的行政法規(guī)[23]。因此，憲法社會政策的立法化實現了社會權的具體化，也保證了在社會治理中從類型IV向類型I的過渡得以實現。

其次，憲法中確立的總體目標和國民經濟基礎，事實上對社會政策的形成至關重要，或者說憲法目標性條款構成了社會政策的“意識形態(tài)”。而對于意識形態(tài)最為直白的表達，就是憲法中的國家目標和經濟基礎(所有制)條款。在四部憲法中國家目標出現了三次重要轉捩，構成了社會政策的意識形態(tài)基礎。五四憲法確定的“消滅剝削和貧困”總目標以及確定的多種所有制，其事實上是在確立勞工的主體地位，限制并改造資本，為公民提供基本的福利保障。七五憲法強調“無產階級專政下繼續(xù)革命”的目標和公有制的經濟基礎，此時的社會政策體現為政治服務的色彩，最為典型的是在教育政策上規(guī)定“文化教育、文學藝術、體育衛(wèi)生、科學研究都必須為無產階級政治服務，為工農兵服務，與生產勞動相結合”——而這直接來源于毛澤東在1958年的指示精神。在七八憲法和八二憲法中，都明確了“發(fā)展主義”的國家任務，無論是“把我國建設成為農業(yè)、工業(yè)、國防和科學技術現代化的偉大的社會主義強國”或是“集中力量進行社會主義現代化建設”，事實上都把經濟發(fā)展列為國家的首要任務?！霸诎l(fā)展主義的推動下，中國經濟保持了長時期的快速增長，在很大程度上提高了人們的生活水平，但發(fā)展主義也導致了政府在社會政策領域的過度退出?！盵10]而2004年將“國家建立健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”寫入憲法，可以視為對“發(fā)展主義”的矯正，國家將注意力從經濟政策轉移到社會政策上。

再次，社會政策的制定及其實現有著很強的彈性空間，取決于國家的經濟發(fā)展水平和財政能力。

表1 中國四部憲法中的社會政策和社會權利

社會政策學的研究指出：一個國家的社會政策支出并非是固定不變的，它會隨著政策優(yōu)先次序的改變而有所調整；另外，政策優(yōu)先次序也取決于一個國家民眾不斷變化的需要和該國的經濟狀況[24]4。以法定工時為例，其在四部憲法中均有所規(guī)定——事實上在《共同綱領》中即已規(guī)定了“公私企業(yè)目前一般應實行八小時至十小時的工作制”。1956年國務院出臺相關政策，在建筑行業(yè)首先統(tǒng)一為八小時工作制；1981年化工部和國家勞動總局又在化工行業(yè)明確了六小時工作制；而直至1995年國務院才在全部行業(yè)推行八小時工作制。所以，國家在落實憲法的社會政策時，采取了漸進式的路線，先在最為緊迫的領域推行，在條件成熟時再推而廣之。有學者以“權利的差序格局”表述這種現象，認為“權利實現中的差序格局，是受經濟發(fā)展規(guī)律制約的，具有歷史的必然性，任何國家都是無法超越的”[25]。因此，在憲法的社會政策領域也存在“內外”雙層的差序格局：相比于政治政策和經濟政策而言，社會政策的實現具有滯后性，往往有待于政治鞏固和經濟發(fā)展后才能實現；與此同時，在社會政策內部，最具緊迫的領域往往先得到保障(比如基本生存保障、義務教育等)，而后才是更為“奢侈和昂貴”的政策領域(比如集體福利、休假制度等)。

最后，社會政策的功能并不限于保障，事實上也有管治的色彩。正如英國的《濟貧法》，雖然后世將其定位于“第一部社會救助法律”而頗為推崇，但是其頒布之時卻并非以賑濟貧民為直接目的，而是為了防止貧困流民帶來的社會失序，從而把監(jiān)管和救助職責交給地方教區(qū)。所以學者評價認為：“被迫實施的吝嗇的濟貧法規(guī)與其說是賑濟貧民，倒不如說是維持勞動力供給和社會安定。”[26]在中國，社會政策亦是如此，在改革開放前農村實行的具有強烈保障色彩的“自然就業(yè)制度”[27]——指屬于某一經濟集體的農民子女，只要長到一定年齡，具有一定的勞動能力，就可以直接成為該集體的成員，參加該集體的農業(yè)生產勞動，實現就業(yè)——事實上在具有保障色彩的同時，也是配合戶籍制度，將農民固定在土地之上，防止滋生“盲流”⑧。直至今日，官方文本中的社會保障的意義不僅體現在其權利意義上，更是與社會穩(wěn)定、經濟發(fā)展、長治久安等詞匯緊密結合，強調社會保障對于良好管治的意義——認為健全的社會保障體系是社會的“穩(wěn)定器”、經濟運行的“減震器”和實現社會公平的“調節(jié)器”[28]。

綜上，在我國四部憲法中所規(guī)定的社會政策，不僅包括了具體化的政策性條款和權利性規(guī)范，也需要分析國家目標、經濟基礎對于社會政策的刻畫和影響⑨。在國家目標得以達成、經濟狀況良好的情況下，社會政策才具備了落實的現實基礎。從國家的角度而言，社會政策不僅作為保障公民權利得以落實的手段，也是通過利益分配和調和以維護良好的管治秩序的重要方式。在社會政策時代來臨之時，應致力于同時提高社會政策和社會權利(類型I)的水準，并且主要通過立法方式促進政策和權利實現。

三、社會政策如何進入中國憲法

根據學者的考證，“社會權概念在我國的出現實際上可以追溯到民國時期，而其遠源則出自德國魏瑪憲法”[29]。但是，在五四憲法制定中主要參考的對象仍是蘇聯、東歐社會主義國家的憲法，并參考了之前的中國憲法文本，歐陸國家的憲法則以法國為參考對象⑩。因此就中國憲法的直接思想和制度來源而言，當屬《蘇聯憲法》(1936年斯大林憲法)。在社會政策上，五四憲法中的勞工政策(勞動權、休息權)、社會福利政策(物質幫助權、社會保障制度)、教育制度(受教育權)、家庭制度(男女平等)等條文在表達和含義上均與1936年《蘇聯憲法》高度相仿。但是正如研究者所指出的，在國家的性質和目標、所有制形式和分配方式上，“與原東歐社會主義國家憲法不一樣，五四憲法不是蘇聯三六憲法的翻版”[30]。事實上，在憲法制定過程中，關于社會政策的范圍和深度，出現了頗有意義的爭論，這些爭論仍然可以鏡鑒當下。

1.社會政策在憲法中的位置問題

在憲法起草和修改過程中，對于憲法中“總綱”章節(jié)的定位和設計，一直頗有爭議：曾有制憲者建議將“總綱”改為“基本制度”，以及在總綱中分節(jié)列出政治制度、經濟制度、科學教育文化、軍事制度等[31]。事實上不僅中國將大部分的社會政策規(guī)定于總綱部分，其他國家亦一般規(guī)定于“社會制度基礎和政治基礎”、“國家政策指導原則”等章節(jié)，以與國家機關職能條款形成適度區(qū)分[32]。進行區(qū)分的原因，一方面是基于立法技術限制和憲法文本歷史的延續(xù)性，需要將一些表示國家目標的條款寫入總綱中；另一方面是某些有待實現的條款一旦寫入國家機構章節(jié)，便意味著賦予了其相應的實施權力。

在1954年憲法制定過程中，時任最高人民法院院長的沈鈞儒即提議取消總綱中關于“文教事業(yè)”的規(guī)定，其理由有兩點：其一，總綱是規(guī)定國家的政治制度和經濟制度，文教事業(yè)列入其中很不恰當；其二，國務院職權內已規(guī)定“管理文化教育和衛(wèi)生工作”一項，因此總綱中相關規(guī)定可以取消。不過，這個意見并未得到其他憲法制定者的贊同。鄧小平認為“總綱”這個名稱具有相當的包容性，如果該章是以“社會結構”命名的話，確實不宜寫入文教政策。該次會議主持人劉少奇也補充認為，雖然國務院的職權中有相應規(guī)定，但是保留著一條“沒有損失”。[33]212

上述爭論表明，對總綱中社會政策性質的認定有一定難度。從立法技術上分析，總綱中的政策目標同時需要兩類條款的配合，才足以形成完備的條文體系：一是以“請求權”形式出現的公民權利，二是以“保障職能”形式出現的國家機構職權。但是從中國憲法的文本來看，這種對應關系事實上很少存在，這也說明諸多政策性條款更多的是引導性的遠景規(guī)劃，而非即刻可以實現的現實目標。但是這并不意味著這些社會政策僅是宣示性的，其指導意義應得到一定程度的認肯。在憲法修訂過程中，對于總綱的重視程度并不亞于其他章節(jié)——彭真在對憲法起草的意見中也明確，起草時先主要搞“序言”、“總綱”，其后再搞國家機構、權利義務[34]。

2.社會政策在憲法中的“時態(tài)問題”

與上述討論的社會政策在憲法中的位置存在緊密關聯的另一個問題是：社會政策既然是具有一定“前瞻性”和“指導性”的規(guī)劃，那么如何處理憲法中社會政策的“時態(tài)”問題。換言之，如果過于慷慨的允諾了未來的政策目標，則會給經濟發(fā)展帶來過大壓力，也很容易失信于民。毛澤東以“原則性”和“靈活性”概括這種“時態(tài)張力”：一方面，原則性要求根據實際情況指定社會政策的目標——“現在能實行的我們就寫，不能實行的就不寫”；另一方面，靈活性要求社會政策可以逐步實現——“一時辦不到的事，必須允許逐步去辦”。毛澤東以公民權利的物質保證作為例子，認為將來生產發(fā)展了，比現在一定擴大，但我們現在寫的還是“逐步擴大”。

“時態(tài)問題”在勞工政策中爭論的尤為明顯，在五四憲法制定時即有關于如何看待擴大勞動就業(yè)的問題。董必武提出在實現社會主義改造后，并不一定就能擴大勞動就業(yè)，也許還要縮?。惶锛矣艘步ㄗh把“實現社會主義工業(yè)化和社會主義改造”刪去，改為“國家依據國民經濟有計劃的發(fā)展，逐步擴大勞動就業(yè)”。經過討論，就業(yè)政策后被改為“國家通過國民經濟有計劃的發(fā)展，逐步擴大勞動就業(yè)，改善勞動條件和工資待遇，以保證公民享受這種權利”。[33]211-212

在八二憲法修改委員會秘書處專家座談會中，憲法學家吳家麟教授也明確提出：我國經濟文化落后，關于公民經濟上、文化上的權利的規(guī)定，要力所能及，太多了做不到，不要多開“支票”[33]592。這無疑也是提醒憲法制定者在規(guī)定社會政策時不要“好大喜功”，把許多不能實現的目標寫入憲法之中，這不僅會造成憲法條文的冗雜，也會使憲法中的社會政策面臨無法兌現的窘境。

3.社會政策在憲法中的“惠及范圍”

憲法中社會政策的“時態(tài)問題”的另一方面就是社會政策的惠及范圍：如果是“將來時”的社會政策，那么其保障的范圍應當是更為寬泛的；如果是“現在時”的社會政策，其保障范圍應該限于一定范圍。在社會政策學中，將社會福利政策區(qū)分為兩種模式：制度型(Institutional)和剩余型(Residual)，前者是通過制度化的方式使得社會政策具有普惠性，后者則重點保障弱勢者[35]。決策者往往會以“剩余型”作為最初的設計方案，并意圖在經濟發(fā)展后采取制度型的普惠方式。但是誠如學者所指出的，“剩余型福利模式無法解決發(fā)展中國家的貧困問題，早先所期望的經濟增長自動惠及社會成員的現象并沒有出現”[36]。

為了避免提前進入制度型的保障時期，憲法制定者顯然也在努力避免社會福利政策“普及化”的趨勢，在制憲過程中結合實際，有意限制社會福利政策的覆蓋范圍。在1982年4月23日全國人大常委會分組討論憲法草案時，董天禎、張秉貴、區(qū)夢覺即提出建議，認為“從國家和社會獲得物質幫助的權利”應限制于“無依靠的孤寡老人”，否則國家無力負擔。呂叔湘也提出救助對象除了應“喪失勞動能力”，還應加“而無人撫養(yǎng)”的限制語。[33]711

事實上，不僅是對于福利政策需要進行限制，對于義務性社會政策條款的調整范圍，同樣應根據事實情況予以一定限制。比如，在1954年6月8日憲法起草委員會第六次全體會議上，對于憲法草案中“勞動是中華人民共和國一切有勞動能力的公民的光榮的事情”的表述，黃炎培認為應將“光榮事情”改為“光榮義務”。李維漢提出了反對意見，認為將勞動作為義務是蘇聯憲法的提法，“但是我國的情況與蘇聯不同，靠利潤吃飯的剝削階級還存在，如果寫成‘義務’，那就必須每個人都要勞動了”。[33]213不過，伴隨著社會主義改造的完成，在八二憲法制定過程中，對勞動政策進行了調整。1982年2月27日，在憲法修改委員會秘書處關于憲法修改草案討論稿的書面說明中，就修改了之前憲法文本中僅是將勞動之于分配政策的定性：第一，明確規(guī)定“公民有勞動的權利和義務”，之前的憲法只是規(guī)定公民有勞動的權利，但是在社會主義國家中，勞動既是公民的權利，又是公民對社會應盡的義務，所以做了這樣的修改；第二，由于在憲法中明確規(guī)定了“消滅了社會上一部分人剝削另一部分人的現象”，所以在1978年憲法上所寫的“不勞動者不得食”這一口號式的語言不再使用。[33]620

4.社會政策在憲法中的“主體”問題

在憲法制定中關于社會政策的另一個有意義的爭論是，社會政策的供給方是否僅限于國家，抑或是引入社會力量參與政策的制定和實施。雖然關于“治理主體多元化”的討論是非常晚近的命題[37]，但是毫無疑問的是，在憲法制定過程中制憲者希望借助社會力量達成國家目標，并在一定程度上允許社會力量參與國家管理，這種樸素的理念具有相當共識性。在社會政策領域，參與主體實施上不限于政府和社會，家庭、市場和會員組織均是不可或缺的參與者，這被稱作“福利五邊形”[38]。關于社會政策的主體問題，在憲法制定過程中亦曾反復涉及，特別是在文化教育政策領域。

1954年5月29日，在憲法起草委員會第四次全體會議上，當討論到受教育權問題時，劉少奇提議增加“國家鼓勵私人辦學”的內容，但事實上早在1952年前中國大陸的私立學校、教會學校均已收歸國有[39]，所以劉少奇的這個提議頗令人費解。對劉的提議，黃炎培認為：“鼓勵私人辦學是帶有政策性的問題，如果不寫在憲法里也可以?！盵33]208最終在五四憲法中并未出現民間辦學的條款，僅是規(guī)定“國家設立并且逐步擴大各種學校和其他文化教育機關，以保證公民享受這種權利”。

這種爭論在八二憲法制定過程中同樣存在，在1982年3月11日的憲法修改委員會第二次全體會議上，榮毅仁提出應該明確規(guī)定“普及教育的程度和范圍”，孫起孟要求憲法應該寫入“國家對此給予鼓勵和幫助”社會辦學的條款。[33]640對此問題，梁漱溟論述的最為透徹，他提出：教育事業(yè)既要靠國家來辦，也要靠地方、企業(yè)、團體來辦，還有民辦學校，建議規(guī)定“國家創(chuàng)辦并提倡和鼓勵集體和個人辦學”。在制憲者的努力之下，最終在八二憲法的教育政策中明確規(guī)定了對社會力量辦學的支持：國家鼓勵集體經濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)。胡喬木在對憲法修正草案的說明中，亦對此項規(guī)定有所闡發(fā)：把原來的“國家舉辦……”改為“國家舉辦并鼓勵社會力量舉辦”各種學校；不能只有由國家辦學，也應同時鼓勵社會力量辦學。[33]666

5.社會政策在憲法中的“深度”問題

社會政策入憲的另一個重要問題是，如何解決社會政策對公民社會的干預深度問題：既然社會政策意味著國家對市場和公民生活的介入，由此必須保證介入的深度不至于對個人私生活構成威脅。在八二憲法制定過程中，大量的家庭政策條款首次寫入憲法，這事實上是制憲者基于對社會道德的憂慮，試圖用憲法作為防止家庭崩壞的防護。

1982年3月12日，憲法修改委員會分組討論時許德珩即建議：為糾正子女虐待父母的不道德行為，憲法應規(guī)定“對沒有生活能力的父母，兒女有供養(yǎng)的義務”[33]645-646。不僅如此，在其后的討論中，班禪額爾德尼提出不僅子女的贍養(yǎng)義務需要寫進憲法，而且同時需要強調子女對父母的尊敬。鑒于農村中虐待老人的現象時有發(fā)生，林木森建議將憲法草案中的“婚姻、家庭、母親和兒童受國家保護”改為“婚姻、家庭、老人和兒童受國家保護”，以免“老年人父親”被排除在保障范圍之外。[33]711

對于婚姻制度，制憲者也表現出了強烈的道德主義傾向。班禪認為憲法中“禁止破壞婚姻自由”的規(guī)定不足以保護婚姻的穩(wěn)固，因為“婚姻自由一般指未婚的人的婚姻問題不受他人干涉，對已經形成的婚姻要保持穩(wěn)定，別人不得破壞，這個方面也應明確規(guī)定”。并且班禪指出，“現在有些家庭被‘第三者’插足，遭到破壞，《刑法》也沒有通奸罪，不好處埋，憲法應對此有所規(guī)定”。林木森也認為需要在“禁止破壞婚姻自由”之后加上“買賣婚姻”，以保證婚姻的純潔性。

因此，憲法中的家庭政策有諸多條款，涉及公民的個人道德和私密生活，在一定程度上背離了有限政府的原則。但是這些條款之所以得以進入憲法，來源于制憲者強烈的道德憂慮和關懷，以及在八二憲法中首次確定了“精神文明”條款。在制憲討論過程中，楊秀峰認為強調精神文明建設的理由在于，某些不文明的行為，“教育者不管，家庭、社會也不管”，所以國家應該建設精神文明。[33]645當然，憲法中規(guī)定精神文明與1983年鄧小平在思想戰(zhàn)線的“反精神污染”也有直接關系[40]。這些因素導致了，八二憲法中的家庭政策以“精神文明”作為切入點，致使國家對個人生活的干涉上深度大為增加，這也可以為解釋其后的家庭立法(婚姻法、老年人權益保障法)中強烈的道德取向做出憲法解釋上的注腳。

四、憲法中的社會政策如何實現

在憲法確定社會政策之后，需要考慮的問題是如何將這些政策由文本步入現實。與一般語境中的憲法實施所遇到的困難并不完全一致，社會政策條款的實現面臨著雙重詰難：一是政策性條款賦予了立法機關過多的裁量空間，二是政策性條款很難通過司法救濟的途徑得到保障。然而社會政策入憲的事實，就已經意味著這些條款可以也應當通過特定方式予以實現，只不過其實現方式與基本權利和國家權力的實現方式不盡一致而已。從理論上，社會政策事實上是溝通基本權利和國家權力的制度橋梁，其一端緊系國家權力，要求國家積極作為，提供公共服務和制度供給；另一端則牽引公民權利，為公民權利的實現提供必要的制度保障和議程設定。所以，政治責任在社會政策的落實上應作為首要因素，正如羅斯福在1941年提出的“四大自由”中的“免于匱乏的自由”，學者將其解讀為“積極的國家觀”，即強調“國家既要通過法律、制度保障公民自由的實現，又要為公民生活提供‘生存照顧’，以實際行動來進一步推動公共利益”[41]。除了政治責任之外，在我國的實踐中，憲法中社會政策的實現路徑還應包括：其一，通過立法方式實現，即制定相應法律將社會責任法律化和制度化；其二，為基本權利的限制提供合憲性解釋。

1.作為政治責任的社會政策

憲法中社會政策的實現首先依賴于政治責任，即國家將社會政策作為莊重的政治允諾，通過政治調控和利益平等實現社會公平。當然，在西式民主國家中，社會政策是政黨和政治精英謀求當選或連任的最為重要的方式。比如，在美國2008年大選中奧巴馬致力于推動的社會保障改革和醫(yī)療保健制度成為其獲得選民支持的重要原因[42]。在西方民主國家中社會政策成為選舉的核心議題，成為各政治派別競相展示社會發(fā)展愿景的舞臺，但是其中蘊藏的危險在于秦暉先生所說的“反向尺蠖效應”：人民為擴展自由而選出右派，但卻不允許減少福利；人民為增加福利而選出左派，但不允許減少自由；這就可能造成國民的自由、福利雙“過分”[43]。

與之相反相成的是，在威權國家中社會政策的落實雖不依賴選民傾向，亦不存在“反向尺蠖效應”的危險，但是威權國家的社會政策具有較強的規(guī)劃性和穩(wěn)定性，這是其不可忽視的內在優(yōu)勢。不過需要指出的是，威權國家的社會政策往往具有制度傾斜性，意在通過政策照顧和先后有序的方式，迂回式地實現社會的總體平等。比如經濟學者的研究表明，1950年代以來推行的“重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略”導致了就業(yè)政策、戶籍政策、城市化、土地制度以及城鄉(xiāng)收入差距等一系列社會連鎖反應[44]。

為了便于評估社會政策中的政治責任，可以將其細化為四個方面：目標體系、服務對象、項目體系和財政支持。具體而言，在以政治方式達成社會政策時，首要應該有相對完整的目標體系，將社會政策的基本板塊均納入其中進行統(tǒng)籌；其次需要有普惠的政策服務對象，過于傾斜化的社會政策往往帶來消極后果；再次需要確立社會政策的具體項目，重點是社會福利政策中的項目規(guī)劃；最后需要為社會政策提供足夠的財政支持。以此評估中國憲法中的社會政策：憲法確立了完整和起點頗高的目標體系，將勞工政策、社會福利政策、教育政策和家庭政策均涵蓋在內；但是在服務對象上由于歷史上存在的傾斜發(fā)展，使得城鄉(xiāng)與地域之間的經濟和公共服務水平頗為懸殊，目前推行的基本公共服務均等化可視為對此趨勢的政策矯正[45]；在社會政策的項目體系上，目前中國建立了體系完整的社會福利項目體系、就業(yè)促進項目體系等，其中的問題是政策性項目的績效偏低且省域差距明顯[46]；最后是財政支持方面，社會公共服務支出(或稱為“民生支出”)只占財政預算的1/6(政府自身開支約占1/3)，遠低于同期發(fā)達國家水平[47]。

2.作為立法義務的社會政策

學者研究指出，在一個穩(wěn)定的、制度化水平較高的政治系統(tǒng)中, 政府往往以大量的政策輸出作為政府能動地作用于社會的主要手段[48]。而立法則是實現社會政策制度化最為重要的方式，也是社會政策由目標到實施的必要手段。但是立法機關在社會政策的制度化過程中具有很大的裁量空間：何時出臺法律，制度的保障范圍和深度取決于立法機關對于民意需求和承載能力的判斷。觀察中國憲法中的社會政策，就是通過上述方式得以展開的(見表2)。

表2 中國四部憲法中的社會政策和社會權利

具體而言，憲法中的社會政策可以在兩個方面設定立法義務：一方面，憲法為社會政策立法提供了總體性立法藍圖，立法機關有義務將社會政策制度化、具體化，但是立法的時機、位階、保障層次則具有裁量空間；另一方面，社會政策類立法受制于憲法的原則性限制，比如憲法中關于平等性、普惠性的要求，當在憲法中為特定弱勢人群設定了優(yōu)惠性政策時，立法亦應予以特殊照顧。

另外需要特別提及的是，與其他法律有較大不同的是，社會政策類立法往往依賴財政支持，所以對于重要的社會政策可以在立法時規(guī)定其應占的財政份額，以保證立法具有可操作性。比如在《教育法》中規(guī)定：國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例應當隨著國民經濟的發(fā)展和財政收入的增長逐步提高；其后在國務院出臺的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中具體規(guī)定了財政性教育經費支出占國民生產總值的比例應達到4%。與此相關的另外一個問題是，立法過程中應該平衡中央與地方在社會政策中的財政負擔，由中央財政統(tǒng)一負擔固然可以促進政策的均等化，但是也會造成地域之間由于經濟發(fā)展水平差異帶來的更為嚴重的不平等，所以應該“在中央與地方分稅制的條件下，按照財權與事權相統(tǒng)一的原則來確定兩者在社會保障中的財政責任”[49]。

3.作為合憲解釋依據的社會政策

憲法中的社會政策大多涉及到對于財產、利益的再分配過程，雖然這個過程是以公平的名義進行的，但仍不免受到違憲質疑。比如在增加社會保障過程中可能對高收入群體征收高額的累進稅，在促進義務教育水平均等化時可能會限制學生的擇校機會，在平衡夫妻家庭責任時注重保護女方的利益，在勞資對立的格局下注重保護工人的利益等。這些舉措在現實中經常使用，一些手段也面臨著違憲質疑。但是憲法中的社會政策為其提供了解釋依據，可以一定程度上消解制度的違憲可能。雖然中國當下并沒有違憲審查的實踐，但是對于社會政策的倚重可以為平衡性制度安排提供立法上的合法化論證。

因此，誠如學者研究指出的：(德國)社會國理念的出現是對自由資本主義所帶來的負面后果的修正，其使立法者負有義務去建立“公正的社會秩序”[50]。同樣如此，中國憲法中的社會政策條款(包括更為寬泛意義上的國家目標、經濟基礎條款，乃至“社會主義”的國家性質)也均為現實制度提供了合憲性解釋的依據，激活這些條款比社會權利的司法化更具深遠意義。有學者在研究德國相關實踐時認為，“考察有關基本權利的判決表明，對社會國家原則的援用存在兩個不同方向。一個方向是用該原則來支持有關社會國家的保障給付請求權?！鼮槌Ｒ姷氖橇硪粋€論證方向，是用社會國家原則來論證對基本權限制的法律條款的正當性”[51]。前者代表了將相關社會權利和社會政策司法化的努力方向，后者是在合憲性解釋的方向上推進社會政策、社會權利條款與自由權的融合。

社會政策入憲表征了憲法發(fā)展的方向之一，其與憲法中自由權的規(guī)定一道構成了現代憲法的兩翼，二者相反相成，意在由過去的“消極的人權保障”到“積極的人權保障”，以補“消極的不足”[52]，為公民福祉提供更為嚴密的制度保護。正如社會政策學研究者所意識到的：社會政策從來都不是“左”與“右”之間簡單的競賽，而是要在有關公民身份的不同解釋與關于平等和社會秩序問題的不同解釋途徑之間達成暫時的妥協(xié)[24]31。所以，社會政策條款的重新發(fā)現和激活，為解釋憲法中的其他條款提供可更加豐富的背景和空間。

五、結語：社會政策與憲法治理

誠如上文中反復重申的，如果社會政策時代的到來不僅是作為一種學術判斷，更是作為一種社會現實的話，此時憲法的出場也將更顯必要。社會政策的大規(guī)模運用，代表了改革開放三十余年后對于“發(fā)展主義”和“市場化”的集體反思，以及進入更為公正社會的制度努力，這也是憲法學人長期以來致力于實現的改革方向。更為重要的是，在中國憲法中所規(guī)定的豐富的社會政策條款，為接下來的制度變遷提供了基本的目標和方向，這實際上也是制憲者在憲法制定時所關心和憂慮的問題。憲法中的社會政策應從文本走向現實，在此過程中責任性政府的建設、立法的積極作為、以及對于社會政策的合憲性解釋將成為其實現路徑。

憲法中的社會政策也意味著由政治精英所主導的改革能夠突破“利益集團”和“權威資本”的桎梏，不至于墮入“轉型陷阱”而無法自拔。而如果以美國的進步時代作為參照，就可以發(fā)現社會政策在國家治理中的位置，以及所伴隨著的憲法理念變遷，將對此有更加深刻的認識[53]。正如學者所分析到的：進步時代的社會政策創(chuàng)新反映出，精英的意志支配著經濟與社會弱勢群體的資源分配，也支配著分配的可能與變數[54]。由此作為鏡鑒，在中國當下來臨的社會政策時代，亦應通過憲法凝聚精英共識，也應通過憲法形成多元主體共治的現代治理模式。在此治理模式下，法律和政策均應作為治理的主要方式，而憲法中的社會政策應當處于該兩種治理方式的“鋒面”，一方面引導在法律制定過程中的利益平衡，另一方面規(guī)制著在政策實施中的合憲性要求。換言之，在當下強調以憲法中的社會政策作為改革重要的參照基點，其意在警惕兩種趨勢：一種趨勢是權力和資本聯合以“改革”為名進行的利益剝奪，此時憲法中的社會政策應當成為民眾據以捍衛(wèi)改革和勞動成果的工具；另一種趨勢是政治野心和民粹主義聯合以“反改革”為名提出的利益再分配訴求，此時憲法應當成為規(guī)訓集體行動的邊界和底線。由此，以憲法中的社會政策作為社會改革的最終依據，具有抵抗來自上下左右的政治壓力，也面臨著各方的質疑與詰難——也正因為上述地位，憲法才具有凝聚共識和實現妥協(xié)的作用。

當然，從憲法學的角度而言，在社會政策時代憲法的治理作用不僅限于對于政治方向的矯正，也應當注重發(fā)揮民主機制，建立政府對民眾的政策訴求的制度性回應；落實立法程序，根據經濟狀況和公共財力，逐步將憲法中的社會政策進行細化；建立憲法實施制度，對社會政策的合憲性進行審查，緩和社會政策和其他憲法權利保障之間的張力，實現社會的平穩(wěn)發(fā)展。

注釋：

① 具體可參見，李林：《實施依法治國的特點和需要解決的問題》，《法學》1998年第9期；張文顯：《依法治國與堅持和改善黨的領導》，《求是》1998年第14期；李步云：《依法治國歷史進程的回顧與展望》，《法學論壇》2008年第4期。

② 比如彭真即提出：黨的政策要經過國家的形式而成為國家的政策，并且要把在實踐中證明是正確的政策用法律的形式固定下來，具體請參見《彭真文選》，人民出版社1991年第493頁。

③ 具體請參見，王天林：《社會轉型與工會使命——全球化背景下中國工會的艱難困局及其瓶頸突破》，《清華大學學報(哲學社會科學版)》2010年第3期。事實上，國外學者也提出了福利三角(welfare triangle)的概念，認為社會中的福利來源于三個部門:家庭(household)、市場和國家，其實也是注意到家庭在保障福利中的基本作用。具體請參見，彭華民：《福利三角：一個社會政策分析的范式》，《社會學研究》2006年第4期。

④ 相關研究指出：由于缺乏工會的有效參與，在工資決定模式上，市場或資本的力量占據了主導。據中華全國工商業(yè)聯合會2007年針對雇主的一項調查，在工資決定方式上，勞方的力量只占20%，資方則占80%——而缺乏集體談判的結果，是導致職工工資長期普遍過低。具體請參見，孟捷、李怡樂：《改革以來勞動力商品化和雇傭關系的發(fā)展——波蘭尼和馬克思的視角》，《開放時代》2013年第5期。

⑤ 張千帆：《憲法不應該規(guī)定什么》，《華東政法學院學報》2005年第3期。童之偉教授也有類似建議，認為應“取消總綱中的經濟政策性條款，給執(zhí)政黨和有關國家機關留下運用普通法律或政策較自由地處置有關事務的空間”，具體請參見，童之偉：《修改憲法總綱中經濟條款的設想》，《政治與法律》2003年第3期。

⑥ 該類型劃分參照了楊雪冬先生以“以社會權利和社會治理為標準”所作的類型化，具體可參閱，楊雪冬：《走向社會權利導向的社會管理體制》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》第49卷第1期，2010年1月。

⑦ 具體參見，國務院新聞辦公室2011年10月發(fā)布的《中國特色社會主義法律體系》白皮書。

⑧ “盲流”一詞最早來自于1953年政務院《勸止農民盲目流入城市的指示》。在該指示中清楚地表明了其管治意涵：“有許多農民因想參加工業(yè)建設，進入城市，尋找工作?！壳埃捎诔鞘薪ㄔO尚在開始，勞動力需用有限，農民盲目入城的結果，在城市，使失業(yè)人口增加，造成處理上的困難；在農村，則又因勞動力的減少，使春耕播種大受影響，造成農業(yè)生產上的損失?！辈⒁?guī)定：今后縣、區(qū)、鄉(xiāng)政府對于要求進城找工作的農民，除有工礦企業(yè)或建筑公司正式文件證明其為預約工或合同工者外，均不得開給介紹證件。

⑨ 有學者提出“社會憲法”的規(guī)范涵蓋了三類條款：國家性質與社會總體發(fā)展目標條款；社會保障政策與制度目標條款；公民的基本權利和義務條款。具體請參見，任喜榮：《“社會憲法”及其制度性保障功能》，《法學評論》2013年第1期。

⑩ 在憲法起草過程中，毛澤東建議各政治局委員及在京各中央委員閱讀《蘇聯憲法》《蘇俄憲法》、羅馬尼亞、波蘭、德國、捷克等人民民主國家憲法，以及天壇憲法(1913)、曹錕憲法(1923)、蔣介石憲法(1946)。具體請參見，羅耀培：《一九五四年憲法的制定和實施及其經驗教訓》，發(fā)表于“五四年憲法與新中國憲政”學術研討會，北京，2004年9月。

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