政府化解高校債務(wù)后相關(guān)問(wèn)題研究

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（西南林業(yè)大學(xué) 云南昆明 650224）

一、研究背景

20世紀(jì)90年代以來(lái)，各高校積極落實(shí)國(guó)家高等教育擴(kuò)招政策，招生大規(guī)模增加，在校生規(guī)模快速增長(zhǎng)，我國(guó)高等教育步入大眾化發(fā)展。在這個(gè)階段，許多高校為實(shí)現(xiàn)擴(kuò)招后各項(xiàng)辦學(xué)條件和保障教學(xué)，進(jìn)行了大規(guī)模建設(shè)。由于各級(jí)財(cái)政對(duì)高校建設(shè)資金投入不足，高校本身自籌資金進(jìn)行建設(shè)能力有限，許多高校建設(shè)資金主要通過(guò)銀行貸款等方式解決。隨著高校還貸高峰的到來(lái)，一些高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)，還本付息壓力巨大，嚴(yán)重制約著高校的持續(xù)健康發(fā)展；“高校化債”問(wèn)題一度成為兩會(huì)熱詞，引起了國(guó)家的高度重視。從2009年起，財(cái)政部、教育部在中央高校實(shí)施了減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)試點(diǎn)并取得成效。為鼓勵(lì)和支持省級(jí)財(cái)政及地方高校統(tǒng)籌資金，化解高校債務(wù)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部、教育部出臺(tái)《關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負(fù)擔(dān)化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（財(cái)教[2010]568號(hào)），中央財(cái)政建立地方高校化債獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助機(jī)制，積極引導(dǎo)地方有關(guān)部門(mén)和高校化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。廣東、浙江、江蘇等省份啟動(dòng)的化解地方高校債務(wù)工作，為化解高校債務(wù)提供了經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

二、政府化解高校債務(wù)的做法與經(jīng)驗(yàn)

為切實(shí)化解高校債務(wù)，減輕高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，爭(zhēng)取中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)，包括湖北、山東、湖南等在內(nèi)的各省份，都采取了安排財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金、土地置換、高校事業(yè)收入配套等有效措施，努力將高校債務(wù)負(fù)擔(dān)降至合理水平。政府化解高校債務(wù)的做法與經(jīng)驗(yàn)，各有側(cè)重。

湖北省通過(guò)省級(jí)財(cái)政化解高校風(fēng)險(xiǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)專(zhuān)項(xiàng)資金、各高校學(xué)費(fèi)收入的25%、處置高校閑置或低效利用土地收入等；監(jiān)管配套措施到位，包括完善高校債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，從嚴(yán)控制高校新增貸款，已達(dá)核定規(guī)模的高校原則上不再審批新建項(xiàng)目。山東省采取三級(jí)財(cái)政支持，激勵(lì)、控債組合措施，兩年化債127億，債務(wù)降到一個(gè)相對(duì)合理的范圍，省政府為高?！靶栋ぁ薄：鲜〔扇∈”炯?jí)財(cái)政50億元、負(fù)債高校事業(yè)收入15%用于高校化債，分配化債專(zhuān)項(xiàng)資金政策導(dǎo)向明確，堅(jiān)持因素法原則，采取基礎(chǔ)獎(jiǎng)勵(lì)加浮動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)方式，推動(dòng)地方高?；瘋ぷ?。過(guò)程管理嚴(yán)格，近兩年各高校原則上不上新建設(shè)項(xiàng)目。陜西省的省屬高?；瘋ぷ鞣謨蓚€(gè)階段實(shí)施：2010-2012年省財(cái)政安排專(zhuān)項(xiàng)并統(tǒng)籌中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金和高校自籌資金，化解高校債務(wù)總額的70%左右，將高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降至合理區(qū)間；2013-2015年高校統(tǒng)籌省財(cái)政化債獎(jiǎng)補(bǔ)資金、事業(yè)收入、老校區(qū)置換資金等，自行化解剩余的各類(lèi)債務(wù)本金及利息。

三、高校債務(wù)未有效化解造成的影響

一些省份，特別是西部省份，由于地方財(cái)政化債專(zhuān)項(xiàng)資金十分有限、土地置換籌資因政策及市場(chǎng)原因受限、高校開(kāi)源節(jié)流籌資難度更非一般，高?；瘋M(jìn)程緩慢，至2012年末政府和高校傾盡全力降低高校債務(wù)，中央獎(jiǎng)補(bǔ)是否能達(dá)到預(yù)期（所降債務(wù)45%-55%）也未可知，高校債務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)未得到根本有效的化解。問(wèn)題是，一些自身籌資能力有限的地方高校，苦等中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)，還面臨地方政府開(kāi)源節(jié)流籌資化債目標(biāo)，再背負(fù)巨大還本付息壓力，加上政府限制貸款的實(shí)際，必然要面臨重重壓力和更多問(wèn)題。

（一）辦學(xué)積累少，財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)困難。一些高校經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)期的辦學(xué)資金短缺，表現(xiàn)為招生和在校生規(guī)?？焖贁U(kuò)大、基本辦學(xué)經(jīng)費(fèi)財(cái)政投入不足，自籌經(jīng)費(fèi)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財(cái)政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)不投入或投入很少，按期支付銀行貸款利息、還貸高峰到來(lái)信貸政策調(diào)整等，使得這些高校資金底子簿、歷史積累少、歷史欠賬多、財(cái)力及現(xiàn)金流有限，債務(wù)還本付息負(fù)擔(dān)重，出現(xiàn)財(cái)務(wù)現(xiàn)金流不足，財(cái)政狀況差，財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)困難。

（二）年度收入少，低于還本付息額。一些高校收入來(lái)源較單一，收入主要依靠財(cái)政撥款、非稅收入和科研收入等，年度收入規(guī)模較少；債務(wù)規(guī)模大且貸款期限短，年度債務(wù)還本付息規(guī)模遠(yuǎn)高于高校年度收入規(guī)模或基本持平。高校為保障財(cái)務(wù)資金運(yùn)轉(zhuǎn)，保障按期還本付息，只能依靠借新還舊、拆東墻補(bǔ)西墻等方式，保障學(xué)?；揪S持運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）化債任務(wù)重，面臨辦學(xué)困難。一些省份的高?；瘋ぷ髟?012年開(kāi)始啟動(dòng)和實(shí)施，為全力完成化債任務(wù)，學(xué)校經(jīng)歷了幾年的高負(fù)債運(yùn)行，采取各種開(kāi)源節(jié)流、勤儉辦學(xué)措施，保障化債任務(wù)完成，爭(zhēng)取中央財(cái)政和地方財(cái)政化債專(zhuān)項(xiàng)。學(xué)校在融資和還本付息過(guò)程中，遇到了前所未有的困難和挑戰(zhàn)，財(cái)務(wù)運(yùn)行壓力和還本付息壓力巨大，學(xué)校保證教學(xué)科研基本運(yùn)轉(zhuǎn)、職工福利待遇兌現(xiàn)、后勤設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)、維護(hù)教學(xué)秩序和隊(duì)伍穩(wěn)定等方面，資金保障都呈現(xiàn)階段性的困難。

（四）銀行再貸款難，貸款資金難使用。高?；瘋M(jìn)程中，學(xué)校為保證良好的信譽(yù)，保證銀行征信系統(tǒng)不出信用記錄污點(diǎn)或異常信息，只能選擇拼盡全力如期歸還債務(wù)本金?；瘋呓o予了學(xué)校新的貸款機(jī)遇。然而學(xué)校即使?fàn)幦〉搅算y行貸款，隨著銀行信貸政策的調(diào)整，銀行不再審批和發(fā)放新貸款還舊貸款，學(xué)校需要申請(qǐng)實(shí)際的貸款資金用途，不論何種類(lèi)型的貸款資金必須通過(guò)授權(quán)支付，學(xué)校直接利用新貸款歸還舊貸款難以實(shí)施，利用學(xué)校自有資金還貸款又不足，學(xué)校面臨籌措還貸資金困難、銀行再貸款難、貸款資金使用難等問(wèn)題，面臨信用風(fēng)險(xiǎn)和違規(guī)使用貸款資金風(fēng)險(xiǎn)。

（五）資金流不足，高成本融資。一些省份為控制高校新增貸款，政府聯(lián)合省金融辦出臺(tái)了限制高校貸款的政策，包括高校貸款需經(jīng)主管部門(mén)審批、舊債務(wù)到期前15日審批、債務(wù)余額不得增加或下達(dá)余額控制數(shù)、收費(fèi)權(quán)抵押審批等。這些規(guī)定，成為省內(nèi)各銀行發(fā)放貸款的必備條件，一些高校貸款在等待主管部門(mén)審批中，高校到期還本付息和運(yùn)轉(zhuǎn)所需資金不足，迫于無(wú)奈采取新的融資方式，如利用資產(chǎn)售后回租賃、通過(guò)銀行發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品等方式向職工集資等，這些融資方式，產(chǎn)生的利息、租息、手續(xù)費(fèi)等財(cái)務(wù)成本遠(yuǎn)高于銀行貸款融資成本。

（六）現(xiàn)金支付不足，限制辦理業(yè)務(wù)。一些高校一方面收入有限，另一方面?zhèn)鶆?wù)到期還款壓力巨大，直接表現(xiàn)是現(xiàn)金不足支付。為歸還債務(wù)本息，除依靠國(guó)家和省政府支持、再融資等方式，還采取開(kāi)源節(jié)流措施、將維持教學(xué)科研正常運(yùn)轉(zhuǎn)降至維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)，采取限制辦理業(yè)務(wù)，如財(cái)務(wù)階段性地非正常辦理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、推遲支付教學(xué)科研經(jīng)費(fèi)和管理經(jīng)費(fèi)、校區(qū)簡(jiǎn)單維修款項(xiàng)不能按合同履行支付、職工辦理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)先墊款排隊(duì)等待支付、學(xué)生規(guī)模增長(zhǎng)相應(yīng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算不增長(zhǎng)或有預(yù)算增長(zhǎng)指標(biāo)實(shí)際不能使用、職工待遇在同地區(qū)偏低或不能按時(shí)兌現(xiàn)、食堂后勤保障資金不能按時(shí)撥付、正常營(yíng)業(yè)和后勤保障經(jīng)費(fèi)連連告急等。學(xué)校內(nèi)部挖潛、內(nèi)部開(kāi)源節(jié)流、內(nèi)部限制辦理業(yè)務(wù)暫時(shí)保障的現(xiàn)金規(guī)模有限，短期內(nèi)或可緩解財(cái)務(wù)困難，但解決不了長(zhǎng)期問(wèn)題，還隱藏著許多不穩(wěn)定因素。

（七）借用專(zhuān)項(xiàng)資金，實(shí)施項(xiàng)目異常。為歸還到期債務(wù)本息，緩解財(cái)務(wù)資金困難，緩解現(xiàn)金支付不足，一些高校不得不借用財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金、科研專(zhuān)項(xiàng)資金。財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金借用，表現(xiàn)為當(dāng)年項(xiàng)目財(cái)政資金到賬，當(dāng)年推遲實(shí)施，先行用于以往年度項(xiàng)目支付，或用于相近其他資金項(xiàng)目支付，或財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金轉(zhuǎn)換為自有資金支付債務(wù)本息等，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施異常?？蒲许?xiàng)目資金借用，表現(xiàn)為直接用于支付到期債務(wù)本息、推遲協(xié)作費(fèi)撥付、科研人員墊支差旅費(fèi)等費(fèi)用，項(xiàng)目實(shí)施不正常，導(dǎo)致科研項(xiàng)目任務(wù)完成受到影響，項(xiàng)目不能如期開(kāi)展、不能如期中期檢查、不能如期結(jié)題驗(yàn)收，影響后續(xù)項(xiàng)目申請(qǐng)和項(xiàng)目合作。

（八）內(nèi)外債務(wù)催賬，風(fēng)險(xiǎn)難控制。一些高校內(nèi)外賬催款不斷，包括職工墊款要求支付、職工待遇要求兌現(xiàn)、外單位欠款上門(mén)要賬、貨物已驗(yàn)收合同約定付款期限已到逼迫付款、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)開(kāi)展不斷產(chǎn)生內(nèi)外新債等，學(xué)校和財(cái)務(wù)忙于處理各類(lèi)催款要款，影響了職工隊(duì)伍的發(fā)展和穩(wěn)定，影響了教學(xué)和科研質(zhì)量，影響了學(xué)校的社會(huì)聲譽(yù)。顯性和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，包括財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、資金風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)，影響教學(xué)科研工作開(kāi)展，影響職工教學(xué)科研的主動(dòng)性，影響師生工作、學(xué)習(xí)和生活秩序。高校由于資信下降，信用等級(jí)不高，內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)大，爭(zhēng)取銀行支持更難。

高負(fù)債運(yùn)行的高校，師資、校舍、教研資源緊張，辦學(xué)投入不足，師資流失嚴(yán)重，學(xué)校發(fā)展受限；教學(xué)質(zhì)量下滑，學(xué)生就業(yè)形勢(shì)艱難，這成為高等教育發(fā)展過(guò)程中引起國(guó)家和高校深思的問(wèn)題。

四、高校債務(wù)繼續(xù)化解措施

（一）政府主導(dǎo)促化債。

1.財(cái)政拿大頭。高校債務(wù)化解，通過(guò)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，保障各項(xiàng)措施的落實(shí)，統(tǒng)籌和調(diào)控債務(wù)化解專(zhuān)項(xiàng)資金；高校債務(wù)化解后，規(guī)范債務(wù)舉借，控制債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)，管控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方財(cái)政和高校通過(guò)各種措施，2012年底前高校債務(wù)本金已經(jīng)下降的部分，中央財(cái)政應(yīng)按照確定的比例及時(shí)撥付基礎(chǔ)獎(jiǎng)勵(lì)和浮動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)；地方財(cái)政收到中央財(cái)政撥付的專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)后，及時(shí)將專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)分配撥付到各高校；各高校用專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)再進(jìn)一步化解債務(wù)本金，切實(shí)有效化解高校債務(wù)，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.土地置換還債。高校所有的閑置或低效利用土地，在2010-2012年高校債務(wù)化解期間，受政策調(diào)控、市場(chǎng)因素、城市規(guī)劃等因素，還沒(méi)有置換取得收入還債的，由政府或相關(guān)主管部門(mén)，統(tǒng)一將土地收儲(chǔ)或收歸政府，財(cái)政安排與評(píng)估價(jià)等額資金統(tǒng)籌用于高?；瘋８咝Ｖ鲃?dòng)利用閑置土地置換還債的，給予政策鼓勵(lì)和優(yōu)惠。高校間能夠通過(guò)資源整合解決的校區(qū)和校舍問(wèn)題，政府主導(dǎo)協(xié)調(diào)解決土地、校舍轉(zhuǎn)讓作價(jià)和債務(wù)化解問(wèn)題，避免資源浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)。

3.合理調(diào)控債務(wù)。部分籌資能力弱、無(wú)土地置換、債務(wù)規(guī)模巨大的高校，盡管政府和高校采取各種有效措施，債務(wù)規(guī)模有明顯下降，但債務(wù)仍然沉重、債務(wù)本息超過(guò)高校自身承受能力，且影響高校正常辦學(xué)和運(yùn)轉(zhuǎn)的，由政府、政府金融部門(mén)、高校主管部門(mén)和高校，通過(guò)認(rèn)真分析評(píng)估，制定切實(shí)可行的償債計(jì)劃和方案，由高校債務(wù)主辦銀行落實(shí)，合理調(diào)整高校債務(wù)還款期限和分期還債本金。中央財(cái)政化債專(zhuān)項(xiàng)資金未撥付高校前，為防止高校資金鏈斷裂，審批高校周轉(zhuǎn)資金融入，從政策、法律和資源方面給予高校扶持。

4.嚴(yán)格債務(wù)管理。政府必須加強(qiáng)高校債務(wù)管理，高校根據(jù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，需要新增基本建設(shè)，由政府核定建設(shè)規(guī)模和貸款規(guī)模，嚴(yán)格控制新增貸款及債務(wù)。

（二）高校主動(dòng)化債。

1.努力控制債務(wù)規(guī)模。高校作為債務(wù)主體，應(yīng)正確認(rèn)識(shí)建設(shè)項(xiàng)目的受益期較長(zhǎng)、投資回收期長(zhǎng)、貸款償還期相對(duì)短的特性，學(xué)校收入來(lái)源有限，財(cái)政撥款和非稅收入僅夠維持學(xué)校的正常教學(xué)科研活動(dòng)及人員經(jīng)費(fèi)，靠自身的能力在短期內(nèi)解決高額債務(wù)幾乎不可能，長(zhǎng)時(shí)間的現(xiàn)金流不足和短期債務(wù)到期償還依靠債務(wù)再融資，信貸機(jī)構(gòu)一旦停止放貸，流動(dòng)性就會(huì)陷入困境。學(xué)校在不同的發(fā)展階段，現(xiàn)金流峰值與債務(wù)還款峰值難以對(duì)應(yīng)，采取有效措施保持低水平的債務(wù)還款，現(xiàn)金流充足才能保證學(xué)校的生存和正常發(fā)展。債務(wù)規(guī)模適度，加強(qiáng)信用管理，學(xué)校保持良好的現(xiàn)金流動(dòng)性，現(xiàn)金的使用效率得以提高，學(xué)校資金才能轉(zhuǎn)化為提升教育教學(xué)質(zhì)量和科研社會(huì)服務(wù)水平的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

2.積極落實(shí)化債政策。高校在債務(wù)化解中，必須破除高校是政府的、資產(chǎn)是政府的、債務(wù)也是政府的、債務(wù)化解是政府的事等觀念，積極落實(shí)政府化債政策，主動(dòng)采取開(kāi)源節(jié)流、控制債務(wù)規(guī)模新增等措施，努力實(shí)現(xiàn)債務(wù)化解和風(fēng)險(xiǎn)降低。

3.響應(yīng)土地置換還債。土地置換還債，是與財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助同等重要的還債方式。債務(wù)化解中，高校應(yīng)舍得置換老校區(qū)、舍得老校區(qū)沉淀的歷史和凝聚的文化、舍得賣(mài)出閑置的家底、舍得處置房產(chǎn)和地上地下設(shè)施、樹(shù)木花草等。利用政府給予的支持和優(yōu)惠，通過(guò)土地置換、房產(chǎn)置換，取得收入降低債務(wù)、減輕包袱，促進(jìn)學(xué)校一身輕松健康發(fā)展。

4.吸引社會(huì)投入補(bǔ)充資金。面對(duì)巨額負(fù)債，高校充分利用優(yōu)勢(shì)多方籌資融資，通過(guò)“校園一卡通”建設(shè)、校園寬帶網(wǎng)建設(shè)，為社會(huì)提供投資機(jī)會(huì)和學(xué)校市場(chǎng)，引入社會(huì)資本、節(jié)約學(xué)校投資，引入合作機(jī)制、增加融資機(jī)會(huì)。通過(guò)提升教育質(zhì)量，穩(wěn)定和擴(kuò)大生源，提供社會(huì)服務(wù)和教育資源有效利用，增加自身辦學(xué)收入，促進(jìn)減輕債務(wù)和化解債務(wù)；債務(wù)利息相應(yīng)降低，促進(jìn)逐步解決借用專(zhuān)項(xiàng)資金、職工墊款未支付、外單位債務(wù)催賬等問(wèn)題。

高校債務(wù)化解成效，取決于政府引導(dǎo)、財(cái)政投入和高?；I資。高校的沉重債務(wù)未得到根本有效的化解，必然會(huì)帶來(lái)現(xiàn)金流不足、到期債務(wù)不能償還等問(wèn)題，影響學(xué)校發(fā)展和社會(huì)聲譽(yù)。繼續(xù)有效化解高校債務(wù)，措施包括政府主導(dǎo)化債、中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)兌現(xiàn)、土地置換有效實(shí)施、高校自身籌資等。高校債務(wù)減輕和化解，相關(guān)問(wèn)題也能得到解決，高校包袱減輕，才能提高教育質(zhì)量、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)合力，步入內(nèi)涵發(fā)展、健康發(fā)展之路。