促進義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)教師合理流動的對策與建議

葉柳

摘 要：新形勢下，進一步促進義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)教師的合理流動，需要國家與地方共同做出努力。從國家層面來看，一是要盡快完善教師流動的政策法規(guī)，二是要全面深化中小學(xué)教師人事制度改革，三是要集中統(tǒng)籌管理教師工資系統(tǒng)；從地方層面來看，一是要繼續(xù)加大對基礎(chǔ)教育的支持和投入力度，二是要穩(wěn)步提升農(nóng)村義務(wù)教育教師的福利待遇，三是要不斷完善師資調(diào)配機制。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育；教師流動；對策；建議

中圖分類號：G525.1 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）05-0270-03

近年來，教師流動尤其是義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)教師流動逐漸成為教育領(lǐng)域和社會各界關(guān)注的一個熱點問題。在此背景下，如何通過政策支持、制度規(guī)范等方式促進城鄉(xiāng)教師的合理流動，引起了各級政府、教育行政部門和教育理論界的高度重視。眾多的教育管理者、教育實踐者和教育研究者也對此展開了較為深入的研究，并提出了一些寶貴的意義和建議。本文將主要從國家與地方這兩個層面提出一些較為具體的建議，以期能對促進我國義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)教師的合理流動，進而促進我國基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展有所裨益。

一、國家層面的對策與建議

（一）盡快完善教師流動的政策法規(guī)

教師流動應(yīng)該是一個從不同教育工作崗位和教師之間進行的相互選擇、優(yōu)勢互補的組合過程，其最終目的是為了改善教師隊伍結(jié)構(gòu)和提高整體隊伍的素質(zhì)，實現(xiàn)教育資源的優(yōu)化組合與合理配置，提高辦學(xué)質(zhì)量和教育效能。但從目前的實際情況來看，雖然我國的人事制度改革已進行多年，但至今仍沒有一部全國性的規(guī)范人才流動的權(quán)威法規(guī)，人才流動過程中產(chǎn)生的爭議尚不能與司法接軌，仍處于無法可依、違法難糾的狀態(tài)。盡管我們也可以從國家有關(guān)法規(guī)、決議中可以找到進行教師交流的合法性合理性依據(jù)，但終究由于缺乏具有可操作性的明確規(guī)定，導(dǎo)致教師流動尤其是義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)教師流動呈現(xiàn)出單向、無序、盲目的狀態(tài)。一方面，教師個體往往是根據(jù)自身的條件，按照利益最大化的原則由低一級學(xué)校向高一級學(xué)校單向流動，從而給學(xué)校的師資隊伍穩(wěn)定帶來巨大影響。另一方面，部分學(xué)校不尊重人才流動的規(guī)律，不支持教師的合理流動和正常流動，有的甚至采取一些強制性措施、限制性措施阻撓教師的合理流動，這也不利于學(xué)校師資隊伍的建設(shè)和發(fā)展。因此，要盡快出臺教師流動的相關(guān)的法律法規(guī)和政策，建立健全的教師流動制度，使教師流動做到有法可依。由于我國社會經(jīng)濟發(fā)展得不平衡，地區(qū)的貧富差距甚大，應(yīng)該因地制宜的在政策、制度和財政等方面對各地的具體情況區(qū)別對待，尤其要增加對貧窮地區(qū)和偏遠(yuǎn)山區(qū)扶持力度，有效的增加國家對城鄉(xiāng)之間的教育資源均衡發(fā)展的宏觀調(diào)控力度，將城市教師支教農(nóng)村和農(nóng)村教師到城市學(xué)習(xí)進修的政策、措施制度化，建立穩(wěn)定的城鄉(xiāng)教師雙向流動機制，這樣才能從根本上提高農(nóng)村教師隊伍素質(zhì)[1]。同時，政府在制定有關(guān)的政策時，應(yīng)該注意對激勵性舉措的使用，將教師流動中的政策性外力轉(zhuǎn)變?yōu)榧钚詢?nèi)力。教師的流動完全是由教師自身決定的，他們是否愿意流動、合適流動、流向什么職業(yè)，這都是因為教師是城鄉(xiāng)教師流動的主體決定的。所以單純依靠政府和學(xué)校制定的相關(guān)流動政策并不能調(diào)動教師流動的積極性，甚至在實施過程中會遇到教師們的消極抵抗。

（二）全面深化中小學(xué)教師人事制度改革

盡管我國推行中小學(xué)教師人事制度改革的時間較早，但由于這項改革事關(guān)全國一千多萬一線中小學(xué)教師的切身利益，涉及面廣，影響巨大。因而，總的來看，中小學(xué)教師人事制度改革目前還沒有完全達(dá)到全面、系統(tǒng)、深入的程度。我國目前主要實行的是“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制，相應(yīng)地，在教師管理體制上，也實行的是“以縣為主”和“編制到縣”的管理制度。在這種管理體制下，縣級財政部門負(fù)責(zé)承擔(dān)教師的工資，縣級教育行政部門管理教師的人事檔案，學(xué)校則主導(dǎo)教師的使用和調(diào)動。在這樣一種人事管理制度下，教師被當(dāng)成學(xué)校的私有財產(chǎn)，教師流動尤其優(yōu)秀教師的流動不可避免地面臨著“?！迸c“?！敝g的封閉與阻隔。大多數(shù)學(xué)校在面臨本校教師尤其優(yōu)秀教師流動時，出于對提高教育教學(xué)質(zhì)量、維護社會聲譽等方面的考慮，會有一種天然的抵觸情緒，在一定程度上阻礙了教師的正常流動。鑒于此，應(yīng)根據(jù)新修訂的《義務(wù)教育法》，全面深化中小學(xué)教師人事制度改革，妥善處理好教育行政部門管"身份"與學(xué)校管人用人之間的關(guān)系，讓教師從“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，讓學(xué)校從“保護人才”向“培養(yǎng)人才”努力。如此不僅可以暢通教師的流通渠道，規(guī)范教師的流動行為，而且還能夠營造能上能下的工作氛圍，激勵教師更加努力地投入到教育教學(xué)中。[2]實踐中，重點是要建立“縣管校用”的教師人事管理體制，實行縣域范圍內(nèi)教師的全員合同聘任制，由縣級教育行政部門統(tǒng)一聘任，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)配，實行無校籍管理。尤其要對區(qū)域內(nèi)教師流動的相關(guān)要求，如流動范圍、流動時間、流動程序、利益保障等做出明確的規(guī)定，以進一步規(guī)范教師的流動行為。這不僅有利于縣級教育行政部門進一步優(yōu)化教師隊伍結(jié)構(gòu)，加強教師隊伍的管理，同時也有利于縣級教育行政部門在縣域范圍內(nèi)更科學(xué)地分配教師資源，特別是城鄉(xiāng)教師資源的分配。同時，通過制定和完善結(jié)對幫扶、對口支援、城鄉(xiāng)合作辦學(xué)、定點掛鉤、“捆綁式”支教、全職和兼職支教、教師走教、送課下鄉(xiāng)等多種制度和規(guī)定，也能夠一定程度上緩解農(nóng)村教師不足和教師素質(zhì)偏低的矛盾，進一步促進教育公平。

（三）集中統(tǒng)籌管理教師工資系統(tǒng)

由于長期受計劃經(jīng)濟影響，我國采用的教育投資在很多方面都有問題。自新中國成立以來，我國都是地方負(fù)責(zé)、分級管理的教育投資模式，教師的工資直接由地方財政負(fù)責(zé)，這就導(dǎo)致教師的工資水平在不同的地方有所差距。當(dāng)今社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國許多地區(qū)貧富差距越來越大，不同區(qū)域的學(xué)校之間教師的工資差距也日益擴大，這在很大程度上阻礙了建立合理的定期教師輪換機制。因此，促進教師的合理流動，均衡教師資源的優(yōu)化配置，不僅要從宏觀上調(diào)控地區(qū)經(jīng)濟，確保不同地方的教師不出現(xiàn)較大差距，而且還要立中于中層和微觀層面的調(diào)控，確保在同一縣域范圍內(nèi)，同職級的教師能夠享受“同工同酬”的待遇。這樣，對一些在農(nóng)村學(xué)校工作的教師尤其是一些已經(jīng)成家立業(yè)，且具有較為豐富的教學(xué)經(jīng)驗的中青年教師和老年教師來說，在完全相同的工資待遇條件下，在農(nóng)村學(xué)校的工作壓力相對較小，而且農(nóng)村地區(qū)的消費水平也低于城市，生活壓力更小，相比之下，他們會更傾向于留下來繼續(xù)工作，而不是一心想調(diào)往城市學(xué)校[3]。這也在一定程度上有利于穩(wěn)定農(nóng)村教師隊伍。實踐中，一是中央財政和省級財政進一步加大對基礎(chǔ)性績效工資的轉(zhuǎn)移支付力度，明確省級財政的統(tǒng)籌支付比例，降低市、縣級財政在基礎(chǔ)性績效工資支付中的比例，以更好地均衡各地因經(jīng)濟發(fā)展不平衡造成的基礎(chǔ)性績效工資短缺的問題。二是繼續(xù)完善教師聘任制，建立一套系統(tǒng)的教師聘任考核制度，使教師聘任制真正成為優(yōu)化教師隊伍的制度，通過定期的考核選聘優(yōu)秀的教師任教，淘汰考核不合格的教師。同時強化合同管理，以契約的形式約束教師的流動，使教師流動合理、合法。三是要統(tǒng)一配置縣（市、區(qū)）內(nèi)教育資源，強化教師績效工資管理力度，對績效工資實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，保證校際、區(qū)際之間沒有差別。即全面推行教師績效工資制度，適當(dāng)?shù)囊种七^高的教師收入、大幅提高過低的教師收入，最終實現(xiàn)重點學(xué)校與普通學(xué)校、城市與鄉(xiāng)村學(xué)校同級別教師同工同酬。同時，要以“市場手段”為主，打破單一的工資序列，大幅度提高貧困地區(qū)特別是邊遠(yuǎn)山區(qū)教師的物質(zhì)待遇和提供其它各種優(yōu)惠條件，吸引更多的優(yōu)秀教師到落后地區(qū)和學(xué)校任教[4]。endprint

二、地方層面的對策與建議

（一）繼續(xù)加大對基礎(chǔ)教育的支持和投入力度

《中國教育改革與發(fā)展綱要》明確地指出：“基礎(chǔ)教育是提高民族素質(zhì)的奠基工程?！备母镩_放以來，尤其是進入新世紀(jì)以來，我國基礎(chǔ)教育事業(yè)得到了長足的發(fā)展，極大地提高了中華民族的素質(zhì)和科學(xué)文化水平，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了堅實的人才支撐，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展做出了重大貢獻。成績是巨大的，但問題也依然存在。其中，最突出的問題就是基礎(chǔ)教育領(lǐng)域所客觀存在的教育“不公平”現(xiàn)象。城鄉(xiāng)差距、城市間學(xué)校差距、地區(qū)間差距都很明顯。其中，城鄉(xiāng)差距表現(xiàn)最為明顯，已成為教育不公的“重災(zāi)區(qū)”。與城市學(xué)校相比，農(nóng)村學(xué)校在教育教學(xué)經(jīng)費、硬件設(shè)施條件、師資隊伍等方面已經(jīng)有了相當(dāng)大的差距。僅以經(jīng)費為例，在個別城市重點學(xué)校動輒收取每位學(xué)生幾萬元擇校費時，個別農(nóng)村學(xué)校已經(jīng)到了舉債辦學(xué)的地步，寅吃卯糧現(xiàn)象在一些地方還普遍存在[5]。因此，作為地方政府和教育主管部門來說，一方面，要基礎(chǔ)教育建設(shè)作為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容，納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，為基礎(chǔ)教育發(fā)展特別是農(nóng)村義務(wù)教育的健康提供有力的保障。要積極增加投入，為基礎(chǔ)教育的改革和發(fā)展奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。另一方面，要把資源配置向薄弱地區(qū)和弱勢群體傾斜，使城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌兼顧，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施配套同等性。同時在政府的引導(dǎo)下，鼓勵民間及慈善機構(gòu)的進入，加強民間參與力度，群策群力，充分整合社會資源。在現(xiàn)階段的情況下，教育資源不平衡短期內(nèi)不會改變，通過加強農(nóng)村基礎(chǔ)教育信息化建設(shè)，與優(yōu)秀學(xué)校實現(xiàn)教育資源的共享，可以在一定程度上彌補教育資源不足。

（二）穩(wěn)步提升農(nóng)村義務(wù)教育教師的福利待遇

作為一名“社會人”、“經(jīng)濟人”，教師工資收入的高低會在一定程度上影響到教師的工作投入和工作積極性，最終影響到教師隊伍的穩(wěn)定，以至于在上世紀(jì)九十年代的一段時間內(nèi)，由于教師工資偏少而導(dǎo)致大量教師轉(zhuǎn)行或辭職。因此，要解決城鄉(xiāng)教師之間的單向流動問題，進一步提高農(nóng)村教師隊伍素質(zhì)，不能簡單地靠提升教師的感情、認(rèn)識和覺悟，更不能靠強硬的政策、制度和規(guī)定，而是要切實解決農(nóng)村教師待遇與城市教師待遇相比普遍偏低的問題，從而實現(xiàn)待遇留人?？梢愿鶕?jù)農(nóng)村地區(qū)的偏遠(yuǎn)程度，按照劃分不同行政區(qū)域的做法，給予相應(yīng)地區(qū)不同等級的補貼，越偏遠(yuǎn)補貼越高，實現(xiàn)與城區(qū)學(xué)校教師待遇平等甚至高于城區(qū)學(xué)校的教師[6]。做到教師不論在哪所學(xué)校任教，農(nóng)村與城區(qū)學(xué)校的同職級的教師能同工同酬，其福利待遇在一個水平線上下，且偏遠(yuǎn)地區(qū)的補貼略高于城區(qū)。這樣農(nóng)村教師待遇的政策傾斜，才能吸引更多優(yōu)秀的教師到農(nóng)村任教，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教師配置均衡發(fā)展。同時，對在農(nóng)村學(xué)校任教的教師的諸如職稱評定、優(yōu)秀教師評選、年終績效考核等方面給予放寬或優(yōu)先性評定，以此來增強農(nóng)村教師崗位的吸引力。對義務(wù)教育階段任教于貧困地區(qū)的農(nóng)村學(xué)校的教師，不妨根據(jù)其任教年限和工作業(yè)績乘以額外系數(shù)的方式增加工資。而對任教年限較長滿十年的教師可給予特殊的榮譽津貼，滿二十年可給予更多特殊的榮譽津貼，以鼓勵和穩(wěn)定這些為農(nóng)村義務(wù)教育做出貢獻、教學(xué)經(jīng)驗豐富的教師能夠期任教于農(nóng)村學(xué)校，為當(dāng)?shù)氐牧x務(wù)教育發(fā)展做出更多貢獻。

（三）不斷完善師資調(diào)配機制

義務(wù)教育教師資源配置的發(fā)展進程中，為了能夠?qū)崿F(xiàn)整個區(qū)域教師資源共享的同時能夠保障農(nóng)村教師隊伍的相對穩(wěn)定性，需要建立一套有序的教師資源流動機制。為了能夠建成一套這樣的教師資源流動機制，市教育局應(yīng)該在掌握全市所有教師資源的基礎(chǔ)上，以整體調(diào)配的原則合理規(guī)劃城區(qū)優(yōu)勢學(xué)校與農(nóng)村薄弱學(xué)校的教師配置，采取各種有效的鼓勵措施和政策促進教師校間，尤其是城區(qū)優(yōu)勢學(xué)校和農(nóng)村薄弱學(xué)校之間的流動。日本在這方面的做法較早也較成熟。在日本的教育法規(guī)中明確規(guī)定：教師在同一所學(xué)校不能連續(xù)工作超過五年。因此日本教師必須要在校際輪換，只要符合要求，教師可以在城鄉(xiāng)間輪和校際間輪換，收入則按派遣校的教師收入標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并遵守派遣校的規(guī)章制度。對于學(xué)校校長，首先資歷相當(dāng)重要，而且規(guī)定校長要年滿多少歲，其次規(guī)定校長在一個學(xué)校的任期為兩年，如果要連任則同教師一樣需要在校際間進行輪換。這種針對校長和教師的輪換流動機制，能有效保證教學(xué)管理與教學(xué)水平在各學(xué)校間的均衡發(fā)展，與此同時，能促進對各校辦學(xué)經(jīng)驗和教學(xué)經(jīng)驗的長足交流。多年來，在浙江、江蘇、山東等省份嘗試這種方式的教師輪崗制度，規(guī)定所有城區(qū)教師都必須到農(nóng)村學(xué)?；蚴潜∪鯇W(xué)校進行輪崗。輪崗期間待遇從優(yōu)，將輪崗的經(jīng)歷作為評聘教師職務(wù)的必要條件并依據(jù)期間的表現(xiàn)評聘教師職務(wù)。筆者以為，日本這套教師和校長定期輪崗的做法，值得各地政府和教育主管部門嘗試和借鑒。

參考文獻：

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〔5〕葉懷凡.績效工資背景下教師工作滿意度的影響因素探析[J].內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報：教育科學(xué)版，2013（8）：54-58.

〔6〕李壯成.教師專業(yè)發(fā)展階段探析[J].四川文理學(xué)院學(xué)報，2013（6）：119-122.

（責(zé)任編輯 徐陽）endprint