徐喜林

摘 要：進(jìn)一步健全黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制，既是加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新的根本要求，也是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要制度保障。實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的紀(jì)委雖然可以對(duì)同級(jí)黨委和同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施監(jiān)督，但普遍存在監(jiān)督不力、監(jiān)督過軟以及監(jiān)督主體上的越位、缺位、錯(cuò)位等問題。必須進(jìn)一步落實(shí)紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督作用和協(xié)助責(zé)任，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察部門的功能與權(quán)力，拓展對(duì)權(quán)力監(jiān)督的范圍與領(lǐng)域，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)。要將紀(jì)檢監(jiān)察部門的工作重心和主要精力集中到監(jiān)督問責(zé)和查辦案件上來。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；紀(jì)檢監(jiān)察；體制缺陷；思路對(duì)策

中圖分類號(hào)：D262 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2014）04-0012-05

黨的十八大報(bào)告提出，要“健全黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制”①。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）進(jìn)一步明確指出，要“改革黨的紀(jì)律檢查體制，健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，改革和完善各級(jí)反腐敗協(xié)調(diào)小組職能”②。黨的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨的反腐倡廉建設(shè)中無疑具有舉足輕重的地位和作用，但從當(dāng)前黨的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的運(yùn)行效果來看，仍然存在監(jiān)督受限、查案不力、履職受制等問題和缺陷。對(duì)此，本文試圖從開辟反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新空間、界定反腐敗的責(zé)任主體與邊界、強(qiáng)化紀(jì)委的功能與權(quán)力、拓展對(duì)權(quán)力監(jiān)督的范圍與領(lǐng)域、強(qiáng)化紀(jì)委執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的責(zé)任、強(qiáng)化監(jiān)察職能、加強(qiáng)黨的紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)、強(qiáng)化黨對(duì)反腐倡廉建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)等幾個(gè)方面，對(duì)如何進(jìn)一步健全黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制提出管見和建議。

一、進(jìn)一步健全黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制的現(xiàn)實(shí)必要性

1.進(jìn)一步健全黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的題中之義

面對(duì)復(fù)雜多變的國際國內(nèi)形勢(shì)，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨要想真正為人民執(zhí)好政、掌好權(quán)就必須不斷加強(qiáng)自身建設(shè)。加強(qiáng)黨的自身建設(shè)的一個(gè)重要方面就是要主動(dòng)加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和政府部門的監(jiān)督，確保執(zhí)政黨權(quán)力的科學(xué)運(yùn)作。而作為黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)和政府部門專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門理所當(dāng)然肩負(fù)著更加重要的職責(zé)。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門必須根據(jù)具體實(shí)際，不斷總結(jié)紀(jì)檢監(jiān)察工作的成功經(jīng)驗(yàn)，按照黨章和相關(guān)法律法規(guī)的要求，不斷創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，從而進(jìn)一步增強(qiáng)黨的紀(jì)檢監(jiān)察工作的有效性。

2.進(jìn)一步健全黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制是遏制腐敗的現(xiàn)實(shí)需要

當(dāng)前，群眾反映強(qiáng)烈的腐敗問題依然存在，而且呈現(xiàn)出一些新的態(tài)勢(shì)。一是由于地方和部門利益的驅(qū)使直接導(dǎo)致某些腐敗行為；二是由于權(quán)力尋租與商業(yè)性賄賂的相互結(jié)合使某些腐敗分子鋌而走險(xiǎn)；三是由于公共資源短缺及其配置的權(quán)力過分集中導(dǎo)致某些行業(yè)和領(lǐng)域腐敗問題日益突出；四是由于資本的大量跨國流動(dòng)使違法犯罪的領(lǐng)域和空間進(jìn)一步拓展，同時(shí)也為腐敗分子逃避打擊提供了更多的機(jī)會(huì)；五是由于使違法犯罪手段的高科技化、高智能化

和涉案對(duì)象身份的復(fù)雜化使腐敗問題查處的難度不斷加大。③要有效反對(duì)腐敗和遏制腐敗，必須迫切需要進(jìn)一步理順和健全黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制。

3.進(jìn)一步健全黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制是加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新的必然要求

加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障是黨的十八屆三中全會(huì)提出的一項(xiàng)重要政治任務(wù)。進(jìn)一步健全黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制是創(chuàng)新反腐敗體制機(jī)制的重要方面和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。紀(jì)檢監(jiān)察部門是反腐敗的組織者、協(xié)調(diào)者和實(shí)施者。然而，當(dāng)前我國的反腐敗機(jī)構(gòu)職能比較分散，還不能很好地形成合力，有些案件在查處過程中還會(huì)遇到這樣或那樣的阻力和問題。要解決這些問題，必須深化改革黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制，建立健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的垂直領(lǐng)導(dǎo)；落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，充分發(fā)揮各級(jí)紀(jì)委和監(jiān)察部門的監(jiān)督作用。

二、當(dāng)前黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制存在的問題和缺陷

1.履職受制

當(dāng)前，地方各級(jí)紀(jì)委受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”。這種領(lǐng)導(dǎo)模式雖然沒有提以誰為主，但黨委的領(lǐng)導(dǎo)排在前面，人財(cái)物都在同級(jí)黨委政府掌握中，從而形成了事實(shí)上的以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主。有的地方過分強(qiáng)調(diào)要圍繞中心，服務(wù)大局，紀(jì)委被迫成了地方不少工作的“憲兵隊(duì)”“救火隊(duì)”，往往是“種了別人的地，荒了自己的田”，紀(jì)委履行本職工作的效率因此大打折扣。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作為本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下的一個(gè)職能部門，其行使重要職能時(shí)都必須報(bào)請(qǐng)同級(jí)政府批準(zhǔn)。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合辦公后，其工作環(huán)境雖然有所變化，但雙重領(lǐng)導(dǎo)受制約較多的困境并沒有從根本上得到改善。

2.監(jiān)督受限

在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，雖然紀(jì)委可以監(jiān)督同級(jí)黨委和同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，但存在同級(jí)監(jiān)督不力或監(jiān)督過軟的問題，特別是對(duì)黨委“一把手”監(jiān)督難問題仍然普遍存在。2013年被查處判決的山東省原副省長(zhǎng)黃勝在先后任德州市長(zhǎng)、中共德州市委書記、副省長(zhǎng)期間，利用職務(wù)便利，為他人在企業(yè)經(jīng)營、職務(wù)晉升等方面謀取利益，先后多次收受21個(gè)單位或個(gè)人給予的財(cái)物共計(jì)折合人民幣1223萬余元。④吉林省原常務(wù)副省長(zhǎng)田學(xué)仁在擔(dān)任地方領(lǐng)導(dǎo)及副省長(zhǎng)的16年間，85次受賄金額達(dá)1919萬元。⑤黃勝、田學(xué)仁在多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)崗位上的多次貪腐行為既沒有被相應(yīng)的同級(jí)紀(jì)委主動(dòng)報(bào)告過也沒有被相應(yīng)的監(jiān)察部門主動(dòng)過問過。這不僅可以看作是同級(jí)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委監(jiān)督難、同級(jí)監(jiān)察部門監(jiān)督不力的兩個(gè)佐證，而且由此可以看出雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下的“同體監(jiān)督”等制度缺陷的嚴(yán)重性。

3.查案不力

紀(jì)檢監(jiān)察部門的任務(wù)主要是查處大案要案，但許多大案要案的立案需要當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)審批。有的主要領(lǐng)導(dǎo)為保護(hù)本地區(qū)本部門的利益，對(duì)一些腐敗問題大事化小，小事化了。按照黨章規(guī)定，各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)發(fā)現(xiàn)同級(jí)黨的委員會(huì)委員有違犯黨的紀(jì)律的行為，可以先進(jìn)行初步核實(shí)，如果需要立案檢查的，應(yīng)當(dāng)報(bào)同級(jí)黨的委員會(huì)批準(zhǔn)，涉及常務(wù)委員的，經(jīng)報(bào)告同級(jí)黨的委員會(huì)后報(bào)上一級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)批準(zhǔn)。在實(shí)踐中，查處同級(jí)黨委委員違法違紀(jì)案件，到底是查還是不查、早查還是晚查、查到什么程度等，很大程度上都取決于黨委書記的態(tài)度。有的地方和單位主要領(lǐng)導(dǎo)既害怕查案影響自身形象又擔(dān)心“拔出蘿卜帶出泥”，危及自身利益，往往對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案工作橫加干涉甚至阻撓，使一些腐敗問題難以查處，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處案件的獨(dú)立性因此大打折扣。

4.自身監(jiān)督難

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要職能是維護(hù)黨紀(jì)政紀(jì)，預(yù)防和查處各種違紀(jì)違法行為。其自身的監(jiān)督卻往往容易被人們所忽視。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督者，手中掌握一定的權(quán)力，其權(quán)力主要來源于《黨章》《行政監(jiān)察法》等黨紀(jì)法規(guī)的授權(quán)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力一旦缺少來自自身和外部的監(jiān)督，就會(huì)形成更大的腐敗風(fēng)險(xiǎn)?！罢l來監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察部門”的擔(dān)憂并不是多余的。

5.監(jiān)督資源有待進(jìn)一步整合

現(xiàn)行的反腐敗體制機(jī)制要求紀(jì)檢監(jiān)察部門和公檢法等司法部門各負(fù)其責(zé)。紀(jì)委在反腐敗中負(fù)有組織協(xié)調(diào)職能，但在組織協(xié)調(diào)組織部門、檢察院、法院、公安局等同級(jí)部門的反腐倡廉工作時(shí)，因其權(quán)力所限，可能出現(xiàn)各自為政、各行其是的局面。近年來，雖然對(duì)與紀(jì)檢監(jiān)察相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組和聯(lián)席會(huì)議等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，減少了相關(guān)機(jī)構(gòu)的職能交叉，加強(qiáng)了監(jiān)督和辦案的力量，然而，從整體上看，由于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)與公檢法等其他部門分屬不同的系統(tǒng)，加上紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)與反腐敗的其他相關(guān)機(jī)構(gòu)存在一定程度上的職能交叉或重合，依然不能很好地行使其組織協(xié)調(diào)方面的職能。

三、進(jìn)一步健全黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制的對(duì)策思考

1.落實(shí)好“三化”，為反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新開辟空間

《決定》提出要“推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”⑥。這就在堅(jiān)持《黨章》精神的基礎(chǔ)上，為黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制改革創(chuàng)新開辟了一個(gè)廣闊的空間。當(dāng)務(wù)之急就是要抓好和落實(shí)好雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化這“三化”。一是要具體劃分職責(zé)。要具體明確同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)委工作的領(lǐng)導(dǎo)職能、相關(guān)職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容、領(lǐng)導(dǎo)形式等，使紀(jì)委工作能夠更好地有所遵循。二是要規(guī)范相關(guān)程序。紀(jì)委正常工作如何向同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委匯報(bào)，案件檢查工作如何向同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委請(qǐng)示等都要有一定程序。要防止同級(jí)黨委對(duì)紀(jì)委工作隨意指揮，過度干預(yù)。三是要建立相關(guān)制度。通過制度保障和加強(qiáng)上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)。

2.分清“兩個(gè)責(zé)任”，界定反腐敗的責(zé)任主體

《黨章》賦予紀(jì)委的職能與權(quán)限可分為三大部分。一是懲腐，即通過監(jiān)督、查辦案件、協(xié)調(diào)反腐敗工作等職能達(dá)到懲治腐敗的根本目的。二是正風(fēng)，即協(xié)助黨委抓好黨風(fēng)。三是維權(quán)，即通過受理黨員的控告和申訴等制度保障黨員權(quán)益。這本來是一個(gè)完整的責(zé)任體系，但由于沒有具體的實(shí)施辦法，造成了一些黨委把凡是黨風(fēng)廉政建設(shè)的任務(wù)都交給紀(jì)委承辦。尤其實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制后，不少紀(jì)委尤其是派駐紀(jì)檢組承擔(dān)了黨風(fēng)廉政建設(shè)的主體責(zé)任。紀(jì)委由“裁判員”變成“運(yùn)動(dòng)員”后，直接影響了黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的落實(shí)?！稕Q定》明確提出：“落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，制定實(shí)施切實(shí)可行的責(zé)任追究制度。各級(jí)紀(jì)委要履行協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員的監(jiān)督，更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)作用”。這些新要求明確了黨委、紀(jì)委在黨風(fēng)廉政建設(shè)中的各自責(zé)任。在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中，黨委的主體責(zé)任與紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任、協(xié)助責(zé)任有機(jī)融合，構(gòu)成了當(dāng)今黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任主體系統(tǒng)。

3.明確“兩個(gè)為主”，強(qiáng)化紀(jì)委的功能與權(quán)力

推進(jìn)黨的紀(jì)檢體制機(jī)制改革創(chuàng)新，必須落實(shí)“兩個(gè)為主”，這是推進(jìn)反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制與工作機(jī)制改革創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。一是以辦案為主，即“查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告”⑦。這是貫徹落實(shí)“有案必查”的“尚方寶劍”。當(dāng)前和今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，腐敗問題仍是易發(fā)多發(fā)的高發(fā)期，掌握案件線索和查辦腐敗案件是反腐敗工作的重點(diǎn)內(nèi)容，也是提高反腐敗整體威力的“剎手锏”。明確下級(jí)紀(jì)委查辦案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，就可以較好限制同級(jí)黨委對(duì)案件查處的消極應(yīng)付，有利于形成查辦案件的“直通車”，為懲治腐敗創(chuàng)造有利條件。二是以提名為主，即“各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主”⑧。紀(jì)委書記、副書記是一級(jí)紀(jì)委的主要領(lǐng)導(dǎo)，他們的提名與任免對(duì)紀(jì)委工作的開展有重要影響。以前，紀(jì)委書記的提名以地方黨委組織部門為主，由于工作性質(zhì)與行業(yè)的區(qū)別，往往把不從事紀(jì)檢工作的干部放在紀(jì)委書記崗位上來。這樣的后果，一是他們不熟悉紀(jì)委工作，不便于盡快開展工作；二是由于培養(yǎng)提拔他們的不是紀(jì)委，對(duì)紀(jì)檢工作不夠熱心與上心。紀(jì)委書記和副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主，確保上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，有利于強(qiáng)化各級(jí)紀(jì)委同上級(jí)紀(jì)委的溝通和聯(lián)系，有利于各級(jí)紀(jì)委更加大膽地履行監(jiān)督職責(zé)。近年來，有不少學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)對(duì)紀(jì)委實(shí)施垂直領(lǐng)導(dǎo)，以建立獨(dú)立的監(jiān)督體系。其實(shí)，在我國歷史上早就有類似的做法。我國東漢時(shí)期，御史中丞、司隸校尉和尚書各據(jù)一席，稱為“三獨(dú)座”；元代，御史臺(tái)、中書省、樞密院并列為“三大府”；明清時(shí)期，都察院與六部為“部院并座”，都直隸皇帝統(tǒng)制。⑨這些無疑為我們提高紀(jì)檢監(jiān)察部門的相對(duì)獨(dú)立性提供了有益借鑒。但也必須明確，目前我們不可能實(shí)行上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的垂直領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)檫@樣做的話就會(huì)與《黨章》相悖。但并不是說不可以在不改變雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的大框架下，加強(qiáng)紀(jì)委的權(quán)威，形成紀(jì)委的相對(duì)獨(dú)立性。上述“兩個(gè)為主”就是在現(xiàn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制內(nèi)從工作機(jī)制上解決問題的創(chuàng)新做法。這一作法既堅(jiān)持了黨對(duì)反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持了黨管干部的原則，又保證了紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的有效行使，有利于加大反腐敗工作力度。當(dāng)前亟須出臺(tái)更加細(xì)化、更加明確的操作辦法，使上級(jí)紀(jì)委加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)有章可循、下級(jí)紀(jì)委接受領(lǐng)導(dǎo)有據(jù)可依。與此同時(shí)，還要積極探索消除雙重領(lǐng)導(dǎo)體制弊端的新舉措新途徑，為全面推行紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的垂直管理創(chuàng)造和積累經(jīng)驗(yàn)。

4.實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)覆蓋”，拓展對(duì)權(quán)力監(jiān)督的范圍與領(lǐng)域

推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革與加強(qiáng)巡視工作既是反腐敗的兩大利器，也是得到社會(huì)廣泛認(rèn)可的兩大亮點(diǎn)。《決定》提出紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)與巡視工作兩個(gè)“全覆蓋”，不僅有利于加大監(jiān)督力度，而且有助于開創(chuàng)反腐敗工作的新局面。首先，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)要“全覆蓋”。《決定》提出“全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理”。⑩這就為發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)作用拓展了空間。2004年，中共中央紀(jì)委和監(jiān)察部對(duì)56個(gè)雙派駐與單派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行了統(tǒng)一管理。中共河南省紀(jì)委和河南省監(jiān)察廳于2005年對(duì)36個(gè)“雙派駐”機(jī)構(gòu)實(shí)行了統(tǒng)一管理，至2013年止，“雙派駐”機(jī)構(gòu)增加至45個(gè)。派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理后，認(rèn)真履行監(jiān)督、協(xié)助職責(zé)，在開展所在部門黨風(fēng)廉政建設(shè)工作中發(fā)揮了重要作用。但紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期效果。從派駐范圍上看，有相當(dāng)一部分黨政機(jī)關(guān)和所有事業(yè)單位還沒有實(shí)行派駐，對(duì)單派駐機(jī)構(gòu)也沒有全部實(shí)行統(tǒng)一管理。從統(tǒng)管效能上看，仍有一些派駐機(jī)構(gòu)對(duì)自身定位不準(zhǔn)，還沒有走出內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的陰影；對(duì)駐在部門尤其是對(duì)“一把手”的監(jiān)督仍然乏力；查辦案件難仍然是紀(jì)檢監(jiān)察工作的薄弱環(huán)節(jié)，相當(dāng)部分案件不是派駐機(jī)構(gòu)自身查出來的，而是通過其他案件帶出來的。要解決上述問題，一要從范圍上做到“全覆蓋”。即對(duì)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位都要派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，對(duì)單派駐機(jī)構(gòu)也要盡快實(shí)行統(tǒng)一管理，形成縱橫到邊的紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。二要從模式上講要因地制宜。嚴(yán)格按照“實(shí)行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理”和“只能加強(qiáng)，不能削弱”的要求，從實(shí)際出發(fā)，宜“點(diǎn)”則“點(diǎn)”，宜“面”則“面”，科學(xué)設(shè)置，成熟一個(gè)派駐一個(gè)?？傮w上講，中央和省一級(jí)宜實(shí)行“點(diǎn)派駐”。省轄市宜實(shí)行點(diǎn)面結(jié)合的模式，縣區(qū)一級(jí)則主要實(shí)行分片派駐的模式。三要進(jìn)一步加大紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理改革的力度，對(duì)派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行人財(cái)物全部統(tǒng)管。其次，巡視工作要做到“全覆蓋”。《決定》要求“改進(jìn)中央和省區(qū)市巡視制度，做到對(duì)地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋”。這是推進(jìn)巡視監(jiān)督的一個(gè)重大舉措。絕對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。別說一些所謂的“清水衙門”不能排除腐敗，就是一些事業(yè)單位和國有企業(yè)也很難獨(dú)善其身。事實(shí)上這些部門也存在不少的權(quán)力，如果防范不力也有可能會(huì)發(fā)生腐敗案件。這就說明，權(quán)力一旦失去制約和監(jiān)督，不論大小都有可能被濫用，都有可能產(chǎn)生腐敗。今后，按照所有權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督的原則，必須進(jìn)一步強(qiáng)化巡視監(jiān)督，尤其是要在對(duì)黨政機(jī)關(guān)加大巡視力度的同時(shí)，探索對(duì)事業(yè)、企業(yè)單位的巡視監(jiān)督。各級(jí)巡視機(jī)構(gòu)都要按照中央的要求，聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)這個(gè)中心，監(jiān)督檢查包括中央政治局委員兼任地方黨委書記在內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在違反政治紀(jì)律、貪污腐敗、違反中央“八項(xiàng)規(guī)定”精神、違反組織人事紀(jì)律等問題，真正做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告，促進(jìn)問題解決，遏制腐敗發(fā)生。

5.突出監(jiān)督主業(yè)，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察部門責(zé)任

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國家治理主體的重要組成部分，按照黨章和行政監(jiān)察法的規(guī)定，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的主業(yè)是執(zhí)紀(jì)監(jiān)督。只有改變過去反腐敗機(jī)構(gòu)職能分散、形不成合力的狀態(tài)，才能避免在查辦案件中受地方和部門牽涉太多，才能保證有腐必反、有貪必肅，確保國家治理機(jī)制良性循環(huán)。為了突出主業(yè)，彰顯紀(jì)檢監(jiān)察特有的反腐敗功能，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)必須認(rèn)真研究解決工作泛化、職能異化、主業(yè)弱化問題。一要進(jìn)一步突出監(jiān)督檢查職責(zé)，強(qiáng)化辦案。要堅(jiān)持“老虎”“蒼蠅”一起打，要抓早抓小、防微杜漸，切實(shí)解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題，一旦發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部有腐敗的苗頭性問題就要及時(shí)了解核實(shí)，進(jìn)行誡勉談話，將貪腐苗頭消滅在萌芽狀態(tài)。從黨的十八大召開到2014年2月，已經(jīng)查處省部級(jí)干部22名。其中，2014年前兩個(gè)月就查處省部級(jí)干部4人。B11這說明我國將進(jìn)一步加大反腐力度。今后應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大查案力度，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)腐敗問題的零容忍。二要轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)。要以改革創(chuàng)新的勇氣和智慧，轉(zhuǎn)變?cè)轿?、錯(cuò)位，彌補(bǔ)短板、缺位，在轉(zhuǎn)職能中強(qiáng)化職能，依法依規(guī)明確站位，不斷改進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察的工作方式方法。三要當(dāng)好專職“監(jiān)督員”和“裁判員”。既要抓好一般性的業(yè)務(wù)檢查又要加強(qiáng)履職監(jiān)督。通過監(jiān)督檢查和查辦案件，擦亮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的牌子、打出紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威，真正發(fā)揮好紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)反腐敗主力軍和組織協(xié)調(diào)等重要作用。

6.強(qiáng)化監(jiān)察職能，形成紀(jì)檢監(jiān)察雙重合奏

行政監(jiān)察是反腐敗必不可少的一翼，是與紀(jì)檢相互配合出擊的兩個(gè)拳頭，只有在發(fā)揮紀(jì)檢作用的同時(shí)發(fā)揮好行政監(jiān)察的職能作用，才能相得益彰，事半功倍。當(dāng)前行政監(jiān)察充當(dāng)?shù)胤街攸c(diǎn)工作的“開路先鋒”和“破障隊(duì)”的角色過多，而發(fā)揮自身執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察、效能監(jiān)察作用明顯不夠。建議行政監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確監(jiān)察職責(zé)，既監(jiān)督又巡察，變“運(yùn)動(dòng)員”為“裁判員”，變“破障隊(duì)”為“督戰(zhàn)隊(duì)”，加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)，維護(hù)政風(fēng)行風(fēng)，推進(jìn)廉政建設(shè)。

7.建好一支隊(duì)伍，打造紀(jì)檢監(jiān)察鐵軍

習(xí)近平總書記在中共中央十八屆紀(jì)律委員會(huì)第三次會(huì)議上提出“紀(jì)委查別人，誰來查紀(jì)委”這樣尖銳而現(xiàn)實(shí)的問題，強(qiáng)調(diào)紀(jì)委更要接受監(jiān)督。這既是對(duì)紀(jì)委工作提出的新希望也是反腐敗的新要求。樹立各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的形象與威信不僅需要中央授權(quán)，而且需要紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)自身廉政建設(shè)和反腐敗力度。在廣大人民群眾心目中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是代表黨和國家行使監(jiān)督檢查的專門機(jī)關(guān)，是正義與威嚴(yán)的象征，也是正直與光明的化身。應(yīng)當(dāng)充分肯定，絕大多數(shù)紀(jì)檢監(jiān)察干部是堅(jiān)持正義、秉公執(zhí)紀(jì)的，楊正超等一批先進(jìn)典型就是代表。由于紀(jì)檢監(jiān)察干部也生活在腐敗高發(fā)的現(xiàn)實(shí)生活中，腐敗的誘惑致使一些意志薄弱者被腐敗拉下水，像被查處的中共山西省委原紀(jì)委書記金道銘就是一個(gè)典型的反面案例。這說明，打鐵還需要自身硬。信任不能代替監(jiān)督，監(jiān)察權(quán)力不受監(jiān)督，也會(huì)導(dǎo)致腐敗。香港廉政公署要接受4個(gè)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督，瑞典的監(jiān)察部門廣泛接受相關(guān)部門和公眾的監(jiān)督，就很能說明問題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是強(qiáng)調(diào)有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違紀(jì)受查處。紀(jì)委也有很大的權(quán)力，這種權(quán)力也必須關(guān)進(jìn)制度的籠子里。紀(jì)委必須強(qiáng)化自我約束，牢固樹立監(jiān)督者更要接受監(jiān)督的意識(shí)，在敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的同時(shí)，主動(dòng)、自覺地接受監(jiān)督。要主動(dòng)接受同級(jí)黨委、政府和上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督。要廣泛接受群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督等外部監(jiān)督。只有這樣才能打造一支執(zhí)紀(jì)鐵軍，才能真正贏得人民群眾的信賴。

8.落實(shí)一個(gè)保障，加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

必須鮮明指出，深化改革黨的紀(jì)檢體制既不是要搞“三權(quán)分立”也不是要擺脫黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要更加科學(xué)有效地加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。我們必須從理論和實(shí)踐上形成如下共識(shí)。一是黨委領(lǐng)導(dǎo)不等于黨委書記的領(lǐng)導(dǎo)。有的人習(xí)慣于將黨委與黨委書記劃等號(hào)，認(rèn)為黨委書記就代表了黨委。這在理論上是荒謬的，實(shí)踐上也是非常有害的。黨委書記作為黨委的“一把手”既不是“山大王”也不是“家長(zhǎng)”。一些“一把手”之所以腐敗就是沒有處理好這一重大問題，以致濫用職權(quán)甚至以權(quán)謀私。二是黨委領(lǐng)導(dǎo)不是“一言堂”領(lǐng)導(dǎo)。黨委領(lǐng)導(dǎo)反腐敗只能是按照黨委議事規(guī)則，堅(jiān)持民主集中制，集體決策反腐敗相關(guān)的重大事項(xiàng)，決不能一個(gè)人說了算。三是黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)主要是黨的反腐敗基礎(chǔ)理論的指導(dǎo)與路線方針政策的領(lǐng)導(dǎo)。改革開放以來，我們黨領(lǐng)導(dǎo)和帶領(lǐng)全國人民走出了一條中國特色反腐倡廉道路，并形成了反腐倡廉的理論體系，這是指導(dǎo)中國反腐敗的理論支撐。黨的十八大以來，先后提出“有案必查”、“老虎蒼蠅一起打”、“反腐敗零容忍”等理論，不僅豐富了反腐敗的理論，而且為深入開展反腐倡廉建設(shè)提供了理論指導(dǎo)。四是黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)主要是集中到黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的紀(jì)律的核心之一就是全黨服從中央。加強(qiáng)對(duì)反腐敗的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，就是要團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平為總書記的黨中央周圍，上下一心，把反腐敗斗爭(zhēng)進(jìn)行到底。

注釋

①《中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社，2012年，第51頁。

②⑥⑦⑧⑩《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定（二〇一三年十一月十二日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過）》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日。

③付啟章：《創(chuàng)新基層紀(jì)檢監(jiān)察體制 加強(qiáng)基層黨內(nèi)監(jiān)督》，《中共成都市委黨校學(xué)報(bào)》2007年第4期。

④潘則福：《山東省原副省長(zhǎng)黃勝受賄調(diào)查：人稱黃三億》，《廉政瞭望》2013年5月17日。

⑤張媛：《涉賄1919萬 吉林原副省長(zhǎng)田學(xué)仁認(rèn)罪》，《新京報(bào)》2013年10月11日。

⑨王克群：《創(chuàng)新體制 從源頭上解決腐敗問題》，《中共云南省委黨校學(xué)報(bào)》2005年第3期。

B11徐霄桐：《十八大后22名落馬 省部級(jí)以上高官同地任職平均31年》，《中國青年報(bào)》2014年3月5日。

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