呂洪良

摘 要：房產(chǎn)稅改革是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政改革的重大舉措。房產(chǎn)稅是一種財(cái)產(chǎn)稅，對(duì)于財(cái)產(chǎn)稅，學(xué)術(shù)界存在受益觀點(diǎn)和資本稅觀點(diǎn)。在對(duì)這兩種觀點(diǎn)進(jìn)行評(píng)析的基礎(chǔ)上，本文比較了重慶和上海房產(chǎn)稅改革措施及其效果，并對(duì)進(jìn)一步擴(kuò)大房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)提出相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)產(chǎn)稅；房產(chǎn)稅改革；受益觀點(diǎn)；資本稅觀點(diǎn)

中圖分類號(hào)：F81042 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000176X（2014）03007705

一、引 言

2011年，上海和重慶開(kāi)始進(jìn)行房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。2012—2013年，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門多次表示將擴(kuò)大個(gè)人房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍。隨著不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、全國(guó)房產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)等制度提上議事日程，學(xué)者們對(duì)房產(chǎn)稅改革各抒己見(jiàn)。

由于房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)時(shí)間較短、數(shù)據(jù)資料缺乏，所以，目前尚無(wú)法用規(guī)范的實(shí)證研究來(lái)驗(yàn)證這些觀點(diǎn)。況偉大[1-2]實(shí)證研究中的房產(chǎn)稅是根據(jù)1986年頒布的《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》對(duì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和組織以及個(gè)人經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)征收的，不是對(duì)作為居民自有財(cái)產(chǎn)的居住性房產(chǎn)征收的，而對(duì)于居民自有財(cái)產(chǎn)的居住性房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅是當(dāng)前房產(chǎn)稅改革的主要方向。所以，他們的實(shí)證研究?jī)H有有限的參考價(jià)值。鄭思齊等[3]則避開(kāi)了經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)不足的困境，利用2010年城市居民大樣本調(diào)查數(shù)據(jù)，測(cè)算了不同征稅條件和稅率情況下中國(guó)245個(gè)地級(jí)及地級(jí)以上城市的房產(chǎn)稅征稅情況，分析了房產(chǎn)稅稅收收入對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)以及給城市居民帶來(lái)的稅收負(fù)擔(dān)。這項(xiàng)研究隱含的前提是房產(chǎn)稅是可行的，并提出問(wèn)題的關(guān)鍵是如何制定政策實(shí)現(xiàn)相應(yīng)目標(biāo)。劉洪玉等[4]提出了一個(gè)規(guī)范研究問(wèn)題，他們指出，由于中國(guó)復(fù)雜的住房制度演變與住房產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，目前城鎮(zhèn)居民家庭收入與住房?jī)r(jià)值之間存在明顯的不匹配，在這種條件下，推行一步到位式的房產(chǎn)稅改革必然在短期內(nèi)引發(fā)嚴(yán)重的稅負(fù)公平性問(wèn)題。這項(xiàng)研究提出了房產(chǎn)稅改革可能遇到的公平性問(wèn)題，但并沒(méi)有否定房產(chǎn)稅改革的可行性。

房產(chǎn)稅改革不僅關(guān)系到宏觀經(jīng)濟(jì)效果，而且涉及到制度環(huán)境因素和機(jī)制設(shè)計(jì)問(wèn)題，所以，現(xiàn)階段房產(chǎn)稅在我國(guó)是否可行仍然未有定論。由于住宅通常是居民價(jià)值最大的財(cái)產(chǎn)，而且具有不易隱藏、不易移動(dòng)和易于估價(jià)等特征，所以，房產(chǎn)稅是最主要的財(cái)產(chǎn)稅。在西方學(xué)術(shù)界，關(guān)于財(cái)產(chǎn)稅或房產(chǎn)稅也存在兩種不同的觀點(diǎn)，即受益觀點(diǎn)和資本稅觀點(diǎn)，解讀這兩種觀點(diǎn)，對(duì)于理解我國(guó)當(dāng)前的房產(chǎn)稅改革具有重要的指導(dǎo)意義。

二、財(cái)產(chǎn)稅的受益觀點(diǎn)

受益觀點(diǎn)是在研究Tiebout模型的過(guò)程中形成的。Samuelson[5]認(rèn)為，在公共物品消費(fèi)上，居民有隱藏個(gè)人偏好、免費(fèi)搭車的傾向，因此，分散的價(jià)格體系不能確定集體消費(fèi)的最優(yōu)水平，有必要嘗試其他類型的投票機(jī)制或信號(hào)傳遞方式。Tiebout[6]認(rèn)為，盡管Samuelson的分析對(duì)聯(lián)邦支出適用，但并不適用于地方支出。他描繪了這樣的場(chǎng)景，地方政府提供不同的公共物品—稅收組合，居民根據(jù)公共物品—稅收菜單和個(gè)人品味來(lái)選擇不同轄區(qū)，這一過(guò)程與市場(chǎng)機(jī)制下旅游購(gòu)物相似。Tiebout模型假設(shè)居民以“用腳投票”的方式選擇轄區(qū)和相應(yīng)的公共物品—稅收組合，政府以征收人頭稅的方式為地方公共物品和服務(wù)融資，稅收相當(dāng)于公共物品和服務(wù)的價(jià)格。

Tiebout模型繼承了Wicksell[7]的一致同意原則。Wicksell[7]指出，如果政府認(rèn)為建設(shè)一個(gè)公共項(xiàng)目是必要的，先要對(duì)該項(xiàng)目是否值得建設(shè)做出判斷。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常采用成本—效益分析法，Wicksell提出了另一種方法——一致同意原則，其隱含的假設(shè)是，社會(huì)福利是否有所增進(jìn)不但要考察社會(huì)成員的福利總和是否增加，而且要考察每一個(gè)社會(huì)成員的福利是否都有所改善。具體做法是，政府通過(guò)單獨(dú)的稅收為某個(gè)特定的公共項(xiàng)目籌資，納稅人根據(jù)自己對(duì)公共物品數(shù)量的效用判斷和所需承擔(dān)的相應(yīng)稅收份額的意愿，通過(guò)政治的和集體選擇的過(guò)程將最佳的公共物品數(shù)量和稅收份額匹配，最終達(dá)成一種每個(gè)納稅人都能接受的協(xié)議。在Tiebout模型中，居民不是對(duì)某個(gè)特定項(xiàng)目“用手投票”，而是對(duì)某個(gè)特定的公共物品—稅收組合“用腳投票”，但同質(zhì)性社區(qū)的形成實(shí)質(zhì)上就是一致同意原則的結(jié)果。一致同意原則不僅關(guān)系到每個(gè)社會(huì)成員福利的增益，也關(guān)系到相關(guān)稅收政策的社會(huì)成本和執(zhí)行效率——這是當(dāng)前探究房產(chǎn)稅改革所忽略的。

Oates[8]最先把Tiebout設(shè)想的人頭稅與財(cái)產(chǎn)稅聯(lián)系起來(lái)，他的經(jīng)驗(yàn)研究表明，地方公共支出的收益和成本會(huì)以資本化的方式體現(xiàn)在住宅價(jià)值上，即增加公共支出將提高住宅價(jià)值，提高財(cái)產(chǎn)稅稅率將降低住宅價(jià)值，以此證明居民在選擇轄區(qū)時(shí)是考慮公共服務(wù)—稅收組合的，這正是Tiebout模型的前提假設(shè)。由于引入了住宅市場(chǎng)，財(cái)產(chǎn)稅與房產(chǎn)稅是等同的。Oates的研究說(shuō)明兩點(diǎn)：第一，居民在選擇住宅時(shí)考慮公共物品—稅收組合；第二，地方政府財(cái)政政策影響住宅資產(chǎn)價(jià)值。Hamilton[9]進(jìn)一步證明了財(cái)產(chǎn)稅與人頭稅是等價(jià)的，他在Tiebout模型的基礎(chǔ)上擴(kuò)展了四個(gè)假設(shè)，其中最主要的兩個(gè)變化如下：第一，將住宅市場(chǎng)明確納入模型；第二，假設(shè)地方政府能夠?qū)嵭杏行У姆謪^(qū)制。Hamilton的推理如下：第一，分區(qū)制確定了一個(gè)社區(qū)的最低住宅面積或價(jià)值，沒(méi)有一個(gè)家庭可以購(gòu)買到低于最低面積的住宅，從而以較低的稅款來(lái)分享與其他家庭同等水平的公共物品或服務(wù)；第二，如果一個(gè)家庭欲購(gòu)住宅的面積或價(jià)值高于社區(qū)的最低規(guī)定，那么他們會(huì)選擇搬遷到一個(gè)更富裕的社區(qū)，使其欲購(gòu)住宅水平正好等于該社區(qū)分區(qū)制的最低要求，于是，財(cái)產(chǎn)稅有效地轉(zhuǎn)化為人頭稅；第三，居民根據(jù)其對(duì)住宅和公共物品的品味產(chǎn)生群分。

財(cái)產(chǎn)稅作為受益觀點(diǎn)的重要前提之一是適宜的分區(qū)制能夠得到嚴(yán)格遵守。Fischel[10]的研究表明，分區(qū)制并不僅限于規(guī)定一棟住宅所能占據(jù)的最小土地面積，還應(yīng)當(dāng)包含對(duì)建筑縮進(jìn)、高度限制、不同建筑標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定、背街停車的規(guī)章、單個(gè)家庭使用的最小面積及限制等法律規(guī)定。他認(rèn)為，這些分區(qū)工具已非常靈活，足以保證地方政府實(shí)施有效的分區(qū)。

受益觀點(diǎn)揭示了征收房產(chǎn)稅所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效果，即如果公共物品和服務(wù)不變，增加財(cái)產(chǎn)稅稅率會(huì)降低住宅資產(chǎn)價(jià)值；如果財(cái)產(chǎn)稅稅率一定，有效公共物品和服務(wù)供給將提高住宅資產(chǎn)價(jià)值——財(cái)政變量資本化是激勵(lì)居民呼吁或退出的基礎(chǔ)。受益觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了公共物品和服務(wù)與稅收的對(duì)應(yīng)關(guān)系，暗含了一致同意原則，這是財(cái)產(chǎn)稅實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入組織功能的基礎(chǔ)。如果特定轄區(qū)的公共物品和服務(wù)存在規(guī)模效益，那么，就會(huì)產(chǎn)生財(cái)政剩余并以資本化的形式體現(xiàn)在住宅價(jià)值中，進(jìn)而保證居民有意愿繳納房產(chǎn)稅。

三、財(cái)產(chǎn)稅的資本稅觀點(diǎn)

與受益觀點(diǎn)競(jìng)爭(zhēng)的是財(cái)產(chǎn)稅的資本稅觀點(diǎn)。它是由Mieszkowski[11]利用Harberger的稅負(fù)歸宿一般均衡模型發(fā)展起來(lái)的。資本稅觀點(diǎn)不同于傳統(tǒng)觀點(diǎn)，其建立在單一轄區(qū)住宅市場(chǎng)的局部均衡模型基礎(chǔ)上，認(rèn)為資本不承擔(dān)住宅財(cái)產(chǎn)稅的稅負(fù)，該觀點(diǎn)假設(shè)單一轄區(qū)的資本供給是具有完全彈性的，即資本可以配置到各種可供選擇的用途中。財(cái)產(chǎn)稅對(duì)資本部分的負(fù)擔(dān)以住宅價(jià)格增長(zhǎng)的形式完全轉(zhuǎn)嫁給住宅消費(fèi)者承擔(dān)，由于假設(shè)土地供給是完全缺乏彈性的，稅收中的土地部分完全由土地所有者承擔(dān)，如果土地供給不是固定的（如城市用地可以擴(kuò)展到毗鄰農(nóng)用土地的市郊），則稅負(fù)由土地所有者和住宅所有者分擔(dān)，比例取決于供給和需求彈性。而在傳統(tǒng)觀點(diǎn)中，財(cái)產(chǎn)稅是對(duì)土地和住宅課征的一種貨物稅。

Mieszkowski[11]認(rèn)為，這種局部均衡分析忽略了整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系中所有轄區(qū)廣泛使用財(cái)產(chǎn)稅而帶來(lái)的一般均衡效果。資本稅觀點(diǎn)假設(shè)存在兩類轄區(qū)，高稅收轄區(qū)和低稅收轄區(qū)，同時(shí)假設(shè)全國(guó)資本供給是完全缺乏彈性的，因此，資本所有者作為一個(gè)整體承擔(dān)了全國(guó)財(cái)產(chǎn)稅的平均稅負(fù)，Mieszkowski稱其為財(cái)產(chǎn)稅的利潤(rùn)稅效應(yīng)。他認(rèn)為，利潤(rùn)稅效應(yīng)不會(huì)扭曲整個(gè)系統(tǒng)的資本配置，因?yàn)樵谌珖?guó)的任何轄區(qū)，資本都要承擔(dān)平均稅負(fù)。同時(shí)，假設(shè)資本是可以在不同轄區(qū)間流動(dòng)的，可完全逃避由地方財(cái)產(chǎn)稅率與整個(gè)系統(tǒng)的平均稅率之間差異所帶來(lái)的稅負(fù)。在高稅收轄區(qū)，較高財(cái)產(chǎn)稅率會(huì)使資本流出從而降低了當(dāng)?shù)厣a(chǎn)要素（土地和勞動(dòng)力）的生產(chǎn)率及其競(jìng)爭(zhēng)性回報(bào)，最終提高住宅和復(fù)合商品的價(jià)格；而資本流入低稅收轄區(qū)導(dǎo)致當(dāng)?shù)毓べY和土地價(jià)格上漲，使住宅和復(fù)合商品價(jià)格下降。Mieszkowski將這一效果稱為財(cái)產(chǎn)稅的貨物稅效應(yīng)，并指出對(duì)于整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)而言，貨物稅效應(yīng)基本為零。根據(jù)Mieszkowski的分析，利潤(rùn)稅效應(yīng)是決定財(cái)產(chǎn)稅稅負(fù)歸宿的主要因素，貨物稅效應(yīng)只起到次要作用。貨物稅效應(yīng)扭曲了整個(gè)系統(tǒng)的資本配置，資本會(huì)從高稅收轄區(qū)流向低稅收轄區(qū)，直到所有轄區(qū)的稅后資本回報(bào)率相等為止。

Mieszkowski模型把地方政府的公共服務(wù)和稅收視為外生變量。為了彌補(bǔ)不足，Zodrow和Mieszkowski[12]對(duì)資本稅觀點(diǎn)進(jìn)行了重新形式化。Zodrow—Mieszkowski模型增加了受益觀點(diǎn)所強(qiáng)調(diào)的地方財(cái)產(chǎn)稅特征，如居民根據(jù)支出—稅收組合選擇轄區(qū)、地方公共服務(wù)內(nèi)生的變化及其對(duì)個(gè)人效用水平的影響、相互獨(dú)立和競(jìng)爭(zhēng)的轄區(qū)以及分區(qū)制的作用等，推導(dǎo)結(jié)果表明，加入Tiebout模型的特征之后，資本稅觀點(diǎn)的基本結(jié)論仍然成立，仍然可以推導(dǎo)出財(cái)產(chǎn)稅歸宿的利潤(rùn)稅效應(yīng)和貨物稅效應(yīng)的明確表達(dá)式，只要滿足以下兩個(gè)條件：第一，住宅資本可以根據(jù)稅率差異在不同轄區(qū)間自由流動(dòng)，至少在長(zhǎng)期可以轉(zhuǎn)為其他用途；第二，全國(guó)的資本存量是固定不變的。受益觀點(diǎn)則認(rèn)為，住宅資本是不可流動(dòng)的，而居民或家庭具有潛在的流動(dòng)性——這是兩種觀點(diǎn)的重要差別之一。在資本稅觀點(diǎn)中，資本因?yàn)檩^高稅率而流出，這一推論隱含了一個(gè)假設(shè)，即為資本提供的公共服務(wù)是不變的。由于資本外流具有扭曲作用，對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)不利，所以，地方政府通常會(huì)選擇較低稅率。在受益觀點(diǎn)中，不存在資本的再分配效應(yīng)，稅收價(jià)格與公共物品和服務(wù)是對(duì)應(yīng)的。

受益觀點(diǎn)和資本稅觀點(diǎn)都認(rèn)為，財(cái)政變量的變化會(huì)影響居民住宅資產(chǎn)的價(jià)值。從經(jīng)驗(yàn)研究的角度區(qū)別財(cái)產(chǎn)稅的受益觀點(diǎn)和資本稅觀點(diǎn)是比較困難的。Oates [13]指出，目前為止的研究表明，我們不可能完全拒絕受益觀點(diǎn)或新觀點(diǎn)中的任何一個(gè)而接受另一個(gè)。資本稅觀點(diǎn)是一種宏觀經(jīng)濟(jì)理論，強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)稅作為政策調(diào)控工具的作用；受益觀點(diǎn)是一種城市經(jīng)濟(jì)理論，強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)稅的財(cái)政收入組織功能，涉及諸多制度因素。

四、重慶與上海的房產(chǎn)稅政策比較

房產(chǎn)稅不是一個(gè)新稅種，1951年實(shí)施的《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》已對(duì)外商投資企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和組織以及外籍個(gè)人征收房產(chǎn)稅。1986年頒布的《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》對(duì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和組織擁有產(chǎn)權(quán)的房產(chǎn)征稅；對(duì)個(gè)人出租的房產(chǎn)按出租收入征稅，但個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)則在免稅之列。2008年12月，國(guó)務(wù)院頒布了第546號(hào)令，廢止《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，外資企業(yè)和外籍個(gè)人依照《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》繳納房產(chǎn)稅。而即當(dāng)前的房產(chǎn)稅改革是對(duì)城市居民的非經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)征稅。

2011年，重慶正式啟動(dòng)對(duì)部分住宅征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作。第一，對(duì)于獨(dú)棟別墅，不管存量房還是增量房均要征稅；第二，對(duì)于房?jī)r(jià)達(dá)到當(dāng)?shù)鼐鶅r(jià)兩倍以上的高檔公寓也將征稅；第三，對(duì)于在重慶無(wú)戶口、無(wú)工作、無(wú)投資的三無(wú)人員在重慶所購(gòu)房產(chǎn)，購(gòu)買兩套以上住房的從第二套開(kāi)始征收房產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅率根據(jù)房?jī)r(jià)達(dá)到當(dāng)?shù)鼐鶅r(jià)倍數(shù)所劃分的等級(jí)依次遞增。同年，上海也開(kāi)始實(shí)施對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅的改革試點(diǎn)。征收范圍包括上海居民家庭在本市新購(gòu)且屬于該居民家庭第二套及以上的住房和非上海居民家庭在當(dāng)?shù)匦沦?gòu)的住房。上海居民家庭人均不超過(guò)60平方米的，其新購(gòu)的住房暫免征收房產(chǎn)稅，稅基暫按應(yīng)稅住房市場(chǎng)交易價(jià)格的70%計(jì)算繳納，適用稅率暫定為06%。對(duì)住房每平方米市場(chǎng)交易價(jià)格低于當(dāng)?shù)厣夏甓刃陆ㄉ唐纷》科骄N售價(jià)格兩倍的，稅率暫減為04%。

重慶與上海的房產(chǎn)稅政策是有差異的。重慶的房產(chǎn)稅被稱為“豪宅稅”，具有再分配性質(zhì)，針對(duì)富人階層的政策意圖非常明顯。房產(chǎn)稅稅率的設(shè)定是累進(jìn)的，主要是為了控制住宅價(jià)格。高檔住宅以及配套的高品質(zhì)公共服務(wù)對(duì)于富人階層不僅可以滿足他們的正常需求，而且作為身份和地位的象征可以滿足其炫耀性需求。因此，征收房產(chǎn)稅可能不會(huì)顯著影響富人階層對(duì)高檔住宅的需求。上海的房產(chǎn)稅被稱為“增量稅”，針對(duì)的是住宅增量而非存量，其主要目的是控制居住面積。重慶和上海的房產(chǎn)稅政策都利用了房產(chǎn)稅的調(diào)控工具職能，也就是資本稅觀點(diǎn)中的貨物稅效應(yīng)和利潤(rùn)稅效應(yīng)。

由于重慶和上海房產(chǎn)稅試點(diǎn)時(shí)間僅有三年，樣本數(shù)據(jù)不足，加之房產(chǎn)稅作用范圍有限，所以，目前無(wú)法用標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)量方法判斷房產(chǎn)稅對(duì)當(dāng)?shù)刈≌瑑r(jià)格的作用效果。筆者引入北京和成都兩個(gè)未進(jìn)行房產(chǎn)稅改革的城市的數(shù)據(jù)，這兩個(gè)城市在人均GDP、人口規(guī)模、地理區(qū)域上分別與上海和重慶對(duì)應(yīng)。通過(guò)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，未進(jìn)行房產(chǎn)稅改革的北京在2011年住宅價(jià)格超過(guò)上海，2012年之后逐步拉開(kāi)與上海的住宅價(jià)格差距。而未進(jìn)行房產(chǎn)稅改革的成都住宅價(jià)格走勢(shì)與重慶基本相同。這種差異是不同房產(chǎn)稅政策的結(jié)果還是由于不同住宅價(jià)位對(duì)房產(chǎn)稅敏感程度的差異，有待于數(shù)據(jù)充足時(shí)進(jìn)一步檢驗(yàn)。但重慶和上海的房產(chǎn)稅政策所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)計(jì)算是不同的，在上海，所有購(gòu)房者都需要考慮購(gòu)房面積與房產(chǎn)稅的關(guān)系，房產(chǎn)稅政策影響整個(gè)住宅市場(chǎng)；而在重慶，只有少數(shù)高檔住宅消費(fèi)者需要考慮房產(chǎn)稅因素。

重慶和上海的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)都選擇了阻力最小的制度變遷路徑。重慶的“豪宅稅”符合稅收的能力原則，又順應(yīng)了社會(huì)上的仇富心理。但針對(duì)這類豪宅，征收消費(fèi)稅比征收財(cái)產(chǎn)稅更為合理和有效。上海的“增量稅”針對(duì)當(dāng)?shù)鼐用褓?gòu)置的第二套以上住宅和外地居民新購(gòu)住宅征稅，而且對(duì)當(dāng)?shù)鼐用袢司幼∶娣e不超過(guò)60平方米的新購(gòu)住宅暫免征稅，這些措施不觸及多數(shù)人的利益，只針對(duì)有能力負(fù)擔(dān)的少數(shù)人和外來(lái)人口。相對(duì)而言，上海以控制人均住宅面積為目標(biāo)的措施更為合理。這就相當(dāng)于以整個(gè)城市為轄區(qū)設(shè)定了一個(gè)分區(qū)規(guī)則，即人均居住面積超過(guò)60平方米或外來(lái)人口需要為額外的公共物品和服務(wù)付費(fèi)，這樣可以促使居民選擇適宜的居住面積或租賃多余的住宅。

五、我國(guó)房產(chǎn)稅改革的機(jī)制設(shè)計(jì)

房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)之所以只涉及少數(shù)人和少數(shù)住宅資產(chǎn)，是因?yàn)楫?dāng)前我國(guó)的制度環(huán)境不能保證地方政府按照受益觀點(diǎn)來(lái)征收房產(chǎn)稅。在無(wú)法落實(shí)一致同意原則的前提下，征收房產(chǎn)稅會(huì)產(chǎn)生兩種結(jié)果：第一，衍生出巨大的社會(huì)成本；第二，地方政府對(duì)房產(chǎn)稅持消極態(tài)度，特別是對(duì)有意吸引投資者和高技術(shù)人才的城市，可能會(huì)使房產(chǎn)稅名存實(shí)亡。如果房產(chǎn)稅只針對(duì)住宅增量或少數(shù)高檔住宅，而不針對(duì)大量的住宅存量，那么，房產(chǎn)稅組織財(cái)政收入的功能很難發(fā)揮出來(lái)。有資料表明，2011年和2012年，重慶根據(jù)試點(diǎn)改革規(guī)定征收的房產(chǎn)稅收入分別為9 000多萬(wàn)元和14億元。上海沒(méi)有單獨(dú)發(fā)布新房產(chǎn)稅政策所產(chǎn)生的稅收收入，僅根據(jù)2011年房產(chǎn)稅增長(zhǎng)幅度估算，最多為11億元，如表1所示，從上海房產(chǎn)稅占財(cái)政收入的比重和占國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入的比重看，房產(chǎn)稅目前還不足以替代土地出讓收入而成為地方政府的主要收入來(lái)源。

表12010—2012年上海財(cái)政收入與土地使用權(quán)出讓收入情況單位：億元

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)上海財(cái)政相關(guān)年度決算報(bào)告整理而成。

推進(jìn)我國(guó)城市的房產(chǎn)稅改革，短期內(nèi)，可以在條件成熟的大城市推廣上海的房產(chǎn)稅改革經(jīng)驗(yàn)，但從長(zhǎng)期看，房產(chǎn)稅改革不是單純的財(cái)政制度改革，而是一項(xiàng)重大的社會(huì)系統(tǒng)工程，其目的是逐步營(yíng)造一種適宜的制度環(huán)境，消除居民的抵觸心理和社會(huì)成本，以保證房產(chǎn)稅有效執(zhí)行。其中一個(gè)核心問(wèn)題是按照受益觀點(diǎn)和一致同意原則重構(gòu)城市治理結(jié)構(gòu)，形成政府與市民的雙重激勵(lì)。

從地方政府的角度，第一，治理結(jié)構(gòu)要能夠激勵(lì)地方政府征收房產(chǎn)稅，通常認(rèn)為，政府肯定愿意擴(kuò)大稅收，但如果土地出讓收入是政府收入的主要來(lái)源而房產(chǎn)稅僅占較小的比重，特別是房產(chǎn)稅影響了土地出讓收入，那么，地方政府可能沒(méi)有足夠激勵(lì)收取房地產(chǎn)稅，而會(huì)優(yōu)先保證土地出讓收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)；第二，治理結(jié)構(gòu)要能夠激勵(lì)地方政府有效提供公共物品和服務(wù)，如果企業(yè)所得稅或營(yíng)業(yè)稅是財(cái)政收入的主要來(lái)源，那么，理性的地方政府會(huì)傾向于保護(hù)轄區(qū)內(nèi)工商業(yè)企業(yè)的利益，不能有效為轄區(qū)居民供給公共物品和服務(wù)，甚至?xí)胫匚廴酒髽I(yè)，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用癞a(chǎn)生負(fù)的外部性；第三，將轄區(qū)居民的滿意度作為地方官員考核和任免的關(guān)鍵指標(biāo)，如果以GDP增長(zhǎng)率為核心指標(biāo)，那么，地方官員在晉升錦標(biāo)賽的激勵(lì)下必然會(huì)重視當(dāng)?shù)毓ど虡I(yè)的發(fā)展，而轄區(qū)居民的滿意度對(duì)他們沒(méi)有實(shí)際價(jià)值，因此，無(wú)法保證公共物品和服務(wù)以最有效率的方式供給；第四，居民可以通過(guò)低成本的呼吁和退出來(lái)表達(dá)意見(jiàn)，對(duì)地方官員形成激勵(lì)和約束，這也是治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該具有的功能。

從轄區(qū)居民的角度，第一，治理結(jié)構(gòu)要能夠激勵(lì)轄區(qū)居民有充分的繳納房產(chǎn)稅的意愿，通常認(rèn)為，居民有不納稅或者少納稅而免費(fèi)搭車的傾向，但如果公共財(cái)政支出增加了生活適宜度，并通過(guò)資本化提升了住宅資產(chǎn)的價(jià)值，而且房產(chǎn)稅稅率在一個(gè)適宜而公平的范圍內(nèi)，那么，居民應(yīng)該能夠?yàn)楣参锲泛头?wù)供給支付費(fèi)用；第二，治理結(jié)構(gòu)要賦予居民政治參與權(quán)以對(duì)轄區(qū)的政治決策施加影響，因?yàn)樽≌ǔＪ蔷用竦淖畲筘?cái)產(chǎn)，財(cái)政政策將會(huì)影響住宅價(jià)值，所以，居民如果不能以積極的方式參與地方政治就不會(huì)有繳納房產(chǎn)稅的意愿；第三，轄區(qū)的規(guī)模應(yīng)該保證公共物品和服務(wù)的可獲得性，同時(shí)又保證不對(duì)轄區(qū)之外產(chǎn)生正的外部性，在特定轄區(qū)內(nèi)，公共物品和服務(wù)的區(qū)位分布應(yīng)該相對(duì)均衡，如果某些居民無(wú)法獲得相應(yīng)的公共物品和服務(wù)，那么，他們就不會(huì)愿意支付稅收價(jià)格，轄區(qū)外的居民要獲得該轄區(qū)的公共物品和服務(wù)，必須付出較高的交通成本和門票成本，如跨學(xué)區(qū)接受教育，公共物品和服務(wù)對(duì)其他轄區(qū)的正外部性也將降低本地居民為其融資的激勵(lì)，這類公共物品和服務(wù)通常由更高一級(jí)的政府來(lái)供給；第四，要本著公平的原則對(duì)沒(méi)有納稅能力的特殊群體減免房產(chǎn)稅，即采取所謂的“斷路政策”。

為了實(shí)現(xiàn)上述機(jī)制，可以采取以下措施：第一，地方政府的層級(jí)應(yīng)該確立為市下屬的區(qū)縣政府，地域范圍過(guò)大，公共物品和服務(wù)分布的均衡性就會(huì)降低；第二，市級(jí)政府與區(qū)縣政府之間要逐步形成不同的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，其中，區(qū)縣政府以房產(chǎn)稅為主要收入來(lái)源，而市級(jí)政府掌握間接稅、直接稅和土地收益等，土地的規(guī)劃和審批權(quán)限應(yīng)歸市級(jí)政府所有；第三，區(qū)縣政府應(yīng)推進(jìn)民主法治進(jìn)程，健全人大和政協(xié)制度，加強(qiáng)信息公開(kāi)和輿論監(jiān)督，增強(qiáng)轄區(qū)居民對(duì)地方政府的約束；第四，完善社區(qū)的業(yè)主委員會(huì)制度，鼓勵(lì)業(yè)主參與和社區(qū)自治，培育微觀的政治參與環(huán)境。

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