西部地區(qū)政府經(jīng)濟合作治理的機制研究

羅若愚　張龍鵬

摘要：西部地區(qū)政府經(jīng)濟合作開始進入實質(zhì)性階段，初步形成了“政府搭臺、企業(yè)唱戲”的合作形式，在產(chǎn)業(yè)項目、基礎(chǔ)設(shè)施、空間開發(fā)、旅游資源等方面開展了西西合作、東西合作、西外合作，促進了西部地區(qū)的經(jīng)濟增長。然而，西部地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展不平衡、地方政府競爭、地方領(lǐng)導合作動力不足、參與性不廣泛、合作觀念淡薄、合作組織松散等成為推進地方政府區(qū)域經(jīng)濟合作的制約性因素。西部地方政府需要在中央政府的協(xié)助下，建立完善的政府間合作的法律約束，建立西部地區(qū)地方政府合作治理機構(gòu)以及政府引導下的多元主體參與的合作治理機制，從而推動政府間經(jīng)濟合作向縱深發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方政府；區(qū)域經(jīng)濟合作；合作治理機制

中圖分類號：D637文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）05-0030-03

隨著我國東部沿海地區(qū)經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，地方政府間的區(qū)域經(jīng)濟合作正蓬勃發(fā)展，并日趨成熟，已形成珠三角、長三角以及京津冀三大地方政府區(qū)域合作格局。在西部大開發(fā)戰(zhàn)略的推動下，我國西部地區(qū)開始步入經(jīng)濟發(fā)展的快車道，地方政府間的區(qū)域經(jīng)濟合作方興未艾。我們希望對西部地區(qū)政府經(jīng)濟合作現(xiàn)狀進行整體性的描述，分析其中存在的困境，進而提出相應的政策建議。

一、西部地區(qū)政府經(jīng)濟合作的現(xiàn)狀

西部地理相鄰、人文相近、利益相關(guān)，從而奠定了地方政府區(qū)域經(jīng)濟合作的基礎(chǔ)。特別地，自中央政府實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，已形成成渝地區(qū)、關(guān)中—天水地區(qū)、北部灣地區(qū)等11個重點經(jīng)濟區(qū)。在中央政府的推動下，經(jīng)濟區(qū)內(nèi)部及經(jīng)濟區(qū)之間的政府合作日益密切。目前西部地方政府間經(jīng)濟合作主要處于交流互訪、合作論壇階段，并向行政協(xié)議、區(qū)域聯(lián)合會逐步邁進。

1.交流互訪與合作論壇

當?shù)胤秸g產(chǎn)生區(qū)域經(jīng)濟合作的訴求時，交流互訪成為第一階段的合作形式，是西部地區(qū)獲得項目投資的重要渠道。同時，交流互訪能增進政府間的溝通與信任，為日后具有常規(guī)性的合作論壇奠定基礎(chǔ)。西部地區(qū)目前擁有的大型合作論壇主要有：中國東西部合作與投資貿(mào)易洽談會、中國西部國際博覽會、中國——東盟博覽會以及中國——亞歐博覽會。這些合作論壇成為西西合作、東西合作、西外合作的重要載體，促進了西部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

2.行政協(xié)議

倘若政府間的交流進入實質(zhì)性階段，就會簽訂行政協(xié)議，以保證區(qū)域經(jīng)濟合作的順利推進，為政府間平等合作的實現(xiàn)提供法律保障機制。西部地區(qū)政府經(jīng)濟合作中簽署的部分行政協(xié)議主要集中在產(chǎn)業(yè)項目合作、基礎(chǔ)設(shè)施合作、空間開發(fā)合作、旅游資源合作等方面。相對于珠三角、長三角、環(huán)渤海地區(qū)，西部地方政府簽署的行政協(xié)議數(shù)量仍比較少。

3.區(qū)域聯(lián)合會

區(qū)域聯(lián)合會是政府間合作交流進一步深化的產(chǎn)物，形式趨于穩(wěn)定。區(qū)域聯(lián)合會制定關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的整體性方案，解決合作中需要協(xié)調(diào)的重大問題，同時能夠進一步協(xié)商行政協(xié)議履行中出現(xiàn)的問題，并監(jiān)督行政協(xié)議的實施。在珠三角、長三角、環(huán)渤海、東北地區(qū)已經(jīng)擁有具有全局性的聯(lián)合會（泛珠三角區(qū)域合作行政首長聯(lián)席會議、長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會、環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會、東北四省區(qū)合作行政首長聯(lián)席會）時，西部地區(qū)還未出現(xiàn)類似的區(qū)域聯(lián)合會，僅有局部性的聯(lián)合會（如西南地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)會、重慶經(jīng)濟協(xié)作區(qū)市長聯(lián)席會議、寧蒙陜甘毗鄰地區(qū)聯(lián)席會議）。

二、西部地區(qū)政府經(jīng)濟合作的困境

西部地區(qū)政府經(jīng)濟合作初步形成了“政府搭臺、企業(yè)唱戲”的合作路徑，從而促進了西部經(jīng)濟的發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)項目合作、基礎(chǔ)設(shè)施合作、空間開發(fā)合作、旅游資源合作等方面形成了西西合作、東西合作、西外合作的區(qū)域經(jīng)濟合作格局。為深化西部地區(qū)政府經(jīng)濟合作，我們需要進一步研究區(qū)域經(jīng)濟合作中存在的困境，研究西部地方政府間經(jīng)濟合作的制約因素。

1.“初始條件”因素的制約

合作一開始的條件（如地位、合作動力、初始信任水平）就會影響合作治理的產(chǎn)出。成員間發(fā)展的不平衡會成為區(qū)域經(jīng)濟合作的最大威脅因素，主要體現(xiàn)在三個方面：一是發(fā)展不平衡意味著不同的利益訴求，帶來合作利益與成本分配的不平衡，二是發(fā)展不平衡意味著區(qū)域法制、市場環(huán)境的差異，增加法律、政策協(xié)調(diào)的成本，三是發(fā)展不平衡意味著合作過程可能會被強勢一方所掌控，影響弱勢方的合作積極性。有研究顯示西部內(nèi)部經(jīng)濟增長差異在1978—2000年變化幅度不大，但2000年以后，西部區(qū)域經(jīng)濟出現(xiàn)了較大的差異性，且差異程度不斷擴大。這可能會導致西部地方政府間“合作博弈”的破產(chǎn)，不利于區(qū)域經(jīng)濟合作的深化。

2.“領(lǐng)導推動”因素的制約

合作是“正和游戲”，地方政府通過合作能夠產(chǎn)生更多的收益，因此地方官員有動力推動政府間的經(jīng)濟合作。然而，在行政區(qū)劃和基于經(jīng)濟增長的相對政績考核制約束下，地方官員為保護本地市場，必然通過行政手段干預生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動，導致市場分割，造成“行政區(qū)經(jīng)濟”與“經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟”的矛盾與沖突。因此，地方官員也有不合作的動力?；诤献髋c競爭各自所具有的優(yōu)勢，地方官員采取了選擇性的合作策略。即地方官員有動力推動政府間在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、空間開發(fā)、自然資源開發(fā)等不涉及生產(chǎn)要素流動的領(lǐng)域展開經(jīng)濟合作，實現(xiàn)共贏，在流動性生產(chǎn)要素的經(jīng)濟合作方面，地方官員則更多地采取競爭策略。西部地方政府間的過度競爭會降低產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的績效，并會拉大地區(qū)間的經(jīng)濟差異，結(jié)果進一步惡化西部地區(qū)間的發(fā)展不平衡和信任水平，不利于區(qū)域經(jīng)濟合作的深化。

3.“制度設(shè)計”因素的制約

地方政府區(qū)域經(jīng)濟合作的順利推進需要制度加以保障。制度設(shè)計中一個很重要的問題就是參與性問題。西部已經(jīng)初步形成了“政府搭臺、企業(yè)唱戲”的經(jīng)濟合作路徑。但在地方官員任期的限制下，可能會出現(xiàn)前任簽訂的合作協(xié)議并沒有得到后任的繼續(xù)實施，導致重復博弈形成的失敗。目前我國還沒有關(guān)于地方政府區(qū)域合作治理的相關(guān)立法，因此地方政府間簽署的合作協(xié)議缺乏相關(guān)法律制度的支持，協(xié)議執(zhí)行監(jiān)督體系不完善，最終導致地方政府間合作協(xié)議執(zhí)行力度不強，尤其是市場機制發(fā)育不完善的西部地區(qū)，這種情況更為突出。

4.“合作過程”因素的制約

在合作過程中，合作觀念淡薄和合作組織松散是制約西部地區(qū)政府經(jīng)濟合作的兩個重要因素。首先，與東部沿海地區(qū)相比，西部地區(qū)的公有制經(jīng)濟強、非公有制經(jīng)濟弱的特點非常突出。2011年，東部國有企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值占民營企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值比重的均值為0.34，而該比值在西部達到了2.59。數(shù)據(jù)表明，西部地區(qū)的市場經(jīng)濟體制有待完善，地方政府計劃經(jīng)濟思維更為強烈。這樣的經(jīng)濟特點必然誘使西部地方政府通過行政手段干預市場經(jīng)濟，削弱了地方政府區(qū)域經(jīng)濟合作的意識。

三、建立西部地區(qū)政府經(jīng)濟合作的治理機制

西部地區(qū)政府經(jīng)濟合作在初始水平、領(lǐng)導推動、制度設(shè)計以及合作過程等四個維度均存在自身難以逾越的困境，這就需要一套有效的合作治理機制以突破存在的制約性因素。

1.建立完善的西部地方政府合作中的法律約束

區(qū)域政府間合作主要采用的是合作各方通過會議達成的協(xié)議以及通過的共同遵守的規(guī)定，但是協(xié)議和規(guī)定缺乏權(quán)威性和強制性，導致地方政府在執(zhí)行中的道德風險和機會主義行為，損害區(qū)域合作的穩(wěn)定性和持續(xù)性。建議，一方面，國家建立健全區(qū)域政府間合作治理相關(guān)法律來規(guī)范區(qū)域政府間的合作關(guān)系，并且出臺相關(guān)的法規(guī)，針對區(qū)域政府間合作治理過程中遇到的問題加以具體規(guī)定，明晰各自責任以及利益共享等問題。另一方面，國家可以授權(quán)區(qū)域合作委員會制定合作治理的相關(guān)協(xié)議，并且經(jīng)地方人大審議，最終具有法律效力。

2.建立西部地區(qū)政府經(jīng)濟合作機構(gòu)

建立科學高效的組織機構(gòu)是西部地區(qū)政府經(jīng)濟合作治理有效開展的基礎(chǔ)和前提。地方政府間合作組織機構(gòu)應該包括以下部門：中央政府、西部區(qū)域合作委員會、秘書處、區(qū)域行政立法委員會、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展委員會、區(qū)域合作治理委員會、區(qū)域合作監(jiān)督委員會、區(qū)域合作發(fā)展基金會等。西部地方政府合作中必須有中央政府的參與和指導，因為西部各地區(qū)政府都處于強勢狀態(tài)，互不相讓，中央政府的地位和權(quán)威能平衡各個強勢政府的力量，這樣更有利于西部地方政府間的合作治理；另外中央?yún)⑴c管理西部地方政府間合作治理能鼓舞其士氣，調(diào)動地方政府間合作治理的積極性。區(qū)域合作管理委員會職責是共同討論和解決區(qū)域內(nèi)發(fā)生的重大問題，擬定區(qū)域合作治理戰(zhàn)略規(guī)劃、審議和決定關(guān)于區(qū)域合作治理中的重大事件以及策劃地方政府間合作治理的大型會議相關(guān)事宜等。秘書處是輔助區(qū)域合作管理委員會處理日常事務(wù)，跟進和落實項目進展等，收集區(qū)域合作管理委員會下屬委員會等的意見，并及時準確地反映給區(qū)域公共管理委員會。區(qū)域行政立法委員會主要是負責制定西部區(qū)域合作治理的相關(guān)行政法規(guī)，具有法律的約束效力，來激勵和約束參與合作治理地方政府的行為，促進區(qū)域經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展委員會主要負責為西部地方政府間提供合作項目，根據(jù)區(qū)域合作管理委員會來制定促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的具體方案，不斷促進西部區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。區(qū)域合作治理委員會職責是處理區(qū)域內(nèi)地方政府合作治理出現(xiàn)的矛盾沖突等問題，保持地方政府間合作治理關(guān)系的和諧。區(qū)域合作監(jiān)督委員會的主要職責是監(jiān)督地方政府間合作治理的行為、合作項目的落實情況以及產(chǎn)生的效果等，確保地方政府間合作治理落實到位。區(qū)域合作發(fā)展基金會主要職責是為本區(qū)域地方政府合作治理籌集資金并且用來支持本區(qū)域地方政府間的合作治理。

3.建立政府引導下的多元主體參與合作治理機制

首先是政府的角色定位應該是“調(diào)控和服務(wù)主體”。政府在區(qū)域經(jīng)濟合作中起著支撐和引導的作用，承擔著為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供良好的內(nèi)外環(huán)境的責任。通過引導和協(xié)調(diào)各主體的行為，有效發(fā)揮政府的服務(wù)職能。其次，政府與企業(yè)之間的關(guān)系應該是“規(guī)劃引導”?，F(xiàn)實中西部區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展很大程度上依然是“政府主導—產(chǎn)業(yè)規(guī)劃—企業(yè)響應”的模式。為了充分發(fā)揮微觀主體企業(yè)的自主發(fā)展能力，政府在經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中要以企業(yè)為核心，包括園區(qū)規(guī)劃，為工業(yè)發(fā)展提供空間載體；產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、企業(yè)規(guī)劃以及產(chǎn)品鏈規(guī)劃，為企業(yè)發(fā)展提供目標和支持。通過這些規(guī)劃，引導企業(yè)通過合理分工與合作充分利用區(qū)域內(nèi)資源，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展中的合作。再次，政府與第三部門之間的關(guān)系應該是“協(xié)同合作”。第三部門關(guān)注的重點多集中于環(huán)境保護及弱勢群體利益的保障，這一目標與企業(yè)的利潤最大化目標間必然存在著矛盾和沖突。特別是西部地區(qū)，由于東部產(chǎn)業(yè)升級淘汰的“三高”產(chǎn)業(yè)主要轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)，企業(yè)間、地方政府與企業(yè)、非營利組織、本地居民之間必然產(chǎn)生極大的沖突。這時，政府的管理模式就應該從以威權(quán)為中心的管控型管理方式向不同主體間的協(xié)同合作治理轉(zhuǎn)變。企業(yè)、政府、第三部門以及居民，在區(qū)域公共問題上都應該成為管理主體，各種利益關(guān)系人更應趨向共同參與制定與執(zhí)行公共政策，通過交換資源、共享知識、談判目標、互相博弈、理性選擇來構(gòu)建共同愿景和戰(zhàn)略目標，實現(xiàn)“經(jīng)濟發(fā)展—環(huán)境友好—社會和諧”的發(fā)展目標。

參考文獻

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責任編輯：汪洋伊人中州學刊2014年第5期如何正確理解和把握“黨的建設(shè)科學化”內(nèi)涵2014年5月中 州 學 刊May，2014