摘要:程序正義理念已經(jīng)在行政領(lǐng)域得到了確立和發(fā)展,程序?qū)π姓袨榈囊?guī)制作用受到普遍的關(guān)注和肯定。公租房準入基于其行政給付的性質(zhì),理應(yīng)納入程序正義視野予以考察,并給予相應(yīng)的完善。
關(guān)鍵詞:程序正義;行政給付;公共租賃房;準入機制
中圖分類號:D926.1文獻標識碼:A文章編號:1009-5381(2014)02-0101-04
一、行政領(lǐng)域的程序正義理念
程序正義理念的發(fā)展與法治進程的推進密不可分。程序正義在法治建設(shè)中居于樞紐位置,法治取決于一定形式的正義程序,一個國家和人民共同服從程序的狀態(tài)和公正度是衡量該國法治程度的標準。當(dāng)代西方學(xué)者羅爾斯認為,正義很大程度上是一種“作為公平的正義”,公正取決于一定形式的正當(dāng)過程,而正當(dāng)過程又必須通過程序來體現(xiàn)。這種程序正義與法治的關(guān)系極為密切,“程序正義的概念,也即公共規(guī)則的正規(guī)和公正的執(zhí)行,在適用于法律程序時就成為法治。”[1]法治,就其實質(zhì)意義上而言,是要求政府守法并嚴格依照法律而進行統(tǒng)治,因為只有這樣,個人自由才有可能得到保障。法治的基本理念就是要求政府權(quán)力不得恣意和專斷地行使;這也就意味著,政府權(quán)力必須受到有效的制約。政府在實體上擁有的權(quán)力越大,程序的制約也就越重要。
隨著當(dāng)前社會行政權(quán)對現(xiàn)代社會中的個人權(quán)利與自由帶來潛在或現(xiàn)實的威脅,行政決定的合法化、合理化,僅僅依靠行政權(quán)的自我約束及道德規(guī)范是不夠的,司法審查亦有亡羊補牢之嫌,而行政活動過程中對權(quán)力的規(guī)制顯得更為重要?!俺绦虻目刂浦灾匾?,就是因為在實體上不得不賦予行政機關(guān)很大的權(quán)力”。[2]通過行政程序?qū)?quán)力的行使進行事前和事中的監(jiān)督和制約,防止行政權(quán)的濫用,促進行政權(quán)行使的效率,平衡行政權(quán)和相對方權(quán)利之間的關(guān)系,保障相對方的合法權(quán)益,已經(jīng)成為現(xiàn)代行政法的一個重要特征。
而根據(jù)程序正義理念,正當(dāng)?shù)男姓绦驊?yīng)當(dāng)具備以下要件:(1)行政主體的行為和權(quán)力必須受到控制;(2)相對人能夠參與行政權(quán)行使的過程;(3)行政效率的考慮必須建立在合理的基礎(chǔ)上,即不損害相對人合法利益、符合當(dāng)然的社會正義;(4)相對人權(quán)利受損時,有相應(yīng)的救濟途徑。
二、以程序正義考量公租房準入機制的必要性
2012年5月28日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布了《公共租賃住房管理辦法》,這是我國首次出臺全國層面的公租房管理辦法。從政策目的來講,公租房是為解決城市中等偏低收入家庭、新就業(yè)人員及外來務(wù)工人員等群體階段性住房困難,而提供的保障性住房。它體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的深入推進以及政府更加注重社會公平的行政價值取向,作為準公共產(chǎn)品的保障性住房,面臨的最大問題就是由于管理機制不完善而導(dǎo)致保障功能喪失,反而成為少數(shù)人牟取暴利的工具。公租房的準入機制直接關(guān)系到誰有機會得到公租房,誰又被排斥在外,這就涉及公平問題。如果不具備條件的人獲得了公租房,“不但政府投入的巨資沒有起到解危濟困的作用,反而成了某些手長的人攫取國家錢財?shù)暮侠硗緩剑估习傩赵黾恿藢φ牟恍湃?。”[3]從公租房準入機制的法律屬性分析,結(jié)合制度運行中的現(xiàn)實需要和政策中的要求,將公租房準入機制納入行政法學(xué)的程序正義視野下進行思考,有著制度建設(shè)的自覺性和必要性。
(一)準入機制的法律屬性
就公租房的準入機制來看,是針對特殊狀態(tài)下的相對方,即住房困難的家庭和個人;經(jīng)過其申請;由政府的相關(guān)部門——可能涉及住房保障主管部門、民政部門等——進行審核;賦予相對人物質(zhì)幫助權(quán)益,即房屋的租賃使用權(quán);符合行政給付行為的特征。行政給付行為關(guān)系到少數(shù)特殊群體的正當(dāng)利益,也極易引起公眾對政府行為公正性的質(zhì)疑,可能會發(fā)生公權(quán)力對私權(quán)利的侵害,需要給予必要的程序規(guī)制。公租房準入作為行政給付行為,理應(yīng)受到行政法學(xué)理論,特別是行政程序理論之約束。
公共管理馬麗芳:程序正義理念下的公租房準入機制研究(二)現(xiàn)實狀況與合法權(quán)益
從經(jīng)濟適用房,到廉租房,再到現(xiàn)在提出的公租房,保障性住房建設(shè)開展的如火如荼,也確實解決了一部分困難人群的住房問題。但也不得不看到的是“住經(jīng)適房開寶馬”、保障性住房“租轉(zhuǎn)售”、“限價房”變成“特權(quán)房”等現(xiàn)實尷尬:如2009年6月12日,武漢武昌區(qū)余家頭小區(qū)三期經(jīng)濟適用房項目,有5141名困難家庭市民參與,申購比達40比1,在公開搖號中,6個經(jīng)濟適用房資格證號碼相連的申購戶離奇地全部搖中了。這一概率僅有千萬億分之一的結(jié)果,隨后爆出一起經(jīng)濟適用房申購中嚴重弄虛作假的黑幕:這6個申購戶都不具備購買經(jīng)濟適用房的資格,他們在同一時間、同一城區(qū)靠一套假材料獲取申購資格。[4]因此,引入程序正義的價值就在于,正當(dāng)程序可以規(guī)范公權(quán)力的行使,遏止行政機關(guān)的恣意和專制;增加準入過程的公開度和透明度,賦予相對人更多的知情權(quán)、參與權(quán),以便予有效的防御和監(jiān)督,切實保障相對人的合法權(quán)益。
(三)政策層面的要求
從2010年開始,國務(wù)院不斷提出有關(guān)保障性住房的要求,如提出了健全準入退出機制,加強監(jiān)督管理,確保公共租賃住房工作公開透明、公正公平,把這一重要民生工程建成陽光工程、優(yōu)質(zhì)工程。 要投入大量公共資源建設(shè)好保障性安居工程,而且要通過健全制度把保障房分配好,這關(guān)系到政府的公信力,也是群眾的熱切盼望。
強調(diào),“公開公平公正分配”是住房保障工作的重中之重,公平分配保障房,要做到“嚴格準入、程序公正、過程透明、技術(shù)支撐、及時糾錯”。2012年2月6日,中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理李克強主持召開保障性住房公平分配工作座談會并講話。他強調(diào),要在確保保障性安居工程按期開工、質(zhì)量可靠、如期建成的同時,把確保公平分配放在更重要的位置,按照保障基本、公正程序、公開過程的原則,科學(xué)確定保障范圍,規(guī)范和陽光操作,切實保障中低收入住房困難家庭的基本住房需求。[6]
三、程序正義視野下公租房準入機制存在的問題
對于公租房準入機制,學(xué)者關(guān)注主要從實體方面入手,以程序正義為視角,對應(yīng)上述程序設(shè)計的要求,公租房準入機制存在以下問題:
(一)程序性要件不完善,缺乏可操作性
城建部《公共租賃住房》中,對公租房準入的程序規(guī)定的比較粗放,申請條件、管轄機關(guān)、工作期限、審核方式、公示辦法等程序性要件沒有進行具體性規(guī)范,而是授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市住房城鄉(xiāng)建設(shè)(住房保障)主管部門制定實施細則,很多省市進而將制定細則的權(quán)利下放到區(qū)、縣一級。部分地區(qū)的實施細則對準入程序的規(guī)定仍然不夠具體,缺乏部分程序性要件;而有的地區(qū)遲遲未能制定實施細則,僅通過臨時性的政策來調(diào)整,這就使行政機關(guān)有了相當(dāng)大的自由裁量空間,可能為選擇程序的恣意大開方便之門。
(二)相對人程序性權(quán)利不充分
現(xiàn)有的法規(guī)和規(guī)章中,賦予相對人的程序性權(quán)利不夠充分,特別表現(xiàn)在相對人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的設(shè)定和保障方面,首先,對于公租房準入的法律依據(jù)應(yīng)該被公眾知曉,但如前所述,由于全國層面的規(guī)章規(guī)定粗放缺乏可操作性,部分地方的立法缺位,使得相對人對申請條件、申請流程不能充分認識;其次,審核結(jié)果大多通過公示的方式讓公眾知曉,但對于公示的次數(shù)、階段、最低期限以及公示的地點沒有統(tǒng)一的規(guī)定,這使得相對人可能無法及時知曉相關(guān)信息,更不利于相對人監(jiān)督權(quán)的行使。最后,對于在公租房申請及使用等過程中各方的權(quán)利義務(wù)及法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)提前告知相對人,但立法并未對告知的義務(wù)機關(guān),告知的方式做出規(guī)定。除此之外,立法對于相對人的參與權(quán)未做規(guī)定,如配租模式的確定、租金的確定、合同的擬定都對相對的實體權(quán)利有重大影響,應(yīng)當(dāng)有相對人的參與,但立法對此沒有規(guī)定;正是由于法律程序賦予相對人的權(quán)利不夠充分,使程序所要求的民主性和平等性難以得到滿足,相對人在程序活動中的積極性不能得到充分發(fā)揮,甚至產(chǎn)生相對人和公眾對結(jié)果公正性的質(zhì)疑。
(三)程序違法的責(zé)任不明晰
雖然從住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的中央立法到各地的地方立法中都對法律責(zé)任進行了規(guī)定,但是普遍存在規(guī)定較為籠統(tǒng)、行為與責(zé)任缺乏具體化的弊端,除此之外,對于主管部門違反程序要求的行為后果及法律責(zé)任未做明確規(guī)定。例如,應(yīng)當(dāng)一次性告知申請人需要補正的材料,而未履行的;應(yīng)當(dāng)書面告知,而未履行的;應(yīng)當(dāng)公示,而未公示或者未按期限要求公示的等等;當(dāng)出現(xiàn)程序瑕疵時,行為的效力是否會受到影響,是否需要重新作出,部門以及人員是否需要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任,現(xiàn)有立法中均沒有規(guī)定,這會導(dǎo)致立法中對于程序的規(guī)定流于形式,相對人權(quán)利受損,進而影響審核結(jié)果的公正性和信任度。
(四)相對人的權(quán)利救濟途徑受限
“無救濟即無權(quán)利”,《公共租賃住房管理辦法》中規(guī)定,“申請人對審核結(jié)果有異議,可以向市、縣級人民政府住房保障主管部門申請復(fù)核。市、縣級人民政府住房保障主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門進行復(fù)核,并在15個工作日內(nèi)將復(fù)核結(jié)果書面告知申請人?!倍鄶?shù)地方立法中,除深圳原則性地規(guī)定當(dāng)事人對有關(guān)部門的決定不服可以提出申訴外,其他各地均未對當(dāng)事人權(quán)利的救濟作出具體規(guī)定。但是,基于公租房準入的行政給付性質(zhì),當(dāng)相對人認為該行為損害其合法權(quán)益時,應(yīng)當(dāng)允許通過行政復(fù)議或行政訴訟的途徑救濟,這不僅符合《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定,也是司法最終解決原則的體現(xiàn),也有利于通過司法的介入實現(xiàn)對公租房準入的監(jiān)督。
(五)監(jiān)督機制亟待完善
對政府行為的監(jiān)督有多個層面、多種方式,就公租房的準入而言,目前對申請人資格的審核,大多依賴于基層的社區(qū)和街道,上級的審核多流于形式,而運營機構(gòu)的違法成本極低,《公共租憑住房管理辦法》中規(guī)定的是限期改正和3萬元以下的罰款。綜觀整個監(jiān)督機制,相對人通過知曉、參與和救濟,是監(jiān)督的一個層面,如前所述,現(xiàn)仍存在諸多不足;其他層面,如社會的監(jiān)督由于公眾對信息掌握不足而大打折扣;司法的監(jiān)督囿于公租房的政策性而介入有限甚至缺位;行政系統(tǒng)內(nèi)部也因為審核的書面化、形式化而減弱,加之違法成本較低,難以對公租房的準入和分配形成有效的監(jiān)督。
四、公租房準入機制的重構(gòu)
根據(jù)程序正義的要求構(gòu)建公租房準入機制,有助于進一步規(guī)范公租房準入活動,有利于公租房制度得到公眾的認可,從而實現(xiàn)長效的良性發(fā)展,針對目前存在的問題,提出如下意見:
(一)完善書面告知程序和公示程序
社會心理學(xué)的研究指出,正義在很大程度上需要社會成員心理上的認同。因此,“公正不僅需要實際上存在,還必須使人們相信它的存在?!狈沙绦蜃钪匾墓δ芫褪强梢酝ㄟ^當(dāng)事人自己的參與和選擇而使結(jié)果正當(dāng)化,并從而獲得其公正性。而書面告知程序和公示程序是相對人參與權(quán)和知情權(quán)的重要保障,也是對政府行為進行監(jiān)督的基礎(chǔ)。
1.申請人提出申請時,應(yīng)當(dāng)將申請的流程、申請人的權(quán)利義務(wù)書面告知;當(dāng)申請人提交材料不完善時,受理機關(guān)應(yīng)當(dāng)一次性、書面告知;審核中落選的申請人,應(yīng)當(dāng)將審核結(jié)果、理由、依據(jù)以及救濟的途徑,書面告知申請人,特別是理由部分應(yīng)當(dāng)具體,而不能只寫“不符合條件、不符合相關(guān)規(guī)定”。
2.公示是強化社會監(jiān)督,確保分配公平公正的重要措施之一。公示程序的完善,可從以下幾個方面進行:一是公示的階段及內(nèi)容:根據(jù)階段可分為:申請前的公示;審核中的公示;最終結(jié)果的公示。每階段的公示內(nèi)容應(yīng)當(dāng)真實、全面,在申請前的公示中,其內(nèi)容包括但不限于:公租房項目的基本情況,申請的時間、管轄機關(guān)、申請的流程及材料,所涉及法律根據(jù)及相對人依法享有的權(quán)利等;審核中的公示和最終結(jié)果的公示,其內(nèi)容包括但不限于:申請人及其家庭成員,主要收入來源、現(xiàn)有住房情況等。二是公示的時間和期限:針對申請前的公示,涉及到潛在申請人的利益,應(yīng)當(dāng)對公示的時間作出要求,例如主管機關(guān)應(yīng)當(dāng)在申請開始一個月前進行公示。審核中的公示和最終結(jié)果的公示應(yīng)當(dāng)限定公示的時間,以督促行政機關(guān)及時履行職責(zé)。例如,可規(guī)定在審核限期屆滿后三日內(nèi)作出;而公示的期限也應(yīng)當(dāng)有最低期限的保障,如規(guī)定,不得少于十五日等;三是公示的地點,為了使公眾充分知悉,應(yīng)當(dāng)在主管機關(guān)辦事地點公示,在傳統(tǒng)主流媒體公示,即如報紙、電視、廣播等,同時在互聯(lián)網(wǎng)上公示,以利于實現(xiàn)社會監(jiān)督;四是完善公示后的反饋機制,包括:公示異議的受理機構(gòu),處理異議的時限,處理結(jié)果的公布方式,使社會監(jiān)督落于實處。
(二)確立和保障相對人的權(quán)利救濟途徑
針對目前立法中,相對人權(quán)利救濟缺位的現(xiàn)狀,首先在明確了公租房準入具有行政給付行為的法律屬性后,通過復(fù)議和訴訟進行救濟,有其合法性基礎(chǔ),應(yīng)當(dāng)從立法層面確立在公租房準入中,相對人認為行政機關(guān)的作為或不作為,侵害了自己的合法權(quán)益的,可以通過行政復(fù)議、行政訴訟的途徑實現(xiàn)權(quán)利的救濟。其次,通過書面告知的方式,使相對人知悉自己享有的救濟權(quán),并對救濟權(quán)行使的時間和對接機關(guān)加以明確,以保障相對人權(quán)利救濟的實現(xiàn)。救濟途徑的確立和暢通是相對人維護合法權(quán)益、實現(xiàn)對行政主體監(jiān)督的基礎(chǔ)。
(三)引入律師對審核結(jié)果的復(fù)評機制
基于目前審核書面化和形式化、內(nèi)部監(jiān)督失效的弊端,探索其他方式對審核結(jié)果加以復(fù)核,對增強審核結(jié)果的公信力、維護公租房準入公平公正,有其現(xiàn)實意義。律師,作為社會法律服務(wù)工作者,處于中立第三方的位置,有資信調(diào)查的專業(yè)技能,《律師法》又為其開展調(diào)查取證活動提供了法律依據(jù)??梢栽圏c引入律師對審核結(jié)果進行復(fù)評的機制,是政府購買法律服務(wù)的一個創(chuàng)新方式,也為解決公租房準入審核不利、公信度不高,提供新的思路。
(四)完善違法責(zé)任追究機制
首先,在立法中,明確程序性違法的責(zé)任,針對公租房準入中違反程序性規(guī)定的行為的后果及責(zé)任,以便使法律程序得以切實執(zhí)行。其次,對公租房準入中的各方當(dāng)事人的法律責(zé)任,進一步具體化、明確化;特別是有關(guān)行政部門工作人員的行政法律責(zé)任要加以細化,同時,確立審核中相關(guān)部門的協(xié)助義務(wù),及不履行協(xié)助義務(wù)的法律責(zé)任;最后,適當(dāng)提高各方當(dāng)事人的違法成本,以遏制公租房準入中的權(quán)力尋租,甚至腐敗行為。
參考文獻:
[1]約翰·羅爾斯.正義論[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2001.
[2]王名揚.英國行政法[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,1987.
[3]徐爐清.公共租賃住房到了該發(fā)揮作用的時候了[J].住宅產(chǎn)業(yè),2010(5).
[4]熊金超,沈翀,俞儉.武漢經(jīng)濟適用房“六連號”事件:官商勾結(jié)導(dǎo)演丑劇[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2009-06/27/content_11611370.htm,2009-06-27.
[5]王暉余.海口:六千“限價房”變成“特權(quán)房” [EB/OL].http://zqb.cyol.com/content/2010-06/22/content_3287516.htm, 2010-06-22.
[6]李克強主持保障性住房公平分配工作座談會并講話[EB/OL].http://www.gov.cn/ldhd/2012-02/07/content_2060768.htm,2012-02-07.
責(zé)任編輯:陶澤元