文/王霽

從源頭確保建設(shè)工程質(zhì)量
———市人大常委會(huì)修改《上海市建筑市場(chǎng)管理?xiàng)l例》

文/王霽

4月22日，市十四屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議對(duì)《上海市建筑市場(chǎng)管理?xiàng)l例（修訂草案）》進(jìn)行一審。這是繼2011年頒布《上海市建設(shè)工程質(zhì)量和安全管理?xiàng)l例》之后，市人大常委會(huì)在建設(shè)工程方面又一項(xiàng)重要的地方立法。

《上海市建筑市場(chǎng)管理?xiàng)l例》制定于1997年。條例實(shí)施的十多年，也是本市城市建設(shè)高速發(fā)展的時(shí)期，建筑市場(chǎng)的規(guī)模日趨龐大，市場(chǎng)交易量急劇增加，相關(guān)企業(yè)和從業(yè)人員集聚。伴隨著激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，建筑市場(chǎng)中各類不規(guī)范、不誠信的行為也日漸突出，形形色色的“潛規(guī)則”盛行，不僅直接影響到市場(chǎng)的健康發(fā)展，也為建設(shè)工程的質(zhì)量和安全埋下了隱患。

當(dāng)前建筑市場(chǎng)中突出問題表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是虛假招標(biāo)、掛靠資質(zhì)等不規(guī)范交易行為對(duì)市場(chǎng)環(huán)境造成沖擊；二是政府對(duì)社會(huì)投資主體的市場(chǎng)行為存在不必要的干預(yù)，提高了社會(huì)投資工程的交易成本；三是工程發(fā)包方的地位過于強(qiáng)勢(shì)，迫使承包單位在工程發(fā)包和合同訂立時(shí)接受不平等的合同條款；四是一些國際通行的工程管理模式雖然在本市已有一定的市場(chǎng)需求和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但還缺乏制度規(guī)范。

此外，十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的方針，政府部門在對(duì)建筑市場(chǎng)加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，也需要探索創(chuàng)新，以充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，釋放市場(chǎng)活力，提高自身服務(wù)水平。

針對(duì)以上問題，條例的修改醞釀已久，修改工作也受到了有關(guān)各方的密切關(guān)注。市人大城建環(huán)保委提前介入立法調(diào)研，與起草部門對(duì)一些關(guān)鍵問題進(jìn)行梳理和研究，協(xié)調(diào)各方利益訴求，確保法規(guī)的修改能推動(dòng)本市建筑市場(chǎng)有序發(fā)展，并做好與上位法的銜接。雖然最終提交市人大常委會(huì)的修訂草案，廣泛吸收了建筑市場(chǎng)參與各方的意見，但在常委會(huì)審議時(shí)，委員們對(duì)其中的部分條款仍有較大爭(zhēng)議。有委員表示，這是自己從事立法工作以來遇到的難度最大的法規(guī)。

爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一：工程發(fā)包條件

目前建設(shè)工程發(fā)包多采用工程初步設(shè)計(jì)文件招標(biāo)的方式，這樣做的好處是承包方不必拿出完整的工程設(shè)計(jì)方案即可進(jìn)行投標(biāo)，能夠縮短一定的時(shí)間，提高效率。但其弊端也顯而易見，比如先低價(jià)投標(biāo)，而后再提高工程造價(jià)，造成虛假招標(biāo)的不誠信行為，并容易滋生腐敗行為。因此，不少代表和專家提出，能否在政府投資的工程中推行施工圖設(shè)計(jì)文件招標(biāo)，投標(biāo)方只有具備審定合格的施工圖后方可投標(biāo)，有利于加強(qiáng)對(duì)政府投資工程的監(jiān)管，預(yù)防工程腐敗行為的發(fā)生，而且有的省市已經(jīng)推行這項(xiàng)制度，社會(huì)評(píng)價(jià)良好。但也有政府部門提出，在城市建設(shè)快速發(fā)展的背景下，施工圖招標(biāo)前期工作時(shí)間較長(zhǎng)，目前難以做到。

條例修訂草案對(duì)此采取了折衷的寫法，在第十五條關(guān)于發(fā)包條件中，只規(guī)定必須有滿足項(xiàng)目發(fā)包所需的資料或者文件。城建環(huán)保委在審議報(bào)告中建議，在第十五條中增加政府投資建設(shè)工程的施工發(fā)包必須具備施工圖設(shè)計(jì)文件，有利于對(duì)政府投資的建設(shè)工程的監(jiān)管。這條意見在常委會(huì)審議中，得到不少委員的贊同。

爭(zhēng)議焦點(diǎn)之二：社會(huì)投資工程

原國家計(jì)劃委員會(huì)根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》，對(duì)需要進(jìn)行強(qiáng)制招標(biāo)的工程項(xiàng)目范圍做了界定，其中部分社會(huì)投資的建設(shè)工程，包括商品住宅在內(nèi)，也必須通過招標(biāo)選擇承包單位。工程招投標(biāo)制度雖然公開透明，但也有時(shí)間長(zhǎng)、增加成本的弊端，強(qiáng)制社會(huì)投資工程的市場(chǎng)主體進(jìn)行招投標(biāo)，在實(shí)踐中效果并不好，一些社會(huì)企業(yè)有固定的施工合作單位，但由于這一強(qiáng)制性的規(guī)定，不得不走一下招投標(biāo)程序，實(shí)際上就是虛假招標(biāo)。有人大代表提出，社會(huì)投資工程用的是企業(yè)自有資金，企業(yè)應(yīng)當(dāng)有自主選擇承包單位的權(quán)利，上海能否在這方面加以突破。市政府法制辦和市建設(shè)管理委對(duì)此也表示應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)，上?？梢栽趪乙?guī)定修改之前，先行一步。修訂草案第十八條規(guī)定，社會(huì)投資的建設(shè)工程可以不進(jìn)行招標(biāo)發(fā)包，但由于上位法還沒有調(diào)整，又附加了“但國家另有規(guī)定的除外”的兜底條款。

在審議中，委員們對(duì)這一條款的爭(zhēng)議較多。有的委員認(rèn)為，放寬社會(huì)投資工程的限制符合市場(chǎng)實(shí)際情況和深化改革的要求，但條例中對(duì)投資性質(zhì)僅僅分為社會(huì)投資和政府投資兩塊，還比較粗放，條例附則中的相關(guān)定義也不夠明確和清晰，建議按資金、單位、項(xiàng)目的性質(zhì)，逐條加以梳理明確，進(jìn)行更細(xì)致、更專業(yè)的劃分，對(duì)于有政府資金參與的項(xiàng)目，要求應(yīng)該更高。有的委員認(rèn)為，強(qiáng)制招投標(biāo)制度雖然有弊端，但還沒有更有效的方式替代，一方面建設(shè)工程是腐敗高發(fā)的領(lǐng)域，另一方面招投標(biāo)也是建筑質(zhì)量和安全的重要關(guān)口，因此必須嚴(yán)格加以監(jiān)管，特別是在國家強(qiáng)制招投標(biāo)制度還未調(diào)整的情況下，地方立法中能否予以突破，還需要研究。同時(shí)，目前企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)多元，中央也在鼓勵(lì)混合所有制改革，這一條款在執(zhí)行上有困難。

爭(zhēng)議焦點(diǎn)之三：施工總承包

按照傳統(tǒng)建設(shè)工程規(guī)則，建筑主體結(jié)構(gòu)的施工管理、材料采購、設(shè)備租賃、勞務(wù)用工等全部由施工總承包單位自身完成。但隨著技術(shù)進(jìn)步、專業(yè)化分工的不斷加強(qiáng)，目前施工總承包單位往往只承擔(dān)整個(gè)施工的組織管理和工程質(zhì)量安全，具體的工作交由更專業(yè)化的單位實(shí)施。例如香港建筑企業(yè)有300多個(gè)專業(yè)，細(xì)分到水泥澆搗、鋼筋捆扎等具體工作。施工總承包符合市場(chǎng)規(guī)律和國際通行做法，可以減少資源浪費(fèi)，在實(shí)踐中已具備相當(dāng)?shù)恼J(rèn)可度和接受度。《建筑法》中也認(rèn)同施工總承包做法，但同時(shí)規(guī)定，建筑工程主體結(jié)構(gòu)的施工必須由總承包單位自行完成。

修訂草案按照減少對(duì)企業(yè)生產(chǎn)施工干預(yù)的原則，鼓勵(lì)推行施工總承包的模式，并對(duì)建筑法中施工企業(yè)必須自行完成建筑工程主體結(jié)構(gòu)的要求，在第二十三條中規(guī)定了三項(xiàng)認(rèn)定條件：一是在施工現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)；二是按規(guī)定在施工現(xiàn)場(chǎng)配備本單位管理人員；三是履行現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量和安全管理職責(zé)。

在草案征求意見過程中，一些施工企業(yè)對(duì)此表示肯定，認(rèn)為主體結(jié)構(gòu)交由其他單位完成，在實(shí)際中已很普遍，這樣規(guī)定符合建筑市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì)。但也有業(yè)內(nèi)的人大代表表示，這三項(xiàng)條件的規(guī)定還比較寬泛，在建設(shè)市場(chǎng)不誠信行為較為普遍的情況下，會(huì)出現(xiàn)高資質(zhì)企業(yè)總包，低資質(zhì)企業(yè)施工的情況；一些總包單位只收取管理費(fèi)，而疏于施工現(xiàn)場(chǎng)管理。由此帶來的隱性轉(zhuǎn)包和違法分包等行為，也增加了政府監(jiān)管的難度，最終影響到建筑質(zhì)量和安全。委員們?cè)趯徸h中也提出，對(duì)此必須從嚴(yán)掌握，草案中提出的三項(xiàng)條件還可進(jìn)一步細(xì)化，比如，對(duì)于項(xiàng)目管理，必須要求配備專職項(xiàng)目經(jīng)理，不能兼做其他項(xiàng)目。

雖然對(duì)部分條款爭(zhēng)議較大，委員和參加立法調(diào)研的有關(guān)各方對(duì)有些問題的認(rèn)識(shí)是一致的：即條例的修改必須以確保建設(shè)工程質(zhì)量和安全為最終目的，對(duì)于違法違規(guī)行為必須加強(qiáng)監(jiān)管措施，提高處罰標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)建筑市場(chǎng)規(guī)范、有序地發(fā)展，營造公平、公開的市場(chǎng)環(huán)境，維護(hù)好各類市場(chǎng)主體的合法權(quán)益。