文/朱琦

破解城市“頑癥”治理之難

文/朱琦

今年市人大常委會(huì)圍繞城市管理頑癥治理開展專項(xiàng)監(jiān)督調(diào)研，聚焦無序設(shè)攤、違法搭建、亂倒渣土、非法營運(yùn)、“群租”等城市頑癥治理情況，并召開多個(gè)座談會(huì)，聽取人大代表、區(qū)縣人大、政府有關(guān)部門以及城管執(zhí)法人員等對(duì)加強(qiáng)頑癥治理的意見建議。大家認(rèn)為，今年政府在城市頑癥治理方面取得了明顯成效，但城市頑癥的治理不可能一蹴而就，需要在尋找頑癥根源、完善執(zhí)法機(jī)制、推動(dòng)長效管理等方面有更大的進(jìn)展和突破。據(jù)悉，9月召開的市十四屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議將對(duì)城市頑癥治理工作進(jìn)行監(jiān)督審議和專題詢問。

尋根問源：城市頑癥為何屢治屢犯？

城市管理頑癥之所以稱為“頑癥”，是因?yàn)椤熬弥尾挥?、屢治屢犯。不少代表指出，頑癥治理不能就事論事，而是要深化研究頑癥產(chǎn)生的根本原因，突出找準(zhǔn)問題的源頭，才能“對(duì)癥下藥”。

當(dāng)前，違法搭建在中心城區(qū)，主要體現(xiàn)在與居民生活相關(guān)的亂搭亂建上；而在郊區(qū)主要集中在別墅區(qū)、歷史違法用地、運(yùn)營中的企業(yè)和商業(yè)用房等方面，有些違法搭建十分隱蔽，從外面很難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村擅自建房出租的現(xiàn)象也較為普遍。違法搭建之所以蔓延，背后是利益驅(qū)使。違建價(jià)格相對(duì)低廉、違建后“地盤”擴(kuò)充獲利巨大、執(zhí)法無法“一竿子到底”、處罰措施過輕……這些因素導(dǎo)致違法建筑屢禁不絕，直至蔓延。部分黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭違建，在群眾中產(chǎn)生惡劣影響，還有一些“非富即貴”的人通過“后臺(tái)”撐腰阻礙拆違，群眾也以此抵觸執(zhí)法。此外，由于違法成本過低，使得“違建—拆除—再違建”惡性循環(huán)屢屢發(fā)生。有的區(qū)縣人大反映，現(xiàn)在拆違多是政府代拆，按照法規(guī)代拆費(fèi)用應(yīng)由違法者承擔(dān)，還應(yīng)處以罰款，但是現(xiàn)實(shí)中代拆費(fèi)用都由政府買單，更談不上罰款了，所以有些人搭了拆、拆了搭，反反復(fù)復(fù)。

無序設(shè)攤與人口急劇膨脹、公共配套不完善、政府交叉管理有空白點(diǎn)等直接相關(guān)。城鄉(xiāng)結(jié)合部、區(qū)與區(qū)交界處往往是亂設(shè)攤問題的“重災(zāi)區(qū)”。一些地區(qū)外來人口遠(yuǎn)多于戶籍人口，大量外來人口為生存擺地?cái)?，因其價(jià)低反而更受居民“歡迎”。一些地方商業(yè)配套、商業(yè)規(guī)劃不合理讓無證攤販“有機(jī)可乘”，如菜市場(chǎng)設(shè)置不便利、菜價(jià)高、關(guān)門時(shí)間早、入場(chǎng)費(fèi)攤位費(fèi)過高等催生了馬路菜場(chǎng)，加上成本較低，所以反復(fù)性較強(qiáng)。部分疏導(dǎo)點(diǎn)由于位置偏遠(yuǎn)，沒有人氣和市場(chǎng)，對(duì)攤販難以形成分流。一些核心路段、地鐵站周邊設(shè)攤利潤高，攤販盤踞，甚至形成勢(shì)力范圍，長期與執(zhí)法人員“打游擊”。

執(zhí)法機(jī)制：整合資源形成合力

治理城市頑癥，政府管理要到位，必須明確執(zhí)法主體、完善執(zhí)法機(jī)制，整合執(zhí)法資源。同時(shí)，頑癥治理還要與法治社會(huì)建設(shè)相結(jié)合，政府部門要提高法治意識(shí)，綜合運(yùn)用法律資源，加大對(duì)頑癥的整治力度。

近日，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市違法建筑治理工作的實(shí)施意見》出臺(tái)，為快速拆除在建違法建筑、綜合查處制約違法建筑及其當(dāng)事人，提供了強(qiáng)有力的政策支撐。在監(jiān)督調(diào)研中，有些代表認(rèn)為，規(guī)土、房管、城管執(zhí)法三家部門的職責(zé)邊界難以完全界定清楚，執(zhí)行中總存在扯皮的問題，有時(shí)居委會(huì)和物業(yè)第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)并舉報(bào)在建違法建筑后，等不來執(zhí)法部門。建議整合職能，設(shè)立一個(gè)拆違主體，對(duì)外統(tǒng)一受理投訴舉報(bào)，并加強(qiáng)考核，追究不作為人員的責(zé)任。還有些意見認(rèn)為，拆違的重點(diǎn)應(yīng)放在新增違法建筑上，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)立即著手拆除。按照市建管委制定的拆除正在搭建的違法建筑的工作流程，從發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)行為到區(qū)政府出具強(qiáng)拆決定書一般要經(jīng)過7至8天，對(duì)于走流程來說時(shí)間太緊，對(duì)拆違來說卻又耽誤了最佳時(shí)間。有的代表認(rèn)為，當(dāng)前對(duì)《實(shí)施意見》的宣傳力度不夠，基層對(duì)快速拆違工作流程知曉度不高，建議加大宣傳力度，特別要在報(bào)紙、電視等媒體上更直觀地宣傳一些快速拆違的案例。

執(zhí)法環(huán)境不佳，管理尚未形成合力，是當(dāng)前治理無序設(shè)攤面臨的最大難點(diǎn)。無證攤販與城管玩“貓捉老鼠”的游戲，常?！澳銇砦易撸阕呶襾怼?，夜排檔多在晚上十點(diǎn)、十一點(diǎn)鐘城管下班后出攤。甚至有些城管、協(xié)管與攤販形成“默契”，有檢查事先告知不要出攤。一些職能部門反映，工商、食藥監(jiān)等部門對(duì)于無證無照經(jīng)營行為不進(jìn)行監(jiān)管，僅靠城管執(zhí)法“單打獨(dú)斗”。而城管執(zhí)法手段有限，對(duì)亂設(shè)攤依據(jù)市容衛(wèi)生管理?xiàng)l例只能處以50-500元罰款，難以起到威懾作用，有時(shí)還“罰不到”；對(duì)物品無法進(jìn)行沒收，只能暫扣，但暫扣鮮活物品易產(chǎn)生新的糾紛；涉及少數(shù)民族的亂設(shè)攤治理難度更大。市民群眾和社會(huì)輿論對(duì)城管執(zhí)法的認(rèn)可度不高，執(zhí)法氛圍不好。有關(guān)方面建議，要整合行政執(zhí)法資源，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，發(fā)揮食藥監(jiān)、工商管理部門的作用，賦予城管對(duì)違法物品的罰沒權(quán)。對(duì)屢教不改的違法當(dāng)事人加大懲處力度，讓其有切膚之痛，并將懲處情況納入滬籍人員的誠信體系和非滬籍人員的居住證管理體系。另外，新聞媒體應(yīng)擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任，樹立正確的輿論導(dǎo)向，對(duì)執(zhí)法工作加強(qiáng)正面宣傳。

治理思路：推動(dòng)常態(tài)長效管理

城市管理要講究效果，更要講求效能。采取“人海戰(zhàn)術(shù)”、“運(yùn)動(dòng)式”等方法開展集中整治盡管短期內(nèi)效果明顯，但絕非長久之計(jì)。城市頑癥治理應(yīng)“疏堵結(jié)合”、標(biāo)本兼治，推動(dòng)建立常態(tài)長效管理機(jī)制。

怎么堵、怎么疏？不少代表認(rèn)為，堵要堵得徹底，疏要疏得有序。對(duì)于無序設(shè)攤問題，既然不可能全部堵住，就要合理、有條件地進(jìn)行疏導(dǎo)。對(duì)疏導(dǎo)方案要慎重研究，防止吸引更多的外來人口設(shè)攤。對(duì)一些確受群眾歡迎、有市場(chǎng)需求的攤點(diǎn)，要拿出規(guī)范管理的辦法，進(jìn)行長效管理。同時(shí)，政府應(yīng)加強(qiáng)公共配套設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)，從居民的需求出發(fā)考慮商業(yè)配套，以規(guī)劃帶動(dòng)頑癥治理。對(duì)于違法建筑，要建立數(shù)據(jù)庫，做到家底清、情況明。首先應(yīng)當(dāng)治理黨政機(jī)關(guān)和黨員干部的違法搭建行為，加強(qiáng)對(duì)干部的考核；對(duì)別墅區(qū)違建等唯利是圖的違法搭建行為要嚴(yán)厲查處；對(duì)存量違法建筑應(yīng)研究分類處理的政策措施。

如何標(biāo)本兼治？一些代表指出，現(xiàn)在老是靠聯(lián)席會(huì)議、靠領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)問題，說明政府部門職責(zé)沒有理清，行政效率低下。建議一方面要健全管理機(jī)制，對(duì)城市頑癥要始終保持高壓態(tài)勢(shì)，嚴(yán)厲處罰；堅(jiān)決執(zhí)行出臺(tái)的法規(guī)和文件，并在實(shí)施一段時(shí)間后進(jìn)行評(píng)估；完善運(yùn)行機(jī)制，依托網(wǎng)格化管理等手段加以推動(dòng)，主體要盡責(zé)，部門要配合；加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高隊(duì)伍專業(yè)化水平。另一方面要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，把頑癥治理納入社會(huì)治理，加強(qiáng)管理資源整合；加強(qiáng)法制建設(shè)，理順執(zhí)法體制機(jī)制；將頑癥治理納入社會(huì)誠信體系建設(shè)，增加違法成本。總之，加快建立健全“法制、體制、機(jī)制、科技”四位一體的城市管理體系。